中英環境稅制度的比較與思考

林鑫

【摘要】? 文章簡要介紹了中英兩國環境稅發展歷程，依據OECD的相關定義，從納稅對象、稅率、征收范圍、稅收惠免四個方面對比分析了中英兩國環境稅制的差異，得出以下結論：我國現行的環境稅稅制已初具雛形，但在稅制要素設計方面還不夠完善，尚未構建一個全面統一的環境稅稅收惠免政策體系，對此提出著力優化環境稅稅制等建議。

【關鍵詞】? 環境稅;稅制要素;稅制改革

【中圖分類號】? F275? 【文獻標識碼】? A? 【文章編號】? 1002-5812（2019）13-0122-02

一、中英兩國環境稅的發展歷程

（一）中國環境稅的發展歷程

我國環境稅的征收與經濟的迅猛增長緊密聯系。1978年以來，我國的外延型經濟增長方式帶來的問題日益突出，如生態失衡、資源緊缺、環境污染等。盡管政府部門及時出臺了相關的排污收費制度，但是這一舉措并沒有緩解環境問題逐日積累和人民對生態環境質量要求愈來愈高之間的矛盾。

21世紀以來，我國經濟發展速度不斷加快，一度達到14.2%的增速，單單追求“量”的經濟發展模式并不符合可持續性發展的目標和理念。在新的發展形勢下，政府部門提出要采取法律手段保護環境，我國的環境稅制度開始提上日程。

2007年，國務院頒布了《節能減排綜合性工作方案》，其中明確提出“研究開征環境稅”的具體政策辦法。2008年，我國三部委正式啟動環境稅的研制工作，并于次年提出按照三個階段推進環保稅，即第一階段，用3至5年時間，完善資源稅、消費稅、車船稅等其他與環境相關的稅種，盡快開征獨立環境稅;第二階段，用2至4年時間，進一步完善其他與環境相關的稅種和稅收政策，擴大環境稅的征收范圍;第三階段，用3至4年時間，繼續擴大環境稅的征收范圍。結合環境稅稅制改革情況，進行整體優化，從而構建起成熟和完善的環境稅制。2010年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中正式提出了開征環境稅。2011年，國務院發布《關于加強環境保護重點工作的意見》，財政部批準環境稅的開征。2012年，全國人大常委會首次審議《中華人民共和國環境保護法修正案（草案）》。2014年，《中華人民共和國環境保護稅法》（草案稿）初步成形。2016年，環保稅立法通過，并于2年后正式實施，開征環境稅。國內經濟進入新常態階段后，供給側改革、經濟結構優化成為經濟政策的新方向，以往耗能污染齊高而效益低的經濟發展模式正向高效生態的內涵型經濟轉變。

（二）英國環境稅的發展歷程

1972年，OECD（世界經濟合作與發展組織）提出PPP原則（即污染者付費原則），要求所有對引起環境污染的主體必須對其造成的污染直接或間接地支付相應的費用。隨后，歐盟各國開始推出種種保護環境的稅收政策，并對其稅收結構進行改革。

英國的環境稅制度始創于上個世紀90年代。1992年，“稅”與“費”成為英國政府治理環境的兩種選擇。1994年，英國政府開征機場旅客稅（APD），以補償因航空排放造成的環境污染。2年后，英國開征垃圾填埋稅（LFT），以達到歐盟要求的家庭垃圾填埋量低于35%的標準，并于1997年正式建立環境稅制度。1999年，英國政府提出將通過經濟手段實現可持續發展戰略。2001年，英國開征氣候變化稅（CCL）。氣候變化稅是全世界首創的新稅種，主要面向特定能源的供應者征收。進入21世紀以后，英國的環境稅課稅種類不斷增多，課稅手段也不斷豐富，至今英國已建立一套相對完善的環境稅制。

二、中英兩國環境稅稅制要素的對比

本文將我國的環境稅分為資源稅、消費稅、車輛購置稅、車船稅和環境保護稅，而將英國的環境稅分為大氣污染稅和垃圾填埋稅（LFT），通過對中英兩國環境稅的稅率、稅目、主要類別、納稅客體等稅制要素進行比較，歸納出以下特點。英國環境稅的基本稅制要素見下頁表。

