強化人大在推進依法治省中監督作用的研究

■沈國新

（作者為省人大工作理論研究會常務理事、中國法治現代化研究院特邀研究員）

全面推進依法治國是黨中央在新時代的重大戰略，深入推進依法治省是這個重大戰略在省域的具體實踐。確保國家憲法法律得到有效實施，做到科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法，是法治建設的根本要求。在一個省域，充分發揮人大在推進依法治省中的的監督職能，既是人大的性質所決定，更有利于推動法治建設工作任務落地生根。

一、問題的提出

自從黨的十五大提出依法治國基本方略后，各地都在探索實踐，但總體上缺少具體路徑。江蘇早在2004年就頒布了《法治江蘇建設綱要》，在全國率先進行規劃實踐。直至黨的十八大提出依法治國階段性目標、黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，建設法治中國才有了頂層設計。進入新時代以來，推進依法治國在治國理政中的地位、在各級領導干部中的認識、在各地各部門的實踐，都邁上到前所未有的新高度，人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾成為社會主要矛盾，人民群眾更加期盼民主、法治、公平、正義、安全等需要。以習近平為核心的黨中央著力以改革推進法治，用法治的辦法深化改革，推動“民主法治建設邁出重大步伐”，法治建設取得歷史性成就，為社會各界所公認。然而，由于我國是一個沒有法治傳統的國家，從人治走向法治步履維艱。真正推進法治建設才20多年的歷程，在“協調推進四個全面戰略布局”中是一個明顯的“短板”。落實黨的十八屆四中全會確定的190項法治中國建設改革任務、省委十二屆八次全會確定的186項法治江蘇建設重大舉措還十分艱巨。良法善治、公平正義、執法司法公信、公民法治信仰等與法治國家、法治政府、法治社會的目標，與人們群眾對法治的期盼還有很大的差距。從省域來看：

一是在領導決策層面，依法施政能力和水平與法治江蘇建設要求還不完全適應，往往講法治重要性都可以，一些領導干部在有關經濟社會發展的重大決策中，重發展、輕法治，不少剛性制度要求被彈性執行或被“休眠”。實際工作中，有的領導干部法治理念不強，習慣用經濟的、行政的手段處理問題或代替法律手段。

二是在依法行政層面，行政執法的能力和水平與法治政府建設的要求還不完全適應，“放管服”改革取得顯著成效，但在審批改革、綜合執法等方面仍然存在效率不高、監管被動、選擇性執法、慢作為、不作為等問題，土地、環保、食品藥品等執法領域群眾意見較多，有的地方對整改問題欺上瞞下、敷衍塞責。在就業、就學、就醫等民生領域的公平保障方面，制度與實踐還有不少差距。法治化營商環境有待進一步改善，不同程度存在朝令夕改、急功近利、推諉扯皮、地方保護等問題，影響政府誠信。

三是在司法層面，司法公信力與人民群眾對公平正義的要求還不完全適應，司法體制機制改革進程中的配套措施還沒有建立健全，辦關系案、人情案、金錢案還沒有得到根本杜絕，少數司法人員枉法裁判、執法犯法對司法權威造成極大的傷害。無論是公職人員、企業，還是人民群眾打官司首先想到的還是“找關系”。生效裁判執行難、執結率不高，讓人民群眾通過每一個案件感受到公平正義還有很長的路要走。

四是在守法層面，社會各類主體學法用法守法崇法與法治社會建設的要求還不完全適應，人們法治信仰缺失，“信訪不信法”仍是亟待解決的突出問題，一些群眾違法纏訪、鬧訪等現象還沒有得到根本扭轉、遏制，法律權威還沒有在全社會真正豎立起來，“不愿違法、不能違法、不敢違法”的法治氛圍還沒有完全形成，少數領導干部不能帶頭模范尊法守法，貪腐犯罪，更是消解著法治效能。

黨的十九大對深化依法治國實踐作出了新的部署，提出了更高的要求。深化依法治省工作，落實法治建設各項任務，有賴于在省委的統一領導和統籌部署下，各個黨政機關、社會團體和社會各方面立足自身職能和責任，共同努力，合力推進。人大作為我國的根本政治制度，與同為上層建筑的法治建設，存在著彼此高度融合、互為促進和保障的關系。強化人大在推進依法治省中的監督作用，是人大制度優勢和職能本位的必然選擇與現實要求。

二、推進依法治省與人大監督職權屬性的高度統一

推進依法治國是黨領導人民治國理政的基本方略，依法治省則是依法治國方略在一個省域的具體實踐，為的是發展人民民主，保障人民當家作主。本質要求是要規范和約束公共權力，強化權力運行制約和監督，更好地做到“權為民所賦、權為民所用”。法治實質上是高層次的政治監督。人民代表大會制度是我國的根本政治制度。“人民性”是我國國家性質的根本特征，我們的政權源于人民，為了人民，保護人民。“在中國，發揚社會主義民主政治，保證人民當家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關鍵是要堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”。人大制度正是保障這個三者有機統一的根本制度安排。習近平總書記指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠，……人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到監督和制約”。因此，人大監督職權與推進依法治省兩者的本質要求高度統一。

