成員國(guó)難民政策差異性與歐盟政策困境

作為一個(gè)內(nèi)部擁有開放邊界和流動(dòng)自由的地區(qū)，難民流入對(duì)于歐盟及其成員國(guó)來說是一個(gè)具有高度爭(zhēng)議性的議題。一方面，在全球化背景下，體系層次與地區(qū)層次的互動(dòng)越來越頻繁，地區(qū)層次之間的關(guān)聯(lián)性越來越緊密，議題之間的穿插度越來越高。在歐盟文件中，移民和人員流動(dòng)也被視為推動(dòng)歐盟發(fā)展的積極力量，[注]European Council,Valletta Summit on Migration,November 11-12,2015,https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/international-summit/2015/11/11-12/.具體到難民問題，也涉及安全、發(fā)展、貿(mào)易和援助政策等諸多政策領(lǐng)域。另一方面，邊界與空間的轉(zhuǎn)移與邊界內(nèi)主體的再塑造成為全球政治變化的主要態(tài)勢(shì)，成為一個(gè)反映“他者與自我之間歧視”的“危險(xiǎn)的臨界點(diǎn)”，構(gòu)成了內(nèi)部舒適與外部危難的范圍。[注]Neil Walker, Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford University Press, 2004.邊界也存在不同種類，如領(lǐng)土、組織和概念，可能是基于領(lǐng)土線，也可能是基于分界點(diǎn)，也可能是基于象征意義。考慮到難民及其更廣泛意義上的移民問題一直以來都被視為民族國(guó)家所主導(dǎo)的領(lǐng)域，往往與邊界管控相關(guān)聯(lián)，也因此被視為內(nèi)政外交的前沿陣地，[注]N.J Rosenau, Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge University Press, 1997.歐盟成員國(guó)對(duì)難民議題的關(guān)注度也在隨之提升。

受到外部地緣政治的影響，2011年初開始的歐洲難民危機(jī)在歐債危機(jī)、英國(guó)脫歐等多重危機(jī)的共同作用下，經(jīng)過醞釀、發(fā)展、集中爆發(fā)三個(gè)階段后，目前雖然難民大量涌入的情況有所緩解，但與之相關(guān)的一系列問題仍未徹底解決。[注]忻華：《歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的決策機(jī)理分析》，《德國(guó)研究》2018年第3期。此次難民危機(jī)給歐盟及其成員帶來巨大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治挑戰(zhàn)的同時(shí)，也為歐盟難民政策的完善發(fā)展提供了挑戰(zhàn)與機(jī)遇。本文主要關(guān)注的是在難民危機(jī)背景下，成員國(guó)在歐盟難民政策中的作用方式及其對(duì)歐盟政策困境的影響，并通過西班牙、匈牙利、德國(guó)三者的差異化表現(xiàn)來進(jìn)行具體分析。

