論我國行政賠償制度之反思

關鍵詞 行政賠償制度 存在問題 完善建議

作者簡介：王姝文，青島大學法學院法律碩士（法學）。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.130

一、我國的行政賠償的概念

國家賠償責任是從初期的民事責任中獨立出來的，現在已經成長為一種具有自己特色的國家責任。根據有關法律法規的規定，在中國，國家賠償制度囊括行政賠償和刑事賠償兩種責任形式。從宏觀的層面上對我國行政賠償制度的概念進行一個比較明確的界定的話，行政賠償是指國家行使行政權力的機關及其公務員在履行職責的過程當中侵犯行政相對人的合法利益并且產生侵害，國家對此承擔責任并且予以賠償的制度，而行政相對人主要包括公民、法人和其他組織。

二、我國現行行政賠償制度存在的問題

（一）行政賠償的范圍問題

公民、法人和其他組織權利的受保護和獲得救濟的程度與行政賠償的范圍密切相關，它是一個國家承擔責任的體現，也是社會民主和法治化的發展和進步。行政賠償的范圍狹窄是我國國家賠償法頒布施行以來引發不滿最嚴重的地方，除了沒有明確包括間接損害的賠償之外，還有以下幾個問題：

1.行政不作為造成損害的情況不屬于行政賠償的范圍

對于行政不作為的概念，一般就是指行政機關沒有作出一定的動作，因而表現出一種消極性。行政不作為需要與行政機關承擔的作為義務相連接，假如行政機關承擔著法律規定的作為義務并且能夠履行，但是在規定的時限內沒有履行該義務，就是違法的，應該承擔法律責任。對于行政主體的不作為導致的解決問題緩慢甚至直接拒絕執行職責而造成的后果，賠償法沒有做出詳細的規定，由此產生了一系列惡劣的影響，在發生損害以后各部門相互推卸責任，使對于受害人的賠償不能得到實現，不利于保護個人的合法權利。雖然在相關法律的解釋中對于這種賠償有所涉及，但是因為缺少明確具體的規定，經常使實際的賠償受到諸多限制。國家賠償法的制定目的是為了處理行政機關的違法侵權行為的法律救濟問題，它既應當規范行政主體的作為行為，又要關注它的不作為行為，從而使得受到損害的公民、法人和其他組織能夠得到賠償，以實現依法治國的價值目標。

2.在行政賠償的范圍中不包括任何的抽象行政行為

在我國，因為在司法實務中對抽象行政行為的有關事項做出詳細規定的法律法規較少，因此濫用權力而損害行政相對人的合法權益的現象頻發。然而法律一般規定將具體行政行為與行政行為所造成的后果作為兩種構成行政賠償的必要因素，使公務人員通過實施抽象行政行為這種缺少其中一種因素的行為產生很難甚至無法追究責任的結果，因此在行政賠償的范圍中適當地包含進部分這種行為是十分有必要的。

總之，目前國家賠償法的賠償范圍與我國建設民主和法治國家的進程以及公民的需求不相適應。行政賠償制度不僅沒有對很多間接損害和精神損害進行規定而且也沒有將行政機關的自由裁量行為、內部對于公務員的獎勵和懲罰行為、公共設施因為設置或管理方面的問題導致的損害等等包含進入國家賠償的范疇，在這樣的背景下，需要對我國的行政賠償制度進行進一步的完善。

（二）行政賠償的標準問題

行政賠償標準是指國家行政機關因為違法行為導致了侵害，對此應該承擔賠償責任的尺度，是最終確定國家應該支付的賠償數額所應遵循的準繩。從整體上來說，國家的賠償標準主要可以分為三種原則，即懲罰性原則、補充性原則和撫慰性原則。

根據我國現行的《國家賠償法》的要求，行政賠償的計算標準在一般情形下采取撫慰性標準，而在例外情況下采取補償性標準。補償性標準是指根據這個標準賠付的賠償金可以賠償受到損害的人的實際損失，使其合法權益大致恢復到沒有受到侵犯時的狀況。依照該標準，國家付出的賠償數額應當與相對人的實際虧損額相一致。撫慰性標準認為進行象征性的安撫才適應國家機關自身的特點，它只能夠在適當的范圍內對受害人予以賠償，象征性地滿足受害人追求補償的愿望，無法充分徹底地救助相對人的實際損害，事實上國家支付的賠償額通常無法彌補受害人的現實犧牲。

針對侵犯公民人身自由權和生命健康權這兩類人身權的損害以及侵害財產權的損害，我國規定了不同的具體賠償標準，有助于區分不同情況保護行政相對人的合法權益。對于權利損害的賠償標準一般應當包括兩部分：一部分為物質損害賠償，凡是能轉化為物質損失的，按照物質損害的賠償標準賠償;另一部分為精神損害賠償，即根據所受損害程度、行政機關侵權責任的大小予以賠償。

因為制定法律時受到物質世界的客觀條件限制，目前的國家賠償標準已經無法很好地適應現在的實際情況，我國《國家賠償法》規定的行政賠償標準與我國有關民事賠償的法律規定相比較明顯偏低，這樣嚴重背離了更好地保障人權的初衷，導致我國的行政賠償制度仍然存在很多缺陷。比如說，現行損害賠償原則上只按照法律的規定賠償直接損失，而一些將來本來能夠得到的利益并不屬于賠償對象，無法彌補受害人的實際損害。因此，修正我國行政賠償制度方面的規范性文件，適當提高賠償標準，從而強化其保護人權的作用，已經成為在司法實踐中的現實需要。