首先，人大在黨的領導下，不僅要制定法律、法規，還要保障和監督憲法法律法規的實施，保障人民平等參與、平等發展權利，維護社會公平正義，尊重和保障人權，實現國家各項工作的法治化。這既是人大的職能，也是法治的任務，兩者高度一致。

其次，各級人大及其常委會擔負的監督職權是憲法賦予的國家職權。在我國，加強對權力的監督，有黨和國家的監督體系。黨的十九大報告提出，健全黨和國家的監督體系。人大監督在國家監督體系中處于最高地位，是政治建設的重要組成部分，與黨內監督、監察機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督一起，共同服務于政治建設。法治建設同樣屬于政治建設的范疇，黨的十八屆四中全會《決定》指出：“堅持人民主體地位，……，必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕”，這與人大監督的政治屬性、根本宗旨相統一。

再次，人大監督的內容和方式主要是宏觀監督，一般不對具體個體問題進行監督。根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》規定，主要是對“一府兩院”工作報告、同級政府財政預決算、法律法規實施情況、政府規范性文件、特定問題和事項進行監督。黨的十九大提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威”，既是對人大監督提出的新要求，也是深化依法治國實踐的新部署。總體上人大的宏觀監督與法治建設的總體部署、協調推進異曲同工。

三、推進依法治省中人大監督路徑選擇

習近平總書記指出：“各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監督職責，維護國家法制統一、尊嚴、權威，加強對‘一府兩院’執法、司法工作的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使”。黨的十八屆四中全會《決定》和省委貫徹落實《意見》都明確要求，“加強對全面推進依法治國（依法治省）統一領導、統一部署、統籌協調”，“人大……機關的黨組織和黨員干部要堅決貫徹黨的路線方針政策，貫徹黨委決策部署”，“健全憲法實施和監督制度”、“加強對行政權力的制約和監督”，“加強對司法活動的監督”。因此，發揮好省市縣三級人大的監督作用，依據《監督法》，做實、做活、做亮監督工作，與統籌推進依法治省形成合力，則是相得益彰，必然事半功倍。

在監督法定工作事項上，努力向細化和深化方面延伸。人大履行的“一府兩院”報告審議、人大預決算審查，是制度性的監督，審查決議報告要讓社會和人民群眾看得懂、分得清，既要有定性的，更要有數據和事實。執法監督檢查，除實施上級安排的檢查項目外，要結合本地實際，多選擇群眾關心的、與群眾生產生活密切關聯的法律法規實施情況的檢查，著力維護憲法法律法律權威、維護法規規章嚴肅性。注重對本省制定、批準的法規和人大做出的決議、決定實施情況的檢查、監督和評估，努力為全省經濟社會發展及時提供實用、有效的制度保障。對法律法規、決議、決定執行中存在的有法不依、執法不嚴、違法不究問題，要發出整改要求，對責任人要提出監督問責建議。人大通過法定程序任命的領導干部和工作人員，年度述職報告，應當同時報送人大；違法違紀需要撤職、免職的，紀檢、組織部門在確定處分意見后，應當提請人大通過法定程序予以撤職，與提請任命相統一，以維護法治權威，彰顯法治力量。

在監督依法治省工作上，努力實現監督方法方式的創新拓展。加強對政府和法院、檢察院落實依法治省決策部署的督查，可以聯合黨委、政府督查部門和依法治省工作機構，每年選擇幾個依法治省重大任務、重大項目實施情況進行督查。加強重大事項的討論決定，對本行政區域內“五位一體”總體布局建設中，具有全局性、根本性、長遠性的事項，以及與人民群眾切身利益相關、社會普遍關注的重大事項，要善于、敢于通過重大事項決定，把黨的主張通過法定程序，成為人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事務、管理社會事務的方式。加強立法審查，對制定的法規和政府規章，實施合法性審查的基礎上，更要注重建立公平正義性審查機制，諸如男女平等、市場平等競爭、就業教育公平、社會保障均等化等等，確保良法善治。要強化政府規范性文件審查，切實做到有件必備、有備必審、有錯必糾，每件審查必有結論，確保在實施規范性制度層面不發生傷害法治的情形。

在監督群眾關切問題上，努力做到跟蹤督促整改問效。圍繞經濟社會發展、涉及民生、民權的重要事項、群眾關心社會關注的突出問題，發揮監督作用，推動相關問題解決，保護人民權益。針對問題，每年有計劃組織人大代表、有關部門領導，選擇幾個市（縣市區）或部門，進行專項評查、咨詢問政和質詢；人大咨詢問政、質詢要“長出牙齒”，對發現的突出問題，發出督查整改意見，并要跟蹤問效。對信訪中反映的執法、司法中的個案、類案問題，要運用人大特定問題調查監督職權，選擇典型案例深查細究，作出相應的決議、決定，把握依法履職監督與干預司法個案處理的區分，使人大監督更有力度、更能作為、更具權威。