養(yǎng)廉銀始自雍正朝

唐博

“高薪養(yǎng)廉”在今天的新加坡和香港成功施行，那在歷史上有無(wú)先例？中國(guó)歷史上最早明確將“高薪養(yǎng)廉”理念運(yùn)用于政治實(shí)踐的，是清朝的雍正皇帝。

官員低薪制導(dǎo)致陋規(guī)泛濫

清朝入關(guān)后，基本承襲明朝的官僚制度。僅以官員俸祿論，在京官員的年俸，最高的一品官有180兩銀子，最低的從九品官只有31兩銀子。朝廷還會(huì)按月發(fā)些祿米，相當(dāng)于實(shí)物補(bǔ)貼。外地文官連祿米都沒(méi)有，外地武官的年俸只有京官的一半。

1兩銀子的購(gòu)買(mǎi)力，核算康熙末年的米價(jià)，相當(dāng)于今天的400塊錢(qián)。這樣說(shuō)來(lái)，在京官員和外地文官的法定年薪，最高也就7萬(wàn)元，最低的1萬(wàn)元出頭。別說(shuō)請(qǐng)客吃飯、雇傭師爺、送禮打點(diǎn)，就連養(yǎng)活一家人都不夠。既要活得體面，又不想貪污受賄，大多數(shù)官員只好在灰色地帶謀取利益。

禮尚往來(lái)是清代官場(chǎng)的潛規(guī)則之一。地方官給京官送禮送錢(qián)，夏天送“冰敬”，作為降溫費(fèi);冬天送“炭敬”，作為烤火費(fèi);離京送“別敬”，年節(jié)送“年敬”“節(jié)敬”，送個(gè)西瓜就叫“瓜敬”。這些名目繁多的“敬”，其實(shí)都是行賄。由于名字比較雅致，送的銀子也不算多，夠不上量刑，故而時(shí)人稱為“陋規(guī)”。可是，地方官的薪水也不高，他們進(jìn)京“孝敬”的銀子都是從哪兒來(lái)的？

明后期以來(lái)，老百姓必須用白銀繳納賦稅。國(guó)庫(kù)收儲(chǔ)白銀時(shí)，必須把碎銀子熔化后重新鑄成銀錠，其間會(huì)產(chǎn)生損耗，簡(jiǎn)稱“火耗”。火耗雖少，但官府不愿承擔(dān)，那就要攤派到老百姓頭上。因此，官府在征稅時(shí)會(huì)加征“火耗”，而且征收的要比實(shí)際損耗的多。到了清前期，各個(gè)州縣的火耗，一兩銀子加征二三錢(qián)，甚至四五錢(qián)，偏遠(yuǎn)州縣的火耗甚至幾倍于正常賦稅。這無(wú)異于對(duì)老百姓的新一輪加稅。

收上來(lái)的火耗，除了彌補(bǔ)正常的熔鑄耗損外，還會(huì)有些剩余，稱為“耗羨”。這些“耗羨”大多流入州縣官的腰包。無(wú)論是日常辦公、雇傭師爺、貼補(bǔ)家用，還是打點(diǎn)上級(jí)，這筆錢(qián)都是必不可少的財(cái)源。到了康熙后期，由于錢(qián)糧賦稅屢被挪用，導(dǎo)致州縣財(cái)政虧空嚴(yán)重，這筆“耗羨”銀還得拿來(lái)彌補(bǔ)虧空。顯然，“耗羨”成了清代官場(chǎng)陋規(guī)的一大源頭。

“耗羨”問(wèn)題的存在，導(dǎo)致官場(chǎng)風(fēng)氣不正、民眾負(fù)擔(dān)加重。因此，“耗羨”改革勢(shì)在必行。但康熙晚年沒(méi)了繼續(xù)“折騰”的心氣，事實(shí)上就將問(wèn)題留給了雍正。

