13部委聯合開展“百日行動”整治“保健”市場亂象

申杰

直銷企業權健引發的事件，不僅暴露了“保健品—市場的問題，更把直銷領域亂象托出水面，直接引發了國家市場監督管理總局高度重視。

1月8日，國家市場監督管理總局召開電視電話會議，由市場監管總局、工業和信息化部、公安部、民政部、住房和城鄉建設部、農業農村部、商務部、文化和旅游部、國家衛生健康委員會、國家廣播電視總局、國家中醫藥管理局、國家藥品監督管理局、國家互聯網信息辦公室等13個部門決定，自2019年1月8日起，在全國范圍內集中開展為期100天的聯合整治“保健”市場亂象百日行動。

多部門聯合下發《聯合整治“保健”市場亂象百日行動方案》（下稱《方案》），將整頓重點鎖定為：與人民群眾日常消費密切相關的行業和領域，食品（保健食品）;宣稱具有“保健”功能的器材、用品、用具;日用消費品;凈水器、空氣凈化器等日用家電;玉石器等穿戴用品;聲稱具有“保健”功效的服務等。

滌蕩“保健品”市場

權健事件再一次喚醒了人們對“保健品”亂象的回憶。事實上，市場上部分經營者在生產銷售“保健”產品過程中，捏造事實、以次充好，夸大產品用途及效果，制作虛假宣傳廣告欺騙消費者，制售假冒偽劣產品，通過不正當的營銷手段誘騙消費者尤其是老年、病弱等人群的現象一直存在，嚴重擾亂了市場秩序，侵害了消費者合法權益。

“‘百日行動涉及行業領域廣商品類別多、違法行為復雜，涉及各級政府、多個部門的職責，必須強化協同聯動、形成工作合力。要加強橫向協同，各地要嚴格落實屬地責任，盡快建立政府統一領導下的聯合工作機制，盡快制定本地區行動方案，明確分工、落實責任，加強部門之間的溝通協作，在線索摸排、調查取證、案件移送、信息共享、宣傳報道等方面建立順暢有效的工作協調機制。要打組合拳、出連環招，綜合運用檢查抽檢、約談企業、信用懲戒等手段，以最大的力度、最有效的措施形成齊抓共管的整治格局?！眹沂袌霰O管總局局長張茅表示。

《方案》制定了詳細的規劃，在重點領域鎖定重點場所及地區，包括存在會議營銷活動的賓館酒店;容易發生“保健”市場推銷活動的社區、公園、廣場等人員密集場所;銷售對象主要為老年、病弱群體的“保健”類店鋪;旅游景區、農村場鎮、農村農貿集市、城鄉結合部等。同時選擇重點時段，春節等重大節假日、3.15國際消費者權益日等。

同時，《方案》鎖定了重點行為：虛假宣傳、組織虛假宣傳行為;虛假違法廣告行為;保健食品中非法添加非食用物質及宣傳治療作用的行為;制售假冒偽劣產品行為;無證無照經營行為;價格違法行為;故意拖延或無理拒絕消費者合理要求行為;直銷企業、直銷員及直銷企業經銷商的違規直銷及傳銷行為;相關企業或個人未經許可經營旅行社業務等行為;以“保健”為名開展的各種違法違規行為。

此外，13個部委都進行了詳盡的分工。

直銷牌照暫停審批

根據商務部直銷行業管理網站的信息，截止到2018年1月19日審批的最后1個直銷牌照，全國共有91個直銷牌照。

自從2005年《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》頒發實施以來，“直銷準入制度”便成為了行業步入法制化的標志之一。依照《直銷管理條例》規定，直銷牌照是企業能否在社會上開展合法直銷業務的一個通行證，也是直銷商開啟正規直銷事業大門的一把鑰匙。廠家的商品通過直銷商直接到達消費者手中，無需店面、人工、廣告、物流成本，廠家花費減少，直銷商利潤更高，消費者轉型為消費商，既適合熟人圈子的口碑分享，又適合陌生人脈的互惠互利。

從商務部市場秩序司發布的《2015年直銷行業發展報告》中顯示，擁有直銷許可的企業中，有3家上市公司、3家國有控股公司，7l家企業共有資產1296.17億元，員工3.72萬人。其中，73%的企業資產規模在10億元以下，11%的直銷企業員工人數超過1000人，64%的企業員工人數在100人至1000人之間，25%的企業員工人數低于100人。

