扶貧小額信貸助力脫貧研究

邵亞萍

摘 ? 要：扶貧小額信貸是金融打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要手段，在精準扶貧工作中發(fā)揮著“輸血”和“造血”的功能。目前，扶貧小額信貸存在貸款群體的目標瞄準偏誤、激發(fā)貧困群體的內生發(fā)展動力不足、容易引發(fā)道德風險等問題，未來需要進一步精準信貸目標群體、提高貧困群體的脫貧內生動力、提高扶貧小額信貸的服務能力，加強扶貧小額信貸的抗風險能力，同時與多種扶貧方式有效配合，整合扶貧資源，才能提高精準脫貧的能力。

關鍵詞：精準扶貧;扶貧小額信貸;金融扶貧

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.07.007

中圖分類號：C916 ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）07-0062-05

黨的十八大以來，扶貧工作一直是黨和政府的工作重點。黨的十九大提出“要打贏脫貧攻堅戰(zhàn)”，到2020年實現(xiàn)“現(xiàn)行標準下農村貧困人口全部脫貧”的總目標。扶貧小額信貸作為一種信貸產品，旨在為建檔立卡的貧困戶解決發(fā)展資金不足的問題，是精準脫貧工作中最為關鍵的一環(huán)。本文研究通過對扶貧小額信貸在精準扶貧中的發(fā)展情況進行研究，重點分析貧困群體對扶貧小額信貸的申請狀況、利用收益情況，結合實際入戶調研問卷材料，深入探討當前扶貧小額信貸在扶貧工作中的作用及面臨的困境，為新時代扶貧小額信貸健康有序發(fā)展提出政策建議。

一、扶貧小額信貸與精準扶貧

（一）扶貧小額信貸在我國的發(fā)展

扶貧小額信貸是國際上對貧困群體進行能力建設的一種普遍做法，最早起源于孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行。國際上對扶貧小額信貸做出了較為全面的解釋，普遍認為扶貧小額信貸是指專門提供給中低收入階層的持續(xù)性信貸金融服務。不同于普通的銀行金融信貸，扶貧小額信貸具有普惠金融的價值理念，即讓所有的社會成員都能公平的享受到金融產品和服務，具有無抵押或擔保、基準利率放貸、政府財政補貼和兜底等特點。理論研究表明，普惠金融的發(fā)展可以提高中低收入群體和小微企業(yè)獲取金融服務的機會。我國二十世紀就已經進行了相關的嘗試和研究，并有了初步的發(fā)展。80年代，我國已經有了扶貧小額信貸的概念，當時的扶貧小額信貸主要是由國際社會組織主導推行。1993年，我國第一個普惠金融試點在河北易縣開展。2000年以后扶貧小額信貸成為我國政府扶貧開發(fā)的一項重要內容迅速發(fā)展起來，特別是在精準扶貧的背景下扶貧小額信貸發(fā)展較快。2015年黨中央全面部署了小額信貸在精準扶貧中的作用和任務，進一步明確扶貧小額信貸精準扶貧的幫扶目標。2016年中國銀監(jiān)會出臺了《關于銀行業(yè)金融機構積極投入脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》，提出加大扶貧小額信貸的投放。2017年國務院扶貧辦等四部門聯(lián)合下發(fā)了《關于促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的通知》，進一步規(guī)范了小額信貸的用途和風險監(jiān)管。

（二）扶貧小額信貸與精準扶貧

扶貧小額信貸是指對農村建檔立卡貧困戶給予5萬元以下、3年以內的貸款，采取信用貸款的方式，不設抵押擔保門檻，實行優(yōu)惠利率，具有“免擔保、免抵押、基準利率放貸、財政貼息”的特征。當前扶貧小額信貸的根本任務是激發(fā)貧困戶的內生發(fā)展動力、實現(xiàn)脫貧致富。我國扶貧小額信貸基本上遵循福利主義微型金融的理論邏輯，以提升窮人的福利為發(fā)展原則，強調微型金融工具的非盈利性。扶貧小額信貸為貧困群體提供發(fā)展的資金，賦予了其獲得信貸的權利，有利于改善貧困群體困乏的資源稟賦，促進貧困群體自身發(fā)展，促進了社會公平。簡言之，扶貧小額信貸作為一種特殊的普惠金融服務，能夠幫助貧困群體獲得發(fā)展資金，盡快擺脫貧困。