（一）納稅客體

企業和事業單位是中英兩國環境稅主要的納稅客體。我國居民的直接納稅義務只包含車船稅，而對于消費稅、資源稅主要用于生產方面的征收，環境保護稅則主要面向直接向環境排放應稅污染物的事業單位;然而生產經營者是英國的烴油稅和垃圾填埋稅征收的主要來源，而機場旅客稅主要向個人征收，盡管個人最后將成為稅負最終的轉嫁對象。可見，中英兩國實施的環境稅對消費領域產生的污染得不到有力的控制，反而對生產領域的影響更為重大。

（二）征稅范圍

從征稅范圍的角度出發，英國環境體系相對完善且范圍更廣泛，而我國現行的環境稅類別繁多但缺乏細目。

我國現行的環境稅類別繁多但缺乏細目，體現在資源稅和消費稅的征收范圍。對于向交通工具征收的消費稅，征收范圍縮小至摩托車及小汽車，卻把輪船、大型汽車等耗能高的交通工具排除在征收范圍之外;至于資源稅，則未把水資源、林木資源等資源納入征收范圍，范圍設置不恰當，不能對自然環境進行全方位的治理。然而，相關法律規定資源稅的征收范圍是水污染物、固體廢物、大氣污染物和噪聲。同過去的排污費比較，并沒有較大的變動，僅僅是“費變稅”的變化。

英國環境稅雖然類別不多，但是整體框架比較完善征收范圍廣泛。政府主要對交通運輸、垃圾管理等方面進行征收，但每一個大類下具體的稅目劃分得十分細致，如機場旅客稅，征稅范圍在旅客行程里數的劃分基礎上，對旅客乘坐航班的級別再次進行劃分，分為較高級別的旅行和較低級別的旅行，且選擇較低級別旅行出行的旅客繳納稅費是選擇較高級別旅行出行的旅客繳納稅費的一半，總體來說，細致卻不復雜。

（三）稅率

環境稅稅制的有力調控方式之一就是差別稅率，差別稅率的設置依據決定了生產消費行為是否能更好地向環保的方向轉變，且差別稅率的調節效果取決于征稅依據與保護環境之間的關系，二者關系越密切，調節效果越好。英國的環境稅稅制廣泛運用差別稅率。英國所有稅目幾乎都設計了十分細致的差別稅率且劃分了較多的檔位，如交通運輸中機動車輛的登記或使用方面的經常性稅收，英國政府劃分了五十六個檔位的差別稅率。而我國稅制中差別稅率并沒有得到廣泛應用，只有對機動車的車船稅和購置汽車的消費稅設置了七檔的差別稅率，課稅依據同減少環境污染之間的關系并不密切。例如，我國車輛購置稅中缺乏考慮車輛尾氣排放對環境造成污染的影響，而是統一征收10%的車輛購置稅，過于簡化的稅率設計，于新興的環保型車輛而言，缺乏激勵作用。又如僅關注消耗量的燃料消費稅，缺少對環境污染程度的劃分，應當根據所使用成品油的含碳量設計差別稅率，以體現類別不同的資源對環境的友好程度或污染程度，為能源價格的設置及時提供指導。當前，國內現行稅制對石油、燃氣、煤炭等資源征收的稅種不屬于非差別稅而是一種級差資源稅，缺少考慮資源稅能夠減少耗能和保護生態環境的作用，而僅酌量各經濟主體間的收入差異。環境保護稅的計算方法較為籠統，根據水污染物、固體廢物以及大氣污染物的排放量與相應適用的稅率計算出繳稅額，而水污染物、固體廢物以及大氣污染物的污染量的計算仍欠妥當。

（四）惠免政策

兩國的惠免政策差異明顯，英國的稅收惠免政策比我國的稅收惠免措施數量更多，且更為合理。

稅收惠免措施對促進環境稅稅制的實行有重要影響。一方面，協調的稅收惠免手段可以促進環境稅實行，另一方面，較多的稅收惠免政策能夠為企業帶來政策紅利，促進企業不斷優化企業結構，完善運營模式，從而減少相應的稅收成本，增強企業和群眾保護環境的意識。我國現行的環境稅稅制采取的稅收惠免政策比較少，且設計體系亂。我國《中華人民共和國環境保護稅法》規定下列情形免征環境保護稅：第一，農業生產（不包括規模化養殖）排放的應稅污染物;第二，機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物;第三，城鎮污水處理廠、城鎮生活垃圾處理場向環境排放污染物，不超過國家規定排放標準的。可見我國的環境保護稅惠免政策沒有協調統籌的環保理念，尚未構建一個全面統一的環境稅稅收惠免政策體系，并且缺乏合理的惠免政策，力度尚欠。