一、問題的提出

2007年《里斯本條約》中對(duì)避難、移民以及與之相關(guān)的一體化問題進(jìn)行了闡述，明確了成員國(guó)在決定是否允許他國(guó)公民進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)土的問題上擁有絕對(duì)的權(quán)力，而一體化方面的合作僅是輔助性的。就歐盟目前的情況來說，由于避難政策屬于成員國(guó)內(nèi)部事務(wù)，歐盟司法和內(nèi)務(wù)合作屬于政府間性質(zhì)，歐盟無權(quán)干涉成員國(guó)的避難政策，不過成員國(guó)也很明確任何一國(guó)都無法獨(dú)立解決難民問題。因此，如何協(xié)調(diào)成員國(guó)之間在難民分配上的矛盾與分歧，同時(shí)平衡歐盟共同避難政策的基本原則與成員國(guó)利益偏好之間的關(guān)系，在歐盟應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的有效性中就顯得至關(guān)重要。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從歐盟層面對(duì)歐洲難民政策框架與體系進(jìn)行了解讀，并認(rèn)為難民危機(jī)影響到歐盟的發(fā)展及歐洲一體化的未來，[注]伍慧萍：《難民危機(jī)背景下的歐洲避難體系:政策框架、現(xiàn)實(shí)困境與發(fā)展前景》，《德國(guó)研究》2015年第4期；楊國(guó)棟：《歐洲共同避難制度的發(fā)展與反思——以“都柏林規(guī)則”為中心的考察》，《歐洲研究》2016年第1期；田燁：《試論歐洲難民問題與歐盟難民政策》，《世界民族》2017年第4期；宋全成：《歐洲難民危機(jī)政治影響的雙重分析》，《歐洲研究》2016年第1期。但大量文獻(xiàn)是從歐盟制度構(gòu)架與政策制定的角度來分析難民政策及其影響。國(guó)外學(xué)者對(duì)難民危機(jī)是否以及如何加劇了民眾對(duì)歐盟及其成員國(guó)政策的不滿進(jìn)行了研究，[注]Kentmen-Cin C, Erisen C.，“Anti-immigration Attitudes and the Opposition to European Integration: A Critical Assessment”, European Union Politics, 2017, 18(1): 3-25; de Vreese C H.， “How Changing Conditions Make us Reconsider the Relationship between Immigration Attitudes, Religion, and EU Attitudes”， European Union Politics, 2017, 18(1): 137-142.指出這場(chǎng)危機(jī)的影響是非常復(fù)雜的，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，這場(chǎng)危機(jī)在歐洲和國(guó)家兩個(gè)層次上的表現(xiàn)有所不同，這種差異性主要體現(xiàn)在，在歐盟及成員國(guó)層面上，愿意以及實(shí)際接受難民人數(shù)上的差異；其次，這些影響與媒體對(duì)難民危機(jī)的關(guān)注程度相關(guān)，與此同時(shí)，難民危機(jī)的加劇也激發(fā)了媒體對(duì)該議題的關(guān)注度和積極性；再次，這些影響在不同人群中會(huì)有不同的表現(xiàn)，而這往往取決于他們意識(shí)形態(tài)或?qū)﹄y民問題認(rèn)知的傾向。如果目的地國(guó)家的民眾已經(jīng)遇到蕭條的勞動(dòng)力市場(chǎng)和犯罪等社會(huì)問題，這些國(guó)家的難民政策會(huì)更加嚴(yán)格。[注]Neumayer E.， “Asylum Recognition Rates in Western Europe: Their Determinants, Variation, and Lack of Convergence”，Journal of Conflict Resolution, 2005, 49(1): 43-66.還有學(xué)者將成員國(guó)難民政策與恐怖主義威脅等安全議題聯(lián)結(jié)在一起。[注]Avdan N., “Do Asylum Recognition Rates in Europe Respond to Transnational Terrorism? The Migration-security Nexus Revisited”， European Union Politics, 2014, 15(4): 467.總體而言，目前對(duì)于難民危機(jī)的研究中，歐盟層面的制度設(shè)計(jì)與安排、危機(jī)本身的負(fù)面效應(yīng)是研究關(guān)注的重點(diǎn)，而對(duì)于成員國(guó)的表現(xiàn)則缺乏系統(tǒng)性的比較分析。

目前，雖然歐盟成員國(guó)在避難政策的具體實(shí)施中并非一成不變和完全一致，但在基本價(jià)值觀上能夠達(dá)成共識(shí)，即國(guó)家需要采用合作的方式來保證對(duì)難民實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)，操作程序必須盡量保證公平和高效。盡管歐盟在原則上對(duì)成員國(guó)接納難民的數(shù)量進(jìn)行了指導(dǎo)，但具體執(zhí)行時(shí)成員國(guó)的態(tài)度依然是最為關(guān)鍵的決定性因素。歐盟難民攤派方案的實(shí)施過程中體現(xiàn)出了明顯的差異性，部分成員國(guó)表達(dá)了強(qiáng)烈的反對(duì)，即便是同一陣營(yíng)中的成員國(guó)也存在不同考量。[注]《歐洲議會(huì)高票通過談判難民方案》，http://world.huanqiu.com/hot/2015-09/7469017.html.本文試圖去解釋影響歐盟成員國(guó)對(duì)歐盟共同避難政策及難民攤派政策立場(chǎng)的差異。

二、本文的分析框架

當(dāng)我們對(duì)成員國(guó)參與歐盟難民政策的表現(xiàn)進(jìn)行分析時(shí)，成員國(guó)的差異性可以歸因于三個(gè)基本變量，即本國(guó)的避難制度、觀眾成本和政府能力。成員國(guó)既有的避難制度與該國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐能力密切相關(guān)，社會(huì)因素關(guān)系到國(guó)家參與歐盟難民政策的動(dòng)機(jī)和態(tài)度，政府能力則可以視為成員國(guó)持續(xù)參與、保持相對(duì)穩(wěn)定的難民政策的一種基本保障。

(一)國(guó)內(nèi)避難機(jī)制的完善程度

能力變量在分析成員國(guó)應(yīng)對(duì)難民危機(jī)、制定和實(shí)踐難民政策的表現(xiàn)中，主要體現(xiàn)為對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)既有機(jī)制的完善程度的分析。制度匹配是歐盟政策與國(guó)內(nèi)實(shí)踐一致性的反映，它是決定歐盟政策擴(kuò)散形式和程度的一個(gè)關(guān)鍵因素。當(dāng)歐盟避難機(jī)制與成員國(guó)避難制度之間匹配程度越高時(shí)，政策擴(kuò)散更迅速，成員國(guó)更容易接受并支持歐盟難民政策。