隨著扶貧開發(fā)進入精準脫貧的攻堅階段，我國金融扶貧也呈現(xiàn)出從支持產業(yè)帶動到對個體精準脫貧的特征。但從當前我國精準扶貧的進展狀況來看，盡管近年來中央和地方財政扶貧投入不斷增加，但脫貧的效率卻越來越低，這在一定程度上表明我國目前扶貧工作已經進入到了攻堅克難階段，探索和創(chuàng)新精準扶貧政策和扶貧手段是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的必然途徑。目前扶貧小額信貸的覆蓋面已經不斷擴大并取得了一些成效，但如何實現(xiàn)對貧困人口的精確瞄準，提升扶貧小額信貸的利用率和發(fā)展質量仍然是今后需要解決好的重點問題。

二、扶貧小額信貸在精準扶貧中的發(fā)展困境

（一）扶貧小額信貸救助目標瞄準偏離，貸款覆蓋率偏低

信貸是建立在具有一定償還能力基礎之上的金融行為，盡管有政府的財政貼息，但本質上還需貸款人具備一定償還能力。但最貧困的群體往往缺乏持續(xù)的經營管理能力和資金償還能力，扶貧小額信貸可能并不直接作用于最貧困的那部分群體。部分學者認為小額信貸只適用于中等貧困階層，最為貧困的群體在大多數情況下是無力進行小額信貸的，小額信貸的資金會流向收入水平更高的農戶。扶貧小額信貸“目標上移”很可能導致救助目標偏離，成為制約小額信貸進一步發(fā)展的核心障礙。

此外，扶貧小額信貸的貸款覆蓋率不高也制約了其助力精準脫貧的效果。表1反映了2016、2017年低收入樣本家庭申請小額信貸的基本情況，該樣本數據涵蓋吉林、山西、甘肅、湖南、江蘇、云南五省市的低收入家庭。調查數據顯示：2016年低收入樣本家庭中申請過小額貸款的比例為15%，未申請過小額貸款的農村低收入樣本家庭為85%;2017年低收入樣本家庭中申請農村扶貧小額貸款的比例為19.6%，比2016年有所增加，但仍有80%以上的低收入群體未申請扶貧小額信貸，這表明扶貧小額信貸的覆蓋率相對較低。在已經申請扶貧小額信貸的貧困群體中，有部分沒有被批準，訪談中發(fā)現(xiàn)他們表示“說不清”，自己也不知道為什么沒有被批準。這在一定程度上表明，部分貧困農戶對扶貧小額信貸政策的認識不足，缺乏通過使用小額信貸資金脫貧致富的意識和動力，使得扶貧小額信貸的申請率不高。對于那些未獲得扶貧小額信貸的建檔立卡家庭來說，他們未申請貸款的主要原因是“怕還不起”或“沒有可投資的地方”，還有少部分貧困群體“不知道可以申請貸款”。可以看出貧困群體對小額信貸的懼貸擔憂較高，規(guī)避風險的保守思想較為盛行，缺乏申請的動力，也反映出了農村扶貧小額信貸政策的宣傳方面需要進一步加強。

