法律監(jiān)督事項案件化辦理機制的構(gòu)建

甘文超

關(guān)鍵詞 法律監(jiān)督 案件化辦理 制度構(gòu)建

作者簡介：甘文超，廣安市人民檢察院法律政策研究室主任，研究方向：刑事訴訟法、檢察理論。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.013

一、法律監(jiān)督事項案件化辦理的實踐需求

法律監(jiān)督事項案件化辦理是一項探索的工作，任何成功的創(chuàng)新工作必然是為解決實踐中存在的問題而產(chǎn)生，沒有實踐的迫切和現(xiàn)實的需求，該項創(chuàng)新工作是有生命力。法律監(jiān)督事項案件化辦理探索工作也是一樣。具體而言，法律監(jiān)督職能案件化辦理主要解決實踐中監(jiān)督存在的“四不”問題。

一是解決監(jiān)督“不留痕”的問題。法律監(jiān)督工作是檢察機關(guān)的本職工作，但到了每年底，反思具體做了多少有關(guān)法律監(jiān)督方面工作，檢察官很難做出回答。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，檢察機關(guān)實際上做了不少的監(jiān)督工作，但就是材料反映不出來。如為了一個檢察建議、一個糾正違法通知書，背后檢察官進行了很多前期工作，只是沒有把前期工作用材料的形式予以固定和反映出來，所以最終體現(xiàn)的只是成功的結(jié)果，沒有過程反映。甚至檢察官還做了很多沒有成功結(jié)果的監(jiān)督工作，如我們通過調(diào)查，公安機關(guān)不存在該立案而未立案情形，而最后又不計入檢察機關(guān)的監(jiān)督工作里面去。這反映了檢察機關(guān)很多監(jiān)督工作沒有“留痕”。所以僅僅通過成功結(jié)果的監(jiān)督數(shù)據(jù)很難真實反映檢察機關(guān)的工作量及工作成績。要解決這個問題，必須通過案件化辦理的方式，注重過程中材料的收集，真實反映我們監(jiān)督工作的全過程。

二是解決監(jiān)督“不規(guī)范”的問題。以前檢察機關(guān)的監(jiān)督工作很少講程序問題。因為辦事也基本上不講程序，只需要把事情辦好即可。所以檢察機關(guān)在監(jiān)督工作中存在嚴(yán)重的不規(guī)范，如啟動監(jiān)督是否需要審批，調(diào)查取證是否需要遵守相關(guān)規(guī)定，在調(diào)查詢問時是否需要兩人以上，案件審結(jié)有什么標(biāo)準(zhǔn)，實施監(jiān)督需要什么法律要件和事實要件，在哪種情形下監(jiān)督才能結(jié)束，檢察機關(guān)的監(jiān)督工作是否還需要被監(jiān)督，濫用或違法監(jiān)督怎樣救濟等。檢察機關(guān)由于把監(jiān)督長期以辦事模式辦理，導(dǎo)致該項工作嚴(yán)重缺乏程序正當(dāng)性問題，也就是監(jiān)督不規(guī)范的問題。由此檢察機關(guān)的監(jiān)督效果大打折扣，監(jiān)督的合法性受到質(zhì)疑。而案件化辦理最重要的一點就是講程序，講規(guī)范。

三是解決監(jiān)督“不嚴(yán)肅”的問題。檢察機關(guān)過去注重訴訟辦案，不注重監(jiān)督，是長期存在的問題。即便發(fā)揮工作主動性，積極開展監(jiān)督工作，但也并沒有真正上升到不監(jiān)督或監(jiān)督不夠即是失職甚至違法犯罪的高度。對監(jiān)督重視不夠，導(dǎo)致實踐中是否需要啟動并實施監(jiān)督，隨意性很大。即便履行監(jiān)督職能，也是為了迎合上面的目標(biāo)考核，如立案監(jiān)督數(shù)、抗訴數(shù)、糾正違法數(shù)等等。長期以往，監(jiān)督成了可有可無，成為了檢察機關(guān)的副業(yè)，受主觀能動性影響很大，很不嚴(yán)肅。到最后檢察機關(guān)的法律監(jiān)督定位缺乏大量的實踐支持。由于沒有實踐的支持，理論上也缺乏研究，更談不上監(jiān)督功能的強化和進步，嚴(yán)重影響了檢察機關(guān)的公信力。監(jiān)督事項案件化辦理機制就是想解決監(jiān)督事項的啟動問題，使得監(jiān)督不再隨意。如果一旦啟動程序，就如辦案一樣，將帶來有案必辦的后果，并嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定外，還依法進行監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)的辦案責(zé)任，使監(jiān)督成為一項非常嚴(yán)肅的事情。