“耗羨歸公”的推行 “耗羨歸公”及其配套改革，就是雍正針對(duì)火耗積弊推出的“實(shí)政”。 雍正元年（1723年），就有大臣上折子，奏請(qǐng)“耗羨歸公”。湖廣總督楊宗仁建議，從原有耗羨銀里拿出兩成交到省里，“以充一切公事之費(fèi)，此外絲毫不許派捐”。山西巡撫諾岷建議，將各州縣全年“耗羨”銀統(tǒng)統(tǒng)上繳省里，一部分用于抵補(bǔ)虧空，一部分用于養(yǎng)廉銀。河南巡撫石文焯提出將全省“耗羨”一分為三，分別作為養(yǎng)廉銀、各級(jí)官府辦公費(fèi)和彌補(bǔ)虧空的專款。雍正采納了他們的建議，下令讓山西、河南先行試點(diǎn)。后在兩省試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)“耗羨歸公”形成了較為完整的制度設(shè)計(jì)：

——火耗征收只減不增。“倘地方官員于應(yīng)取之外稍有加重者，朕必訪聞，重治其罪”。各省火耗征收的平均成數(shù)由兩三成減少到一成，百姓的實(shí)際負(fù)擔(dān)明顯減輕。

——“耗羨”銀兩收支兩條線。“耗羨”收歸省里后，統(tǒng)一分為三部分撥付：一是給官員的養(yǎng)廉銀，二是彌補(bǔ)州縣財(cái)政虧空，三是留作地方公用。這與石文焯的提議如出一轍。

朝廷規(guī)定，如果財(cái)政虧空盡數(shù)彌補(bǔ)，相應(yīng)的開(kāi)銷(xiāo)就可以轉(zhuǎn)為養(yǎng)廉銀。這種將公私利益捆在一起的做法，推動(dòng)了各地財(cái)政虧空的迅速解決。

地方官大幅加薪，京官看著眼紅。隨著地方虧空問(wèn)題的解決和朝廷財(cái)力的增長(zhǎng)，從雍正六年（1728年）起，朝廷給在京文官發(fā)放雙俸。此外，還給八旗大臣發(fā)養(yǎng)廉銀，給在京各衙門(mén)發(fā)放“飯銀”。

養(yǎng)廉銀的療效和后遺癥

清代中國(guó)仍是農(nóng)業(yè)社會(huì)，地丁銀（土地稅）是國(guó)家賦稅的主體。康熙五十年（1711年），清廷決定“滋生人丁永不加賦”，使地丁銀總額基本固定。按照地丁銀一定比例征收的火耗銀，數(shù)額也就因此固定下來(lái)，從而將官員養(yǎng)廉銀和地方辦公費(fèi)的額度固定下來(lái)。

民眾的稅負(fù)固定了，可弊端也就由這“固定”而生。整個(gè)18世紀(jì)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，全社會(huì)的物價(jià)總水平增長(zhǎng)了3倍。“耗羨歸公”的邊際效用隨之遞減。到了乾隆末年，養(yǎng)廉銀和公務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一如雍正年間，顯然有些過(guò)時(shí)。

當(dāng)時(shí)，師爺?shù)男剿?jié)節(jié)看漲;乾隆帝動(dòng)輒對(duì)地方官定罪罰銀，索要貴重禮品;向京官送的各種“敬”照舊，價(jià)碼年年抬高;加上生活成本日益增長(zhǎng)，地方官的養(yǎng)廉銀越發(fā)不夠用了。許多人只好另謀灰色收入，甚至貪污受賄。這也是導(dǎo)致乾隆后期貪官迭出、貪腐盛行的現(xiàn)實(shí)原因之一。

其實(shí)，要想解決這個(gè)矛盾也不難。要么裁撤冗員、削減開(kāi)支，要么另辟財(cái)源、增加收入。乾隆把難題留給了繼任者，遺憾的是，嘉慶和道光兩位皇帝缺乏改革的勇氣和擔(dān)當(dāng)，既不敢減員增效，從制度上治理貪腐，又不愿突破“不加賦”的祖訓(xùn)，更不想終結(jié)“閉關(guān)政策”，錯(cuò)失了通過(guò)鼓勵(lì)發(fā)展工商業(yè)和海外貿(mào)易大幅增加財(cái)政收入的歷史性機(jī)遇。如果無(wú)法維系官員生計(jì)，養(yǎng)廉銀也就失去了“養(yǎng)廉”的效用。