與避難制度有關(guān)的國(guó)家制度是其難民政策的重要決定因素，如成員國(guó)公共財(cái)政、就業(yè)制度、福利制度等。來源國(guó)和安置國(guó)之間的歷史聯(lián)系、語言聯(lián)系和文化交流網(wǎng)絡(luò)也使一些國(guó)家更有可能成為目的地國(guó)，[注]Douglas S.Massey, Joaquin Arango, Graeme Hugo, Ali Kouaouci,Adela Pellegrino and J.Edward Taylor,“Theories of International Migration: A Review and Appraisal”， Population and Development Review, 1993, 19(3):pp.446-447.而基于這些聯(lián)系在部分安置國(guó)形成的有規(guī)模的難民(移民)社區(qū)，會(huì)為潛在難民(移民)降低風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)今后的移徙流動(dòng)。

對(duì)此，本文第一個(gè)假設(shè)是：當(dāng)一國(guó)既有的難民治理機(jī)制相對(duì)完善時(shí)，該國(guó)往往能夠擁有應(yīng)對(duì)難民危機(jī)的能力，并對(duì)落實(shí)歐盟難民政策持有一種相對(duì)積極的態(tài)度；反之，當(dāng)一國(guó)既有的難民治理機(jī)制不足或難以應(yīng)對(duì)可能涌入的大批量難民時(shí)，該國(guó)會(huì)對(duì)歐盟的難民政策持有一種抵觸或消極的態(tài)度。

(二)國(guó)內(nèi)觀眾成本

制度匹配是歐盟政策與國(guó)內(nèi)實(shí)踐一致性的反映，而國(guó)內(nèi)觀眾成本與政黨競(jìng)爭(zhēng)則能夠決定歐盟政策規(guī)范擴(kuò)散到成員國(guó)國(guó)內(nèi)領(lǐng)域的具體機(jī)制。在分析成員國(guó)應(yīng)對(duì)難民危機(jī)、制定和實(shí)踐難民政策時(shí)，動(dòng)機(jī)或動(dòng)力變量主要體現(xiàn)為對(duì)成員國(guó)國(guó)內(nèi)社會(huì)層面的壓力或者說成員國(guó)國(guó)內(nèi)觀眾成本的分析。觀眾成本是指領(lǐng)導(dǎo)人在外交政策博弈過程中退讓而遭到受眾懲罰的成本。[注]賀之杲：《烏克蘭危機(jī)背景下的歐盟對(duì)俄制裁的分析：基于觀眾成本的視角》，《德國(guó)研究》2015年第1期。根據(jù)歐洲晴雨表(Eurobarometer)的數(shù)據(jù)顯示，尋求庇護(hù)者大量流入歐盟，以及媒體對(duì)這一議題的關(guān)注程度，都會(huì)影響到公眾對(duì)本國(guó)政府的支持率。[注]Eurobarometer, “Public Opinion”,November 2014,http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Chart/getChart/themeKy/59/groupKy/279和Edgar Grande, Tobias Schwarzb?zl and Matthias Fatke， “Politicizing Immigration in Western Europe”， Journal of European Public Policy, 2018,25(10): 1-20.

從國(guó)內(nèi)觀眾成本角度來理解成員國(guó)的難民政策，首先，當(dāng)民眾不歡迎難民時(shí)，可能會(huì)促使決策者采取抵制措施，雖然抵制措施代價(jià)高昂(比如無法獲得歐盟基金支持)，但不抵制難民攤派的話，福利制度的消損與恐怖主義威脅的代價(jià)將更為嚴(yán)重。其次，決策者可能更關(guān)注符號(hào)與象征，即主權(quán)議題，理性計(jì)算與有效性考慮處于第二位。由于歐盟國(guó)家在對(duì)移民文化的態(tài)度方面存在很大差異，包括難民對(duì)其文化和經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的看法不一致，觀眾釋放出壓力成本，促使成員國(guó)決策者在歐盟層面進(jìn)行再一輪博弈。

對(duì)此，本文第二個(gè)假設(shè)是：當(dāng)一國(guó)面臨的社會(huì)輿論普遍對(duì)難民問題持有鼓勵(lì)和包容態(tài)度時(shí)，該國(guó)更有動(dòng)力去參與并主動(dòng)引領(lǐng)歐盟難民政策的落實(shí)；反之，當(dāng)一國(guó)面臨的社會(huì)輿論普遍對(duì)難民問題表現(xiàn)出更加敏感甚至是反對(duì)的態(tài)度時(shí)，該國(guó)則不會(huì)具有強(qiáng)烈的意愿參與歐盟難民政策，甚至可能會(huì)表現(xiàn)出消極抵抗的情緒。