四是解決監(jiān)督“不結(jié)果”的問題。法律監(jiān)督工作是為了法律能夠得到統(tǒng)一實施。除了提出監(jiān)督意見外，還需要注重監(jiān)督意見的落實，否則就會陷入為了監(jiān)督而監(jiān)督。而實踐中檢察機關(guān)往往只注重監(jiān)督意見的發(fā)出，對于后續(xù)落實狀況并不注重，監(jiān)督工作做到中途中突然結(jié)束，好比只開花不結(jié)果。甚至在高檢的有關(guān)制度設(shè)計中也存在監(jiān)督“不結(jié)果”的現(xiàn)象。如果采取案件化辦理機制，嚴(yán)格按照流程結(jié)束的要求，必須有監(jiān)督結(jié)果的才能最終結(jié)案，就會解決監(jiān)督不結(jié)果的現(xiàn)狀。

二、合理界定法律監(jiān)督事項案件化辦理的范圍

（一）法律監(jiān)督事項的范圍

在檢察機關(guān)執(zhí)法活動中，實際上已存在案件化辦理的情形，如審查逮捕、審查起訴、民事再審、公益訴訟案件等，這些活動法律對辦案程序有較完備的規(guī)定，人們通常理解的檢察機關(guān)辦案活動主要是指這些。但對其他法律監(jiān)督活動，相關(guān)程序性規(guī)定非常粗略，沒有納入辦案范疇，人們對此的了解度和認(rèn)同度都非常低，導(dǎo)致對檢察機關(guān)定位認(rèn)識是訴訟辦案機關(guān)，其主職主業(yè)就是這些訴訟辦案，而非憲法和法律規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)。檢察機關(guān)沒有納入訴訟辦案的究竟應(yīng)當(dāng)包括哪些范圍，實踐中存在很模糊的認(rèn)識。現(xiàn)行《人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定了檢察機關(guān)的職權(quán)，雖然從廣義上講，這些職權(quán)都屬于法律監(jiān)督職權(quán)，但與國外檢察權(quán)相比，我國的檢察權(quán)具有明顯的中國特色，即濃重的監(jiān)督特色。而這些特色主要表現(xiàn)了增加了監(jiān)督權(quán)，我們稱之為狹義的法律監(jiān)督權(quán)。《人民檢察院組織法》對這些職權(quán)在語言描述上明確界定為法律監(jiān)督職責(zé)，包括：對訴訟活動實行法律監(jiān)督，對判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實行法律監(jiān)督，對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督。對這些法律監(jiān)督職權(quán)，《人民檢察院組織法》第二十一條還明確規(guī)定，可以進行調(diào)查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議的監(jiān)督方式。所以法律監(jiān)督事項應(yīng)當(dāng)主要指這些狹義的法律監(jiān)督范圍。

（二）實行案件化辦理的范圍

在實踐中，是否要將所有的法律監(jiān)督事項都納入案件化辦理的范圍，存在很大的爭議。筆者認(rèn)為，既然是實行案件化辦理，其監(jiān)督對象主要是對違反法律法規(guī)的行為和活動，也存在情節(jié)輕重之分，應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的立案標(biāo)準(zhǔn)，達到立案標(biāo)準(zhǔn)的，則按案件化方式辦理，達不到立案標(biāo)準(zhǔn)的，按一般監(jiān)督事項辦理。這樣，讓干警更加明確哪些屬于案件化辦理的范疇。

（三）實行繁簡分流

在實行案件化辦理普通程序的同時，結(jié)合實踐的情況，還應(yīng)當(dāng)確定監(jiān)督案件辦理的繁簡分流機制。對于情節(jié)簡單，事實清楚，證據(jù)確實充分的案件，進行簡案辦理，一方面簡化案件審查報告，二是可不開展調(diào)查，直接做出監(jiān)督?jīng)Q定或監(jiān)督意見。但既使進行簡案辦理的監(jiān)督案件，也要具備案件化辦理的基本要素。

三、科學(xué)設(shè)置辦案流程

遵循一定的辦案程序，是實行案件化辦理的最核心要素。筆者認(rèn)為，實行案件化辦理，既不能設(shè)置繁瑣的程序環(huán)節(jié)，也不能太簡單化，案件化辦理可實行受理與立案、審查與調(diào)查、決定及送達、跟蹤反饋、評估結(jié)案五個辦案環(huán)節(jié)。

（一）受理與立案

該環(huán)節(jié)主要任務(wù)是對線索進行受理并初步審查，是否屬于管轄范圍，是否需要立案，并確定相應(yīng)的辦案人員或辦案組。這是實行案件化辦理的啟動環(huán)節(jié)。一旦確定立案，那就按照案件化方式進行辦理，納入案件流程監(jiān)控。

（二）審查與調(diào)查

該環(huán)節(jié)要求對相關(guān)事實進行調(diào)查核實，對相關(guān)材料進行審查。根據(jù)實踐探索，調(diào)查方式包括查閱、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)材料、聽取相關(guān)人員意見、鑒定及評估、勘驗及檢查，調(diào)查核實活動不得限制調(diào)查對象的人身自由或財產(chǎn)權(quán)利。調(diào)查審查活動結(jié)束時，應(yīng)當(dāng)制作監(jiān)督案件審查報告，并提出處理意見。