三、完善我國的行政賠償制度的建議

（一）擴大行政賠償的涵蓋范圍

1.應該明確行政賠償的范圍

不僅應當完善關于行政賠償范圍的概括性規定，而且應當明確行政賠償的具體要求。通過完善相關的法律規定，逐漸將行政賠償的權益范圍、事項范圍和行為范圍包括進去確有必要，這樣可以使執法人員有法可依，為提高其依法進行行政賠償的法律素養奠定基礎。

2.應該拓展可賠償行政侵權行為的范圍

具體包括以下幾個方面的問題：

一是關于抽象行政行為的行政賠償。在現代社會中，抽象行政行為經常損害公民、法人或者其他組織的合法權益，但是我國關于行政賠償范圍的法律法規卻沒有將抽象行政行為造成相對人損失的情況涵蓋其中，這顯然違背法理精神和制定宗旨，不利于監督行政行為，也不利于制約和規范公權力的行使。因此，將一定的抽象行為造成損失的現象納入行政賠償中是很重要的。由于相關的法律規定數量少并且不完備，而規章以下的規范性文件制定主體種類繁多，制定程序和自由裁量的任意性較大，從而產生了一系列違法侵權的不良現象，因此雖然現在還不適合對所有抽象行政行為所涉及的損害予以賠償，但是可以逐步把行政立法行為之外的部分抽象行政行為，比如發布規范性法律文件等具有典型性的情況包括進入行政賠償的范圍之中。既適應抽象行政行為的損害具有直接現實性的實際，又符合構建法治政府的目標。

二是應當改進對于精神損害的相關賠償規定。我國現行的相關法律法規中雖然規定了一般條款，但是缺乏對精神損害進行賠償的詳細規定，這就使得國家不能賠償公民遭受的嚴重精神損害，無法實現對法律主體的人性化救助目標。行政賠償中的精神損害賠償可以參考民事法律規定中的精神賠償規定，學習其他國家的成熟做法，促使體現政府為人民服務理念的精神賠償新機制的建設和發展，有助于減少甚至避免國家行政機關公務員對相對人權益的侵害。

三是公有公共設施造成損失的行政賠償問題。公有公共設施是指國家設置并由國家機關實施管理的，為實現公共目標而存在的有體物，在當今社會，為了解決因行政人員不作為的消極行為等導致的公有公共設施的致害問題，盡量防止此種情況的發生，將其包含進入國家賠償法無疑是現代賠償制度的必然要求。伴隨著政府在社會領域的作用逐漸成熟，公有公共設施的數量不斷增加，社會公眾由于公共設施建設或管理方面的瑕疵而成為受害者的情況層出不窮，而在有的情況下由于造成的損失巨大，負責進行管理的企事業單位根本無法全額賠償。因此對公共設施致害給予國家賠償保障，有助于對社會公用事業的完善提供指導，激勵國家行政機關及其公務人員積極承擔社會責任。

（二）提高行政賠償的標準

1.應當明確行政賠償的標準

直接賠償財產的損失是最主要的，可以以征收時的重置價格為標準，同時為了確保職責履行不超過合理的時間界限，有必要在法律層面規定，在不同的情況下賠償義務主體遲延支付賠償金所應額外支付的數額或對其確定標準。既可以減少甚至避免賠償義務主體遲延支付賠償金的不作為，也可以保障被征收人的生活水平和質量不會因為錯誤的行政行為而下降。2018年5月16日國家出臺了關于行政賠償標準的最新規定，針對侵害公民人身自由的情況，各級檢察機關作為賠償義務機關在作出賠償決定時應當執行最新的每日的賠償標準，具體數額為284.74元人民幣，這一標準比以前的數額有所提高，有助于更好地為受到損害的當事人給予補償。

2.應當適當增加和提高行政賠償責任的標準

現階段我國的國家賠償標準，以直接損失賠償標準和法定賠償標準為主，但是這種賠償的力度是非常有限的，應當在結合實際情況適當提高現有的賠償標準的同時，增加對于間接損害和人身權利損害等方面的賠償標準的規定。

主要包括以下幾個方面的措施：

一是在現行對人身自由權和生命健康權予以賠償的基礎上，可以增添其他人身權利受到損害時的賠償標準。可以將姓名權、婚姻自主權、隱私權等其他的人身權納入行政賠償的范圍之內，在給受害人提供充分的法律救濟的同時有利于增強其與民法規定的統一性，適應法的一致性的需要。

二是重視對有關責任人員的責任追究，改進追償制度。在實際的司法實務中，侵權損害行為的實施主體與實際承擔賠償責任的主體通常并不是一致的，一般來說，國家機關和其工作人員是侵害行為的實施主體，而實際的責任主體是國家。用于支付國家賠償的財政收入實際上主要是由全體納稅人交納的稅款，而用其去賠償其中一個納稅人的侵害，容易產生矛盾，因此應當加強對責任人員的追償，以此補充國家的財政收入和維護國家與納稅人之間的公平關系，既能為受到公權力損害的行政相對人提供法律上的救濟，又能對違法行政行為作出處理、促進國家權力的合法正當行使，從而有利于使社會秩序保持在一個相對穩定的狀態之中。

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