(三)政府能力

政府能力主要體現(xiàn)在政府對(duì)于政黨立場(chǎng)分歧的管控與推動(dòng)政黨共識(shí)達(dá)成的過程中。當(dāng)國(guó)內(nèi)觀眾成本通過國(guó)內(nèi)選舉的方式對(duì)政黨施加影響時(shí)，政黨在立場(chǎng)上的分歧與共識(shí)將成為另一個(gè)影響因素。難民危機(jī)加大歐盟成員國(guó)之間及內(nèi)部的政治競(jìng)爭(zhēng)，不同政黨在競(jìng)選中將利用難民危機(jī)獲得選民支持。政治譜系的左翼和右翼都試圖贏得選民支持，這通常體現(xiàn)為更嚴(yán)格的邊境管制或更嚴(yán)格的移民進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)或獲得福利條款。[注]一般而言，右翼政黨對(duì)移民的限制比左翼政黨更為嚴(yán)格，但是我們不能簡(jiǎn)單地將移民立場(chǎng)歸結(jié)到左翼或右翼政黨的差異。

盡管如此，不同國(guó)家的不同政黨在難民問題上的話語和立場(chǎng)也存在明顯差異。歐洲主要國(guó)家2017年大選充分展示了難民議題在各國(guó)政黨競(jìng)爭(zhēng)中的影響力。難民議題政治化會(huì)增加政黨政治在難民政策決策中的作用，主流政黨往往會(huì)試圖將移民議題進(jìn)行非政治化的處理，而民粹主義政黨則傾向于把握這一機(jī)會(huì)提升該議題的關(guān)注度。[注]Edgar Grande, Tobias Schwarzb?zl, Matthias Fatke, “Politicizing immigration in Western Europe”, Journal of European Public Policy, 2018,25(10): 1-20.意識(shí)形態(tài)極化的政治妥協(xié)或形成聯(lián)合政府都可能導(dǎo)致政黨初始立場(chǎng)的改變，因?yàn)槁?lián)合政府將為利益集團(tuán)、工會(huì)組織和游說集團(tuán)提供更多機(jī)會(huì)去影響移民政策制定。

而成員國(guó)政府的一致性和穩(wěn)定性則能夠?qū)Τ蓡T國(guó)是否接受歐盟難民政策或在多大程度上接受和貫徹落實(shí)歐盟難民政策這一問題進(jìn)行解讀。當(dāng)我們對(duì)成員國(guó)政府的一致性進(jìn)行分析時(shí)，其中主要涉及的是成員國(guó)國(guó)內(nèi)政黨之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，即圍繞著難民政策這一議題，政黨之間在多大程度上能夠達(dá)成共識(shí)。而穩(wěn)定性則體現(xiàn)在成員國(guó)是否能夠長(zhǎng)期堅(jiān)持其難民政策，政策執(zhí)行過程中是否會(huì)受到政治選舉等因素的影響。

對(duì)此，本文第三個(gè)假設(shè)是：當(dāng)一國(guó)國(guó)內(nèi)各主要政黨在難民問題上表現(xiàn)出足夠的共識(shí)，該國(guó)對(duì)待歐盟難民政策的態(tài)度也會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，不會(huì)存在太大的波動(dòng)；反之當(dāng)一國(guó)國(guó)內(nèi)各主要政黨在難民問題上爭(zhēng)鋒相對(duì)、分歧明顯時(shí)，該國(guó)對(duì)待難民政策的態(tài)度也會(huì)存在波動(dòng)。

三、成員國(guó)表現(xiàn)的比較分析

據(jù)估計(jì)，2015年有270萬移民抵達(dá)歐盟28國(guó)，其中約一半尋求了庇護(hù)。隨后幾年，各成員國(guó)面臨的負(fù)擔(dān)大大增加，而且各自需要承擔(dān)的責(zé)任依舊存在較大的差距。針對(duì)歐盟成員國(guó)之間的互相推諉，理想的應(yīng)對(duì)機(jī)制是以年度為單位、根據(jù)成員國(guó)的接收能力為各國(guó)確立一個(gè)平等的接受份額。根據(jù)歐盟委員會(huì)的方案，歐盟成員國(guó)需要根據(jù)其經(jīng)濟(jì)規(guī)模(40%)、失業(yè)率(10%)和人口(40%)、先前參與難民接收程度(10%)來確定接受難民份額。[注]Elspeth Guild, Cathryn Costello, Madeline Garlick and Violeta Moreno-Lax, The 2015 refugee crisis in the European Union, Centre for European Policy Studies, 2015.具體來講，該成員國(guó)在歐盟GDP所占比重越大，越應(yīng)該承擔(dān)接受難民的責(zé)任；該成員國(guó)所占?xì)W盟人口越多，越應(yīng)該接受難民；該成員國(guó)的失業(yè)率越低，越應(yīng)該考慮接受難民。[注]由于失業(yè)率因素可能被其他因素所稀釋，因此并不作為主要因素進(jìn)行考慮。接下來，我們將基于以上假設(shè)，選取西班牙、匈牙利和德國(guó)三個(gè)具有代表性的國(guó)家，從制度能力、觀眾成本和政府能力三個(gè)維度對(duì)歐盟成員國(guó)的差異性表現(xiàn)進(jìn)行分析。

