我國公立養老機構內控建設中存在的問題及對策

陳麗

摘要：當前，人口老齡化已經成為世界各個國家共同關注的焦點問題。公立養老機構是目前我國養老服務體系中的重要內容，一直發揮著主體作用，但隨著人口老齡化的發展、養老服務需求的增加以及政府在公共服務中職能定位的轉變，公辦養老機構轉制發展的趨勢日益明顯。

關鍵詞：養老機構 ?內控建設 ?解決辦法

人口老齡化是世界性問題，隨著“老齡潮”洶涌而至，我國養老服務業隨之得到蓬勃發展。但是，由于受到我國經濟社會發展水平、傳統養老觀念等方面的綜合影響，目前還沒有建立起一個科學完善的養老服務體系，特別是養老服務體系中的核心環節——內部控制機制，不僅存在如何構建科學體系上的困境，而且也存在如何解決養老事業發展動力不足的問題，這個現狀在我國公立養老機構中影響尤為突出，亟待破除。筆者以當前我國公立養老機構內控建設中存在的問題為視角，提出對策建議，為實現“構建養老、孝老、敬老政策體系和產業發展”提供理論支持。

一、我國公立養老機構內控建設存在的問題

（一）定價機制僵化，價格與市場脫節

從市場層面分析，因長期受“救濟型”社會保障體系托底保障思潮的影響，公立養老機構收費標準采取運行成本定價，定價時不考慮資產投入，甚至是僅根據當前一定時期的運行成本而不是著眼長遠市場規律來定價，其價格與市場不匹配，存在脫軌狀態。因此，公立養老機構在低定價機制作用下，價格往往多年不能調節，導致年度營收支差距不斷放大，并在發展的過程中，對財政資金投入產生了長期的依賴性，自我發展能力疲軟，可見價格因素的鉗制作用表現的越來越明顯。

（二）社會力量參與不足

從社會層面分析，公立養老機構以公辦公營模式為主，吸引社會力量參與還處在起步階段。一方面，雖然我國在國家、地區各層面都相應出臺了興辦養老機構的優惠政策，但是由于部分地區對因地制宜構建養老服務體系缺乏足夠的認識，推進工作的思路不清，采取的措施不足，未能給社會資本流入營造良好的社會和政策環境，導致社會力量參與的目標和方向不明;另一方面，由于養老服務的輻射圈很寬，涉及的管理部門很多，涉及的業務面廣，有醫療、家政、餐飲等方面，且服務對象又是高風險群體，因此，參與養老服務是一項政策性、專業性、公益性較高的行業，入行門檻并不低。目前，社會力量參與養老事業的力量薄弱，信心不足。

（三）公立機構之間資源配置不協調

從需求層面分析，我國公立養老機構同時存在“一床難求”和“一人難求”的雙重困境。一方面，價格、環境、服務優勢明顯的養老機構“一床難求”。而與此同時，部分相對偏遠、服務一般的鄉鎮敬老院、老年公寓卻存在“床位閑置”的現象。我認為，這個現象的出現主要是資源配置與養老需求普遍存在不平衡的問題。這種不平衡主要有兩個突出表現：一個突出表現是偏高，就是資源配置高于老年人基本需要;另一個突出表現是偏低，就是資源配置低于老年人多樣化需要，或者說是滿足不了老年人的個性化需要。

（四）公立養老機構管理制度不健全

從自身層面分析，我國雖然建立了一套較為完善的養老機構運營管理服務標準，但是，由于公立養老機構一貫以來受公立的影響，政府資金補足不了的問題就演變成自身發展的“短板”。因此，公立養老機構內部管理制度相對僵化，缺乏應對市場、應對需求、應對發展的靈敏性。例如，在筆者調查走訪公辦養老機構的過程中，僅X市X區的公辦養老機構一家在財務流程上都是五花八門、繁簡不一的，有的機構甚至長期不作運營分析，更別說遠期發展考慮。還有，公立養老機構一線工作人員（養老護理員）的薪酬水平較低，薪酬激勵機制缺乏。因此，公立養老機構在服務標準化、規范化以及機構發展目標等方面都存在不足。

二、我國公立養老機構內控建設的對策

（一）轉變公立養老機構的經營管理模式

轉變公立養老機構的經營管理模式，是推進公立養老機構可持續發展的基礎。公立養老機構的經營管理模式應該靈活多樣，不應該是單一的。公辦養老機構的經營管理模式，應該堅持市場導向、需求導向，同時遵循經濟效益與社會效益相統一的原則，既兼顧保基本，也要保需求，更要保發展。公辦養老機構的經營管理模式也不能一成不變，應隨環境的變化而變化，應隨著效率的變化而變化。各種經營管理模式只有在特定的環境作用下才能產生高效率，所以，公立養老機構的經營管理模式必須根據環境變化而做出相應調整。

