從方案到法律規定
——紀念地方人大設立常委會40周年

■高詠沂

有關地方人大設立常委會的動議發端于上世紀五十年代中期。

全國各級人大依法工作兩年以后，其制度與迅速發展的經濟社會形勢、要求不相適應的矛盾和問題很快暴露出來。例如，54憲法規定全國人大是國家唯一的立法機構，全國人大常委會也不能制定法律。然而，新中國成立以后，百廢待舉，立法任務十分艱巨。如果只靠一年一度的全國人民代表大會會議來完成這個任務顯然是根本不可能辦到的。為了解決這個矛盾，1955年一屆全國人大二次會議決定授權全國人大常委會制定部分的法律，以彌補以上的缺陷。正是因為采取了這個措施，在不到三年的時間里，全國人大及其常委會制定了八十八個法律法令，決定了諸如第一個五年計劃、綜合治理黃河的方案等重大事項，聽取審議了國務院及其有關部門二十多項工作報告，有力促進了國家的經濟建設和社會發展。全國人大的立法創新和實踐昭示，由于各種客觀因素限制，人大不能充分展開議事工作的情況下，通過加強它的常務委員會工作來加以補充，這是最為便捷的制度安排。

1956年9月中共中央召開第八屆全國代表大會，根據國際國內的形勢，提出了擴大人民民主，健全社會主義法制的戰略方針。會議強調，“現在，革命的暴風雨時期已經過去了，新的生產關系已經是建立起來，斗爭的任務已經變為保護社會生產力的順利發展，因此，斗爭的方法也就必須跟著改變，完備的法制就是完全必要的了。”會議提出，目前國家工作中的迫切任務之一，就是著手制定比較完備的法律體系，健全國家法制。會議還從國家制度方面提出，要把監督作為擴大民主的重要手段，黨內要建立一套監督章程，同時要認真地、系統地從國家制度方面加強各級人大對政府機關的監督。毛澤東主席還專門強調說，各級人民代表大會，很有益處。要使各級人大成為充分反映群眾意見，開展批評和爭論的講壇。

由此可見，監督作為人大的重要任務已經成為地方各級人大特別是地方人大一項重要職能和任務。地方人大行使監督職權，主要通過人大會議來實現。按照原來的設想和法律的規定，地方人大可以通過每年召開兩次或更多會議使工作經常化、連續化，這樣就能有效開展工作。然而原來的預期并未成為現實。以江蘇省人大為例，在它成立后的第一年按法律規定召開了兩次會議，第二年只召開了一次會議，更不用說召開三次、四次會議了。江蘇當時在經濟實力、人口聚集度、交通條件等方面都優于其他大部分地區，如果江蘇都做不到一年開兩次會議，其他地方人大會議的情況可想而知了。之所以出現這種情況，在很大程度上受制于代表的專職、代表人數過多、會議成本較高、交通不便等客觀的影響。進一步講，假如連會議都不能正常召開，那么通過代表反映民眾意愿，決定重大事項、監督政府機關就失去了最根本支撐。

總起來看，最初兩、三年人大制度的實施面臨三個瓶頸：一是開展工作的持續能力普遍不足，只有全國人大通過授權常委會得到適當改善；二是地方各級人大議事規定沒有被嚴格執行，預期目的難以達成；三是各級人大代表，特別是地方人大代表在議事工作、平時活動雙缺失情況下，其分量、作用被人大稀釋。這種局面如不迅速改變，地方人大將難以擔負起黨的八中全會提出的建設民主法制的任務，也難以承受廣大人民群眾的重托。

為了切實貫徹落實黨的八中全會精神，1957年初全國人大常委會在彭真副委員長帶領下，組織辦公廳、法律室、研究室、人民接待室負責人和工作人員開展了調查研究。調研一方面注重從我國實際出發，總結1954年以來各級人大的工作和經驗，分析存在問題，尋求解決方案。另一方面搜集、整理外國議會工作的資料，用以借鑒參考。這次調查研究雖然涉及面比較廣，但指導思想十分明確，重點非常突出，就是緊扣黨的八大提出的戰略方針，圍繞立法、監督職權以及代表聯系工作，從解決上述三個關鍵問題入手，提出改革方案。