(一)西班牙

西班牙在處理難民時(shí)的表現(xiàn)及其對(duì)待歐盟難民政策的積極態(tài)度與其所處的地理位置和歷史傳統(tǒng)密切相關(guān)。從地理位置上來看，西班牙處于歐洲的邊緣、臨近北非國(guó)家，難民往往容易通過該國(guó)進(jìn)入歐盟。根據(jù)《都柏林協(xié)議》中規(guī)定的基本原則，難民首先抵達(dá)的國(guó)家負(fù)責(zé)處理難民的申請(qǐng)，因此西班牙不得不負(fù)責(zé)大量難民的申請(qǐng)與接收。

1.國(guó)內(nèi)的避難制度。

在制度建設(shè)方面，基于長(zhǎng)久以來在《都柏林協(xié)議》中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，西班牙已經(jīng)搭建起一套相對(duì)健全和完善的難民接收體系，其中不僅包括了設(shè)立難民接收中心這樣的一般性措施，還針對(duì)不同類型的難民提供了有針對(duì)性的安置措施，比如，以家庭為單位進(jìn)行安排、為未成年人及特殊人群提供更貼合其需求的安排措施，[注]Defensor del Pueblo, “Rights of the Child”, June 2016, https://www.defensordelpueblo.es/en/.以期幫助他們盡快融入西班牙社會(huì)。同時(shí)，政府也鼓勵(lì)各種利益相關(guān)方參與難民的安置工作，并且設(shè)立專項(xiàng)資金來保障難民安置項(xiàng)目的落實(shí)。[注]Defensor del Pueblo, “Asylum in Spain: International Protection and Reception System Resources”, June 2016, https://www.defensordelpueblo.es/en/wp-content/uploads/sites/2/2016/12/Asylum_in-_Spain.pdf.在西班牙各地也有一系列代表難民的非政府組織和協(xié)會(huì)，其職能主要體現(xiàn)在代表難民尋找滿足基本生活需要的工作。[注]Hellgren Z.Markets, “Regimes, and the Role of Stakeholders: Explaining Precariousness of Migrant Domestic/Care Workers in Different Institutional Frameworks”， Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 2015, 22(2): 220-241.西班牙在處理難民問題時(shí)的一個(gè)重要特征在于充分認(rèn)識(shí)到次國(guó)家行為體的重要性，比如在移民融合基金中就強(qiáng)調(diào)了中央政府與地區(qū)和地方政府的合作。在地方政府、天主教會(huì)和其他相關(guān)行為體的支持下，通過自下而上的政策進(jìn)程在城市和區(qū)域一級(jí)推動(dòng)了國(guó)內(nèi)社會(huì)的融合。[注]Ricard Zapata-Barrero, “Managing Diversity in Spanish Society: a Practical Approach”, Journal of Intercultural Studies, 2010, 31(4): 383-402.

另外，在對(duì)待歐盟難民政策時(shí)，西班牙的態(tài)度也比較積極，這是因?yàn)楸举|(zhì)上西班牙政府主張的是一種現(xiàn)實(shí)的而非意識(shí)形態(tài)的方式，按照人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，要求原籍國(guó)、過境國(guó)和目的地國(guó)共同承擔(dān)責(zé)任。[注]Katharina Senge，“Co-responsibility between Countries of Origin, Transit and Destination: Lessons from Spain’s Experience with Migration”, European View, 2018, 17(1): 66-73.而這也是與歐盟力圖推動(dòng)執(zhí)行的難民攤派政策相一致的，因此，西班牙已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠快速接受并適應(yīng)歐盟的政策要求。共同責(zé)任要求難民的原籍國(guó)、過境國(guó)和目的地國(guó)盡可能分擔(dān)處理負(fù)擔(dān)，這也意味著經(jīng)常需要國(guó)家間本著平等伙伴關(guān)系的精神進(jìn)行長(zhǎng)期而困難的談判，以便確定共同目標(biāo)和平衡利益。

2.觀眾成本。

從歷史傳統(tǒng)上來看，西班牙本身就是由一個(gè)對(duì)外輸出移民的國(guó)家轉(zhuǎn)向接收難民的國(guó)家，對(duì)于人員的跨邊界流動(dòng)持有一種開放、寬容的態(tài)度。國(guó)內(nèi)保有開放多元的文化，西班牙政府也一直奉行著較為友好的難民政策，這從下圖所示的歐盟統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中也可以反映出來。在2015年至2018年的調(diào)查過程中，西班牙國(guó)內(nèi)對(duì)接收其他歐盟國(guó)家難民的態(tài)度并未發(fā)生明顯變化，但是持有“非常消極”態(tài)度的受訪者數(shù)量逐年減少，持有“非常積極”和“比較積極”態(tài)度的受訪者一直占有相當(dāng)大的比重。另外，外來移民也曾為西班牙的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供過勞動(dòng)力方面的支持，[注]Domínguez-Mujica, Josefina, Raquel Guerra-Talavera and Juan Manuel Parreo-Castellano, “Migration at a Time of Global Economic Crisis: The Situation in Spain”, International Migration, 2014, 52(6): 113-127.而目前西班牙的勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定了其對(duì)勞動(dòng)力的高需求，大量難民的涌入一定程度上解決了國(guó)內(nèi)低薪職位無人可招的難題。

圖表來源：作者自制,http://ec.europa.eu/commfrontoffice/publicopinion/index.cfm/Chart/getChart/themeKy/59/groupKy/278.