在保證公立養老機構國有產權性質不改變的前提下，公立養老機構的經營管理模式其實可以是多樣化的。公立養老機構可以由政府直接運營，可以由民間組織運營，可以由個人運營，甚至可以由企業運營。結合自身實際選取不同的經營管理模式，可以政府使減少在公立養老機構運營上投入的精力和成本，將更多的效力發揮在公立養老機構的政策制定和方向把握上。

（二）改革定價模式，改“暗補”為“明補”

探索建立與市場接軌的價格機制，是推進公立養老機構經營管理模式轉變的關鍵環節。放開價格管制，采取市場定價方式，根據全部投入來定價，目的就是打開公立養老機構連通養老市場的大門，在市場機制作用下，提升公辦養老機構的自我造血能力，讓公辦養老機構在市場大環境的歷練下，積蓄可持續發展能力。相應地，這樣還有利于營造公立養老機構與民辦養老機構公平競爭的市場環境，助推養老“大市場”的健康發展。

采用市場化定價，可以通過“明補”的方式滿足特殊困難群體入住養老機構，即結合特殊困難群體的年齡、困難狀況等情況，建立健全評估體系，明確入住養老機構補貼標準，讓老年人結合自身需求，選擇更適合自己的養老機構。

（三）營造公平競爭的養老市場環境

營造公平競爭的養老市場環境，是盤活養老服務市場、激發社會力量參與的先決條件。但是，養老服務的特殊性決定了它不能簡單等同于一個產品，它屬于一項社會福利事業，歸屬于政府公共職能的范籌，仍需要政府擔起主要責任。因此，公平競爭的養老市場環境應是一個堅持政府主導、社會參與、市場運作，推進保障基本和適度普惠統籌發展的“大系統”、“大環境”。

構建新時代養老、孝老、敬老的產業發展體系，政府要加大在養老福利事業領域的政策支持、資源投入。經營養老機構投入成本較高，而資金回收周期較長是一個普遍的現象，這是由養老事業的特點所決定的，恰恰是因為這一點，讓投資者對養老事業“望梅興嘆”，阻擋了社會資本涌入養老領域的積極性，為此，政府的主導作用就要體現在掃清鏈接養老事業資金流、資金鏈上的障礙上，比如，政府應該在工商稅務、金融、醫療、建筑、土地、水電氣、公共設施和基礎設施使用等方面不斷完善相關優惠政策，從制度上給予鼓勵和扶持，營造養老機構發展良好的外部環境。同時，還要有效防止“指令空轉”問題，要有效杜絕空有政策而沒有落實的局面。

（四）規范機構養老服務人員的招聘使用

人力資源的綜合素質，是激發公立養老機構可持續發展的內生動力的重要因素。當前階段，養老服務人員“一高二低”的問題在短時間內難以完全破解，這是由“一高二低”群體人力資源成本相對較低、養老服務業職業聲望較低等客觀因素決定的。但是，也不能坐以待斃，提升養老服務人員隊伍的總體素質應納入推進公立養老機構可持續發展的系統工程中來。

公立養老機構應多措并舉，筑巢引鳳，樹立以環境、文化、薪酬等多方面吸引人才的鮮明導向，不斷規范養老機構服務人員的招聘使用，如規范公開招聘制度和聘任制度，從源頭上提高養老服務從業人員的素質;對各服務崗位人員的年齡和文化程度等做出指導性規定，逐步實現“服務有人來做，有更專業的人來做”的目標;推進服務人員職業教育培訓，持續搭建服務人員成長平臺。

三、結束語

我國公立養老機構內控體系建設不是一朝一夕就能完成的，就目前而言，我國公立養老機構存在運營模式相對單一、社會力量調動不足、發展內生動力不足等問題。究其原因，主要在于管理體制不符合福利多元主義理論、職責劃分不清、資源配置方式不合理、內部管理機制不健全等。但是，本文通過研究發現，可以通過價格機制來打開公立養老機構模式單一的“缺口”，通過營造公平競爭的環境來拓寬社會力量主動參與養老服務業的“口徑”，通過提升國有資源配置的效能，以及規范機構養老服務人員的招聘使用等手段，來激發公立養老機構可持續發展的內生動力，相信這些探索能夠在實踐應用中提供一個理論基礎和實踐方向。

參考文獻

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