（二）扶貧小額信貸難以激發(fā)貧困群體的內生發(fā)展動力

提升貧困群體的內生性發(fā)展動力是新時代精準扶貧的核心要義，也是消除貧困最為有效的手段。從理論上來講，扶貧小額信貸具有“開發(fā)式扶貧”的特點，能夠很有效的為貧困群體注入發(fā)展所需資金，是解決農業(yè)產業(yè)資金不足的重要方式，有助于提升扶貧開發(fā)的造血功能，進而激發(fā)貧困群體的內生性發(fā)展動力，幫助貧困戶發(fā)展生產、致富脫貧。實地調研發(fā)現(xiàn)，樣本貧困群體獲得扶貧小額信貸后用于農業(yè)生產的占比為37.5%，而用于孩子上學、家人看病、娶媳婦、蓋房、儲蓄等非生產性用途的占比超過六成。盡管部分貧困群體獲得小額信貸后確實主要用于農業(yè)生產或經營活動，但實際上建檔立卡戶將扶貧小額信貸作為了救濟金使用，僅有少部分貧困群體用于擴大生產經營等提升內生性發(fā)展能力，這在某種程度上背離了農村扶貧貸款小額資金的初衷，使得造血式的扶貧資金沒有發(fā)揮出應有的作用，不利困難群體盡早擺脫貧困。

（三）收益率較低且償還時間短

在申請扶貧小額信貸的貧困農戶中，貸款有虧損的樣本群體占比為7.9%，30.8%的貸款樣本群體表示“說不清”，只有少部分群體認為扶貧小額信貸的“收益很好”或“有些收益”，扶貧小額信貸的收益效果不盡如人意。一方面，部分低收入家庭貸款申請時間較短，生產經營收益暫時無法算出。另一方面，有些低收入群體獲得扶貧小額信貸之后并沒有進行相應的發(fā)展生產或投資，很難計算獲得的相應收益。此外，在扶貧小額信貸的實際運作中，一般的放貸期限要求不得超過三年，到期必須得按時償還，否則將會受到相應的信用懲罰。盡管這是出于對信貸風險控制和管理的考量，但在實際操作中缺乏一定的靈活性和彈性，使得貸款群體的切實困難無法真正有效解決。特別是對于投資回報周期長的農業(yè)經營項目，很難在短時間得到回報，扶貧小額信貸的償還要求一定程度上存在可持續(xù)系不足的問題。從更深層次的原因來看，這些問題的出現(xiàn)，主要是因為低收入群體本身具有脆弱性，自身能力不足，其收入不具有穩(wěn)定性，缺乏償還貸款的能力。

（四）容易引發(fā)道德風險

信貸是一種風險性較強的金融行為，由于金融機構與農戶之間的信息不對稱有可能導致逆向選擇和道德風險問題。一是信貸機構要求貸款人具備一定的抵押和償還能力以降低放貸風險，這種篩選行為會產生所謂的“嫌貧愛富”，使得最為困難的群體將會被排除在外，無法公平的獲得金融信貸。二是目前我國扶貧小額信貸的主要方式是由政府財政進行貼息，建檔立卡貧困戶獲得5萬元的貸款額度，貸期3年，無需擔保和抵押，超出貸款基準利率的利息由財政貼息。由政府作為擔保人或最終的兜底人，會誘發(fā)貧困群體很可能產生拒不償還貸款的行為，使得信貸的道德風險增加。三是從當前的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國的普惠金融體系建設尚不完善，貧困群體的扶貧小額信貸存在完全市場化還是政府干預的兩難選擇。四是由于新時期的貧困問題多是突發(fā)的、個體性的，精準扶貧項目選擇困難， 運營成本高。這就無形之中給扶貧小額信貸帶來較高的受貸目標識別成本和風險經營成本，道德問題很有可能激增。五是不同于過去集中連片的貧困問題，新時代的貧困問題大多是碎片化的，貧困地區(qū)金融產品和服務方式還比較單一。使得扶貧小額信貸難以形成規(guī)模化效應，金融機構可持續(xù)的信貸一般較難長久實施，在這種情況下，小額信貸的風險管理問題日漸突出。

三、促進扶貧小額信貸健康發(fā)展的政策建議

（一）進一步精確瞄準信貸目標群體

扶貧小額信貸需要不斷調整完善貸款流程。一是進一步精確瞄準“建檔立卡貧困戶”，將扶貧小額信貸資金準確鎖定在貧困群體，防止將貧困群體排斥在扶貧小額信貸的大門之外，做到精準識別，精準施策。二是要加強貧困群體的經濟核查機制建設，進一步推進“全國扶貧信息系統(tǒng)”與“銀行貸款系統(tǒng)有效對接”，科學準確的界定貧困群體的信貸需求。在確保應貸盡貸的基礎上，主動發(fā)現(xiàn)貧困群體的實際困難，有針對性提供精準支持和實際幫扶，切實發(fā)揮小額信貸在扶貧工作中的作用。三是對于部分貧困群體對小額扶貧信貸的認識不足，缺乏通過使用小額信貸資金脫貧致富的動力的，要進一步加強對扶貧小額信貸的政策宣傳，提高貧困群體對政策的認識，確保貧困戶正確把握政策特點，根據需要自愿自主地申請，保證政策有效運行。