（三）決定及送達

該環(huán)節(jié)主要明確監(jiān)督方式、適用范圍，文書制作的審批過程，以及送達的方式。結(jié)合現(xiàn)在各地的實踐，可以將公開送達作為送達的方式之一。

（四）跟蹤反饋

該環(huán)節(jié)是監(jiān)督案件非常重要的環(huán)節(jié)，也是監(jiān)督的核心內(nèi)容。一是明確監(jiān)督實施的主體，即為監(jiān)督案件的承辦檢察官。對監(jiān)督?jīng)Q定或意見送達后，承辦檢察官要求及時了解和掌握被監(jiān)督單位的采納落實情況。二是明確監(jiān)督實施的方式，包括問詢、走訪、不定期會商、召開聯(lián)席會議，必要時可以派員到被監(jiān)督單位督促整改等。三是明確監(jiān)督實施的要求。即對于監(jiān)督實施的工作情況，應(yīng)當(dāng)制作筆錄或工作筆記，以有據(jù)可查。四是明確對整改落實不力的措施。對于監(jiān)督?jīng)Q定或意見的異議處理及撤銷，也應(yīng)在該環(huán)節(jié)進行明確規(guī)定。

（五）評估結(jié)案

被監(jiān)督單位回復(fù)后，承辦檢察官要對回復(fù)情況進行評估，對于實現(xiàn)了監(jiān)督目的，制作結(jié)案登記表，對于未達到監(jiān)督目的，參照補救程序繼續(xù)進行監(jiān)督。為了保證監(jiān)督事項案件辦理，要求進行立卷歸檔，并對歸檔內(nèi)容進行了明確要求。

四、強化監(jiān)督實效

作為監(jiān)督活動，必須以追求一定的實效為目的。由于缺乏一些立法上的支持，檢察機關(guān)的監(jiān)督活動在實效方面不明顯。結(jié)合各地探索實踐，筆者認(rèn)為可從以下幾個方面予以完善。

（一）規(guī)定公開送達和公開接收回復(fù)方式

公開送達是各地探索行之有效的做法，通過公開送達，有利于贏得社會民眾的更多了解和支持，促進與公眾的良性互動，并且對被監(jiān)督單位而言，會產(chǎn)生無形的壓力，促使其認(rèn)真研究落實。我們在辦案中對公開送達進行了詳細規(guī)定。公開接收回復(fù)是對社會公眾的回應(yīng)，將被監(jiān)督單位的整改落實情況公開，接收社會公眾的監(jiān)督。

（二）實行催辦制度

被監(jiān)督單位在規(guī)定期限內(nèi)無正當(dāng)理由不予回復(fù)、不整改或者整改不到位的，人民檢察院應(yīng)向被監(jiān)督單位發(fā)出書面催辦函，督促其整改落實。

（三）構(gòu)建大監(jiān)督格局

檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是監(jiān)督方式的一種，其作用和影響有限。因此，對于檢察機關(guān)在監(jiān)督過程中，效果甚微的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時報告同級人大和上級人民檢察院，將相關(guān)情況通報被監(jiān)督單位的上級機關(guān)，并可通過媒體或網(wǎng)站公布監(jiān)督內(nèi)容及被監(jiān)督單位不予整改的情況，促使其整改落實。

（四）實行責(zé)任追究

一是建立約談制度對整改落實差的被監(jiān)督單位主要負責(zé)人，人民檢察院可以對其約談。二是提起公益訴訟，對符合公益訴訟條件的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟，通過訴訟手段達到監(jiān)督的目的。三是追究相關(guān)人員責(zé)任。人民檢察院在辦理監(jiān)督案件過程中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)責(zé)任人員涉嫌違紀(jì)、違法、犯罪的，應(yīng)及時將案件線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理。屬于法律規(guī)定的由人民檢察院立案偵查的，應(yīng)當(dāng)依法立案偵查。

五、建立健全配套機制

（一）建立案件質(zhì)量評查機制

為了保障案件質(zhì)量，切實發(fā)現(xiàn)案件辦理過程中存在的問題，不斷規(guī)范監(jiān)督行為，全市由案件管理部門負責(zé)，定期組織各業(yè)務(wù)條線對監(jiān)督案件進行質(zhì)量評查。

（二）建立考核機制

一是將監(jiān)督案件計入檢察官的辦案量，迫使檢察官把法律監(jiān)督工作作為一項重要任務(wù)。二是把監(jiān)督工作納入業(yè)務(wù)部門和檢察官業(yè)績考核范圍。對質(zhì)量高、效果好的監(jiān)督案件，以及監(jiān)督工作突出的檢察官應(yīng)予以表彰。

（三）實行監(jiān)督案件統(tǒng)一管理

一是案件管理部門負責(zé)對監(jiān)督的線索管理、立案登記、流程監(jiān)控。二是開發(fā)業(yè)務(wù)軟件，將監(jiān)督案件都通過業(yè)務(wù)軟件辦理，實現(xiàn)監(jiān)督案件標(biāo)準(zhǔn)化管理。

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