1957年5月，經過廣泛醞釀、研討、論證，形成了關于健全我國人民代表大會制度的幾點意見，以中共全國人大常委會機關黨組的名義正式報告中央。報告對地方人大設立常委會提出如下方案：（一）為了進一步健全地方各級人民代表大會制度，加強對地方各級國家機關的監督，縣級以上地方各級人大一律設立常委會。常委會設立后，原由同級人民委員會行使的一部分職權，劃歸常委會。并對地方各級人大常委會的職權，提出了具體方案。尤其值得注意的是，報告中提出：“可以考慮給予省、直轄市人大及其常委會一定范圍的立法權限，以便根據國家法律、法令和政策，因地制宜地制定一些適用于本行政區的單行條例或補充規定，報請全國人大常委批準后實行。”（二）為了便于集中代表所反映的群眾意見和要求，便于對若干方面的問題進行深入的系統的研究，省、自治區、直轄市人民代表大會可以根據工作需要，設立若干委員會。縣、市人大常委會可以設立若干小組或由常委會委員分工辦事。并對委員會的任務、組成等，提出了具體意見。（三）全國人大常委會對地方人大常委會的工作，可以進行監督；全國人大和地方人大各委員會，在工作上應取得密切聯系。

報告還提出，縣以上人民代表大會代表，可以根據自愿的原則，由個人或小組分工同原選舉單位的一定數目的代表建立固定的聯系，并可把原選舉單位的一定地區作為了解情況、聯系群眾的固定地區，在這個地區內再選擇幾個基層單位同人民群眾建立經常聯系。

全國人大常委會調研組在起草報告的過程中，相應地修改憲法和地方組織法，擬定了《關于修改中華人民共和國憲法的議案（草案）》《關于縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會的決議（草案）》等，準備提請當年召開的一屆全國人大四次會議審議。

可是在報告作出不久，席卷全國的“反右運動”就迅猛開展起來。在遭到公開批判的“右派言論”中，就有“地方人大會議沒有按規定召開，開得不及時”，“有些地方人大有形式主義偏向”，“地方人大沒有常設機關，在閉會期間不能監督政府工作，沒有真正起到權力機關的作用”之類的批評意見建議。這些再正常不過的意見成了反黨言論，提意見的人被打成“右派”。在這種情勢下，健全人大制度的方案自然石沉大海，杳無音訊；修改法律的草案包括設立地方人大常委會的更不可能列進全國人大會議議程。

1957年之后，治國理念的變化和政治權力的過度集中，使人大逐步邊緣化。1958年以后江蘇省人大由過去每年開兩次會議降為每年只開一次會，有時兩年都不開會，各級人大工作逐步陷于半停頓甚至全停頓狀態。

值得一提的是，健全人大制度的方案在深寂十年后又在“文革”中現身。當年主持調查研究的全國人大常委會彭真副委員長被追責，打倒；全國人大常委會參與調研的一些工作人員受到牽連，被處分。方案成了罪狀。當我們還原這段歷史的時候，應該記住他們為人大建設做出的貢獻的同時付出的代價，不要忘了！

1978年底黨的十一屆三中全會深刻反思“文革”的經驗教訓，提出改革開放和現代化建設的基本路線。民主法制建設重新成為新時期國家的戰略目標被放到重要位置。那一份健全人大制度的設計方案、法律修改草案和幾項決議草案在塵封二十二年之后被重新激活。

1979年7月，五屆全國人大二次會召開，復出不久的彭真作七個法律草案的說明，大會經過審議通過了地方組織法和修改憲法若干規定的決議，縣級以上人大設立常委會終于在憲法和法律上規定下來。同年12月，江蘇省人大常委會成立。