3.政府能力。

西班牙國(guó)內(nèi)對(duì)于難民問題的包容態(tài)度一定程度上保證了西班牙政府能夠采取一種相對(duì)穩(wěn)定的、積極的且持續(xù)性的難民政策，其對(duì)歐盟難民攤派計(jì)劃和全球性難民治理的參與度也相對(duì)較高。比如，西班牙領(lǐng)導(dǎo)人同意在力所能及的范圍內(nèi)接收歐盟所分配的1.5萬名難民；西班牙總理佩德羅·桑切斯(Pedro Sánchez)在聯(lián)合國(guó)馬拉喀什峰會(huì)上發(fā)表講話時(shí)宣布了一項(xiàng)新的公民身份和融合計(jì)劃(Citizenship and Integration Plan)，以及一項(xiàng)專門性的支持移民融合的國(guó)家基金。盡管桑切斯在演講中沒有提供這些措施的細(xì)節(jié)，但他表示，這些措施將與西班牙各地的自治社區(qū)和自治市共同制定，強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)和包容社會(huì)的必要性，并且表示了西班牙的承諾。

對(duì)于西班牙國(guó)內(nèi)的民粹主義極端政黨來說，歐債危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)上的沖擊要遠(yuǎn)大于難民危機(jī)的潛在威脅，因此，他們并沒有在難民政策方面對(duì)執(zhí)政黨給予太大的責(zé)難，而是將重點(diǎn)放在失敗的經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域。但是值得注意的是2018年8月發(fā)生的“水瓶座危機(jī)”，意大利和馬耳他政府拒絕承載難民的“水瓶座號(hào)”靠岸，隨后西班牙政府決定接納該難民船并對(duì)上岸難民給予人道主義幫助。[注]EURACTIV, “Spain to Receive Rescue Boat with 629 Migrants after Italy, Malta Refuse”, June 11, 2018, https://www.euractiv.com/section/politics/news/spain-to-receive-rescue-boat-with-629-migrants-after-italy-malta-refuse/.盡管這一決定與西班牙既有的難民政策一致，但是還是引發(fā)了西班牙國(guó)內(nèi)關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)接收更多難民、是否應(yīng)當(dāng)加快對(duì)尚未取得合法身份難民的合法化進(jìn)程等問題的爭(zhēng)論。雖然爭(zhēng)論并未引起太大的震動(dòng)，但是西班牙政府也表示會(huì)在今后的難民問題處理中加強(qiáng)與議會(huì)中各黨派代表及民間社會(huì)的對(duì)話。

(二)匈牙利

匈牙利處于“巴爾干之路”的結(jié)點(diǎn)，隨著越來越多的敘利亞和阿富汗難民從土耳其和希臘，經(jīng)過馬其頓和塞爾維亞，抵達(dá)匈牙利，使得匈牙利成為歐盟難民危機(jī)的最新前線。大量難民涌入給匈牙利政府帶來了極大的壓力。

1.國(guó)內(nèi)的避難制度。

此次的難民潮在匈牙利國(guó)內(nèi)引發(fā)強(qiáng)烈反應(yīng)的原因之一，可歸結(jié)為它展現(xiàn)出的特點(diǎn)與匈牙利以往的難民接受經(jīng)歷并不一致，換句話說，對(duì)于此次難民危機(jī)及其帶來的強(qiáng)烈沖擊，匈牙利國(guó)內(nèi)并未做好準(zhǔn)備。但是，隨著難民大批量的涌入，匈牙利政府采取了一系列措施在其邊界阻止難民從塞爾維亞入境，并收緊難民避難法案，從行動(dòng)上抵制歐盟難民政策的實(shí)施。2016年6月7日，青民盟—基民黨執(zhí)政聯(lián)盟與右翼反對(duì)黨“更好的匈牙利運(yùn)動(dòng)”(Jobbik)共同通過了《基本法》第六修正案，擴(kuò)大了政府在恐怖襲擊具有重大且直接威脅的情況下?lián)碛械木o急權(quán)力。[注]《匈牙利國(guó)會(huì)將恐怖危險(xiǎn)狀態(tài)寫入〈基本法〉》，2016年6月7日，http://www.xinhuanet.com//world/2016-06/07/c_1119007797.htm.換句話說，相較于西班牙和德國(guó)關(guān)注于如何強(qiáng)化自身難民收容機(jī)制，推動(dòng)難民融合政策相比，匈牙利政府將制度建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)放置于如何盡可能地將難民擋在國(guó)門之外。