截至2015年底，直銷行業共有直銷培訓員2206人，同比增長28.6%，直銷員306.66萬人，同比增長39.97%。直銷員超過10萬人的有4家企業，共計282.65萬人，占直銷員總數的92.1%，直銷員低于100人的有29家企業，占企業總數的41%。

直銷員中，高中及以下學歷的直銷員占直銷員總數的92%，其中，初中及以下學歷的占52%。直銷員以中青年為主，男性直銷員、女性直銷員分別占25%、75%，18-30歲的直銷員占22%，30-50歲的占62%，50歲以上的占l2%。

“即便產品是沒有問題的，但是保證不了在業務口中是否會夸大，變成傳銷?！鄙鲜鰧＜冶硎荆凇爸变N牌照”掩護下，銷售超目錄產品，在直銷行業是一個公開的秘密。

在“百日行動”中，直銷產品也成為整頓重點。《方案》稱：嚴格直銷行業市場準入，暫停辦理直銷相關審批、備案等事項。

《方案》稱，將重點查處直銷企業及其直銷員違規直銷及從事傳銷活動的行為。直銷企業及其分支機構有虛假宣傳、超直銷產品范圍經營、在未批準區域開展直銷業務等違規違法行為的，在市場監管等部門執法處罰的基礎上，撤銷所涉直銷產品備案;情節嚴重的，依法撤銷相應分支機構直銷經營資格直至吊銷該企業直銷經營許可證。

同時，重點查處直銷企業經銷商的虛假宣傳行為。依法嚴厲打擊直銷企業經銷商通過尋找特定群體鎖定顧客群，利用產品招商會、產品推介會、分享表彰會等方式，打著直銷旗號，以直銷企業名義在產品推銷過程中作夸大或虛假宣傳的行為。

市場亂象層出不窮

隨著居民在健康、養生方面的支出占比逐漸增加，盡管保健品行業亂象不斷，但是這一市場規模在不斷擴大，中國保健品市場處于高速發展狀態。

盡管保健品市場發展前景可觀，但是其背后亂象更是令人目不暇接。

首先，銷售模式“小雜散”。保健食品銷售模式日益多樣化，除傳統型模式（產品經過多級批發商到達零售終端）外，新出現了網絡銷售、電話銷售、會議銷售、健康咨詢等多種方式。網絡銷售門檻低，監管部門難以對相關產品進行必要的檢查，消費者也無法在購買之前對其質量進行驗證。電話銷售、會議銷售、健康咨詢等方式隱蔽性強、流動性大，易形成監管盲區。

其次，產品功效定位模糊不清。由于公眾對保健品的質疑，主要集中于它模糊不清的功效及評價標準上。缺乏規范的評定標準和方法是監管保健品市場的最大問題。不同的保健品和評價單位所用的指標和方法不同，缺乏共同標準;評價效果的實驗設計粗糙，對照缺乏或不合理，形同虛設;指標及其解釋也非常隨意。從科學角度看，保健品的有效性缺乏證據。一般來說，保健品的原料大多為人參、燕窩、蟲草、靈芝、蜂乳、花粉等，或蛋白質、肽、氨基酸、維生素等營養成分;甚至腸道的正常菌群也能成為防治疾病的保健品。只要敢想、敢大手筆地花錢做廣告造勢，不管什么似乎都可能成為保健品。

再次，廣告宣傳無視法律規定。按照食品安全法第七十八條規定，保健食品的標簽、說明書不得涉及疾病預防、治療功能，內容應當真實，與注冊或者備案的內容相一致，載明適宜人群、不適宜人群、功效成分或者標志性成分及其含量等，并聲明“本品不能代替藥物”。保健食品的功能和成分應當與標簽、說明書相一致。

而按照廣告法規定，保健品的廣告宣傳應與藥品做嚴格區分，除去應當顯著標明“本品不能代替藥物”，還不得包含下列內容：（一）表示功效、安全性的斷言或者保證;（二）涉及疾病預防、治療功能;（三）聲稱或者暗示廣告商品為保障健康所必需;（四）與藥品、其他保健食品進行比較。

簡單說，不論是產品包裝、標簽或說明書，還是廣告宣傳，都不能代替藥物，不得與疾病預防、治療掛鉤，這是所有保健品對外宣傳的底線。而在2016年國家食品藥品監督管理總局關于保健食品的27項申報功能中，“輔助”“改善”“緩解”是最常見的功能表述說辭。但是，在實際銷售中，很多保健品公司大面積夸大保健品作用，甚至通過“現身說法”凸顯保健品的療效等做法十分常見。