英國的環境稅收惠免政策則體現了明確的環保理念，包括建立加速折舊制度、設立減排資金和碳資金，如英國環境稅中氣候變化稅的優惠政策規定非營利慈善機構使用民用燃料以及使用新能源和可再生能源發電可以免征氣候變化稅。2010年，英國財政部建立了氣候變化稅的減征制度，企業可以自愿完成財政部制定的每年減排目標，若能按時達到目標，就只征收20%的氣候變化稅，其中農業生產企業，在5年過渡期內減半征收氣候變化稅;對于達到政府標準的節能建筑物，減少征收20%的印花稅，對零排放建筑甚至全額免征;對中小企業的節能設備減免7%的公司稅，使用可再生能源均可減免稅收。政府還對節能設備實施加速折舊的措施，節能產品產生的額外費用可以在一年內計提折舊。

三、結論與建議

（一）主要結論

首先，我國現行的環境稅稅制已初具雛形，但在稅制要素設計方面還不十分合理。與英國相比，我國環境稅制要素類別繁多但缺乏細目，差別稅率并沒有得到廣泛應用，環境稅收惠免政策沒有遵循協調統籌的環保理念，并且缺乏合理的惠免政策，尚未構建一個全面統一的環境稅稅收惠免政策體系。

其次，我國現行環境稅的稅制結構設計不夠協調完善。車輛購置稅及汽車消費稅是我國環境稅課稅收入的主要組成部分，但缺乏考慮車輛尾氣排放對環境造成污染的影響，而且過于簡化的稅率設計和籠統的稅額計算方法，對新興的環保型車輛缺乏鼓勵作用。此外，課稅依據缺少對環境污染程度的劃分，無法體現類別不同的資源對環境的友好程度或污染程度，為能源價格的設置及時提供指導。

（二）政策建議

英國的環境稅的稅制體系對我國完善環境稅制度具有重要的借鑒意義。英國環境稅有效實施的關鍵在于確保稅收激勵、稅收約束以及稅收惠免三方并重，而我國也應當把握這一關鍵，不斷完善環境稅稅制，實現可持續發展。

1.著力優化環境稅稅制。黨的“十九大”報告中，習近平總書記再次提出“綠水青山就是金山銀山”的理念，劃定生態紅線，推動綠色發展，凸顯我國建設生態文明的重要性。作為建設生態文明的可靠途徑，環境稅稅制的完善日益重要。面對我國當前不平衡、不協調、不可持續的經濟發展現狀，環境稅的再次革新應當從外延型經濟轉換至內涵型經濟，并轉變“資源-投資”驅動的經濟發展模式，保護生態環境。應當從前瞻性視角，宏觀調控稅制體系的頂層設計;秉承實現我國經濟綠色發展和可持續發展的目標，制定我國的經濟發展計劃。此外，設置多級化、多檔次的差別稅率，激勵企業減少環境污染，推動企業創新生產技術，并且應當隨著經濟通脹變化及行業結果變化，定期調整稅率，適當地減少企業的負擔，實現政府與企業之間的環境友好型和互相包容型的經濟發展模式。

2.建立健全環境稅稅制，完善微觀稅制要素的設計。完善我國環境稅體系，應當根據新思路設計環境稅稅制，即引進新稅種，改進現有稅種。構建環境稅稅制的關鍵在于征收獨立的環境稅和科學選擇稅種，與英國和其他OECD國家相比，我國的環境稅改革應當將稅負集中到資源高消耗、污染高排放行業中，減少企業勞動力與資本方面的稅負，從而降低企業納稅成本，使企業享受政策紅利的同時，提高納稅的積極性。

【主要參考文獻】

[ 1 ] 閆云鳳，王苒，范慶文.中美環境稅制度的比較與啟示[J].城市與環境研究，2018，（04）.

[ 2 ] 侯琳.中英比較視角下環境稅問題的探討[J].時代經貿，2018，（08）.

[ 3 ] 申亮.英國的環境稅收負擔及我國借鑒的思考[J].經濟問題探索，2011，（11）.

[ 4 ] 李蔚軍.美、日、英三國環境治理比較研究及其對中國的啟示[D].復旦大學，2008.