2.觀眾成本。

另一個(gè)例子是，匈牙利政府在2016年10月2日就歐盟強(qiáng)制移民安置配額進(jìn)行過一次全民公投，公投的問題是：“你希望歐盟能夠授權(quán)非匈牙利公民在未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的情況下，強(qiáng)制性地被重新安置到匈牙利嗎”。盡管44.04%的投票率沒有達(dá)到50%的有效門檻，最終導(dǎo)致公投無效，但是需要注意的是98.36%的參與者拒絕了歐盟的配額提議。[注]National Election Office, “Do you Want the European Union to Be Entitled to Prescribe the Mandatory Settlement of Non-Hungarian Citizens in Hungary without the Consent of the National Assembly?”National Referendum,October 2, 2016, http://www.valasztas.hu/dyn/onepsz201610/szavossz/en/eredind_e.html.

3.政府能力。

難民危機(jī)造成大批量的難民涌入，而歐盟并未進(jìn)行有效的危機(jī)管控，一系列恐怖襲擊和其他安全問題的出現(xiàn)使匈牙利政府開始對(duì)難民問題進(jìn)行“政治化”的處理。[注]Andrs Szalai and Gabriella G?bl, “Securitizing Migration in Contemporary Hungary: From Discourse to Practice”, November 30,2015, https://cens.ceu.edu/sites/cens.ceu.edu/files/attachment/event/573/szalai-goblmigrationpaper.final.pdf.在此基礎(chǔ)之上，加之民粹主義勢(shì)力的推動(dòng)，匈牙利政府關(guān)注的重點(diǎn)開始轉(zhuǎn)移，從對(duì)難民危機(jī)在經(jīng)濟(jì)、文化方面影響的關(guān)注，轉(zhuǎn)向?qū)W盟的關(guān)注，指出歐盟在此危機(jī)的處理中，明顯缺乏領(lǐng)導(dǎo)力和民主性，不利于維護(hù)歐洲文化，這些都使得公眾對(duì)歐盟治理喪失信心。[注]Gábor Illés, András K?r?sényi and Rudolf Metz, “Broadening the Limits of Reconstructive Leadership: Constructivist Elements of Viktor Orbán’s Regime-Building Politics”, The British Journal of Politics and International Relations, 2018, 20(4): 790-808.

在匈牙利國(guó)內(nèi)，歐爾班非常重視主導(dǎo)公共話語，并運(yùn)用全民公投的策略來支持政府政策。比如，2015年4月24日，匈牙利政府就難民危機(jī)開展了問卷形式的全國(guó)咨詢，其中涉及恐怖主義、難民對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響、歐盟治理無能等問題；2016年匈牙利政府還就歐盟難民攤派政策的合理性進(jìn)行了全民公投。除了在國(guó)內(nèi)采取一系列行動(dòng)之外，匈牙利還于2015年12月向歐洲法院起訴歐盟理事會(huì)，要求廢除與攤派難民的相關(guān)決定。[注]Council of the European Union, “Action Brought on 3 December 2015-Hungary v Council of the European Union, (Case C-647/15)”, Official Journal of the European Union, February 1, 2016，https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:62015CN0647&from=EN.歐爾班總理甚至指出，“這(難民危機(jī))不是歐洲的問題，是德國(guó)的問題”，[注]Julian Rappold, “Solidarity out of Self-Interest”, November 11, 2015, https://dgap.org/en/think-tank/publications/further-publications/solidarity-out-self-interest.換句話說當(dāng)前的難民危機(jī)解決方案是按照德國(guó)的道德和財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的，并未考慮其他成員國(guó)及歐盟整體的利益。在歐盟層面認(rèn)識(shí)到匈牙利在難民危機(jī)中的重要性和承擔(dān)的巨大壓力之后，匈牙利被給予了同意大利、希臘一樣的關(guān)照，但對(duì)此匈牙利政府依然不買賬，究其原因，與其希望和維謝格拉德集團(tuán)在難民議題上保持一致，強(qiáng)化共同立場(chǎng)的政治訴求是有極大關(guān)系的。[注]Kolosi Tamás and Tóth István Gy?rgy, “Resumes of the Hungarian Social Report in English”, Budapest TRKI, 2016, http://old.tarki.hu/en/publications/SR/2016/trip2016_resumes.pdf.2018年底通過的《移民全球契約》上，與西班牙和德國(guó)展現(xiàn)出的積極主動(dòng)態(tài)度不同，匈牙利明確表示反對(duì)并退出了契約。

(三)德國(guó)