（二）提高貧困群體的脫貧內生動力

精準扶貧與扶貧小額信貸的有效配合直接關系到精準扶貧工作的成效。一是針對扶貧小額信貸資金利用率低的情況，可以由農商銀行、村委會為貸款人的貸款用途進行指導，并提供經營方面的培訓等，進一步提升貸款資金的利用率，不僅充分發(fā)揮其資金支持的“輸血”功能，更要體現(xiàn)其“造血式”功能，幫助提升貸款人貸款資金的償還能力，實現(xiàn)扶貧小額信貸的可持續(xù)周轉。二是要注重運用市場規(guī)則提升小額信貸的運作效率。可以通過適當增加中長期貸款的比例，以優(yōu)化扶貧小額貸的結構，增強其資金使用和回收的靈活性。如對于回報周期長的經營項目，應當增加扶貧小額信貸資金的償還彈性，可適當延長償還時間，為農戶的生產經營創(chuàng)造充足的時間。三是要借助大數據為扶貧小額信貸提供“融智”支持，加強扶貧小額信貸資金用途和資金收益的精準甄別，不斷挖掘小額信貸的資金創(chuàng)造能力和生產價值，增強信貸資金的技術導向性和資金的使用效率，激發(fā)貧困群體的內生發(fā)展動力，從根本上幫助貧困群體擺脫貧困。

（三）提高扶貧小額信貸的服務能力，加強扶貧小額信貸的風險管理

一是通過提升小額信貸服務的精準化和精細化，簡化扶貧小額信貸的申請流程和審批手續(xù)，提供從申請到發(fā)放貸款的“一站式”便民服務，提升服務效率，增強貧困群體對扶貧小額信貸的可獲得性。二是通過金融產品的開發(fā)和發(fā)展經營項目的引導和培訓，明確資金用途，同時要注意避免非生產性支出，提升扶貧小額信貸的利用率，使貧困戶融入產業(yè)發(fā)展并長期受益。三是加大再貸款的政策支持力度，降低貧困群體的融資成本，避免“因債返貧”。四是要對貧困戶的評級授信，建立信用檔案、信用服務等，以提升信用貸款的回收效率。五是要在提高扶貧小額信貸的救助效率的同時要加大小額信貸的風險管理彈性，建立相應的資金監(jiān)管機制，以提升資金的風險管理能力，實現(xiàn)扶貧小額信貸的規(guī)范化、科學化運轉。

（四）與多種扶貧方式有效配合，提高扶貧小額信貸精準脫貧的能力

將扶貧小額信貸機制與其他扶貧方式相結合，能有效整合扶貧資源，提升精準扶貧的效率。一是金融機構加強與政府部門的溝通，通過建立有效的溝通渠道和相應的合作機制，根據實際情況，制定出切實可行的實施方案，使得扶貧小額信貸常態(tài)化、機制化、規(guī)范化。二是準確把握好新時代新的貧困特點和新的貧困問題，深入探索扶貧小額貸款與其他精準扶貧政策的有效銜接，創(chuàng)新救助形式，提高救助政策效率，使其在積極參與扶貧濟困中發(fā)揮綜合效應。如貧困群體面臨的因病致貧、因病返貧、因學致貧的問題仍然缺乏有效的解決措施，這就需要精準扶貧政策的頂層設計時需要分類考慮不同低保救助群體的差異，靈活的進行分類救助。只有各個政策之間形成合力，才能提升精準扶貧的能力，順利完成到2020年現(xiàn)行貧困人口實現(xiàn)脫貧的政策目標。

（責任編輯：張恩娟）

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