德國(guó)在歐債危機(jī)與烏克蘭危機(jī)的談判中均發(fā)揮了主導(dǎo)作用，對(duì)其他成員國(guó)的影響舉足輕重。2015年下半年以來，隨著難民危機(jī)的加劇，尤其是在媒體對(duì)難民的悲慘遭遇進(jìn)行大規(guī)模的報(bào)道后，歐盟各國(guó)普遍開始采取行動(dòng)，正視難民問題，德國(guó)更是其中的主導(dǎo)力量。德國(guó)在難民攤派計(jì)劃中的領(lǐng)導(dǎo)者角色也是多方因素共同作用的結(jié)果，比如通過承擔(dān)更多的國(guó)際義務(wù)，德國(guó)可以在難民危機(jī)的應(yīng)對(duì)中占據(jù)道德高地；德國(guó)政府堅(jiān)持認(rèn)為難民危機(jī)是一個(gè)“歐洲問題”，強(qiáng)調(diào)通過集體責(zé)任來解決問題。德國(guó)支持歐盟的攤派計(jì)劃，認(rèn)為一個(gè)由各成員國(guó)公平分擔(dān)的共同難民政策是歐盟有效運(yùn)作的必要條件。

1.國(guó)內(nèi)的避難制度。

二戰(zhàn)后的德國(guó)各屆政府一直致力于打擊種族主義、反對(duì)敵視外國(guó)人的現(xiàn)象，默克爾政府在難民危機(jī)中的努力也可視為政策的一種延續(xù)。德國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)難民的監(jiān)管體現(xiàn)在一個(gè)多層體系當(dāng)中，其中包括了歐盟層面、聯(lián)邦層面、州層面和市級(jí)的法律法規(guī)。[注]Ulrike Hamann and Nihad El-Kayed， “Refugees’ Access to Housing and Residency in German Cities: Internal Border Regimes and Their Local Variations”, Social Inclusion, 2018, 6(1): 135-146.這些不同層次的法律和規(guī)章結(jié)合在一起，共同規(guī)定難民在尋求庇護(hù)過程中的安置方式。德國(guó)聯(lián)邦政府設(shè)計(jì)了多種方案，來保證難民得以有序獲得居留身份。除了永久性的安置計(jì)劃，聯(lián)邦政府在2013年和2014年還為來自敘利亞的總計(jì)2萬名難民啟動(dòng)了三項(xiàng)“人道主義接納計(jì)劃”(humanitarian admission programmes)。除此之外，地方政府也采取了廣泛的行動(dòng)。除了巴伐利亞州以外，其余各州都為難民啟動(dòng)了州級(jí)人道主義接納計(jì)劃，其中大多數(shù)針對(duì)的是已經(jīng)居住在德國(guó)的敘利亞人和巴勒斯坦人的親屬。

但是，這些方案也存在一定的局限性，比如它們并未向其受益者提供與普通庇護(hù)程序所承認(rèn)的難民相同的地位、保護(hù)范圍，以及相同的權(quán)利和保障。而且，各方案受益者的權(quán)利和義務(wù)也各不相同，人道主義訴求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一些情況下存在一致性并能夠互相補(bǔ)充，但在其他方面也存在相互競(jìng)爭(zhēng)。這與不同州和地方的差異性有關(guān)，這也造成了難民在尋求庇護(hù)過程中的不同階段，聯(lián)邦政府、州政府與具體城市之間政策落實(shí)的巨大差別，以及根據(jù)難民的原籍國(guó)、移民路線、進(jìn)入領(lǐng)土的時(shí)間等對(duì)難民進(jìn)行分類的制度，無法作為一個(gè)長(zhǎng)期且理想的準(zhǔn)入機(jī)制，只能用于應(yīng)付當(dāng)下的難民需要。[注]Billy Holzberg, Kristina Kolbe and Rafal Zaborowski, “Figures of Crisis: The Delineation of (un) Deserving Refugees in the German Media”, Sociology, 2018, 52(3): 534-550.

2.觀眾成本。

基于自身的歷史經(jīng)歷，尤其是二戰(zhàn)時(shí)期許多德國(guó)人也有過類似的難民體驗(yàn)，與英國(guó)等歐洲國(guó)家相比，公眾對(duì)于難民普遍持有同情態(tài)度，德國(guó)的避難申請(qǐng)門檻也比較寬松。[注]田燁：《英德兩國(guó)難民政策比較研究》，《德國(guó)研究》 2018年第2期。在難民危機(jī)初期，德國(guó)對(duì)尋求避難者呈現(xiàn)出的“歡迎文化”(welcome culture)在國(guó)際范圍內(nèi)廣泛傳播。在這一階段，受到危機(jī)的刺激，德國(guó)將“難民團(tuán)結(jié)”(refugee solidarity)納入人道主義范疇，出現(xiàn)了一種“無政治意義的”援助的實(shí)踐，部分德國(guó)公民甚至擔(dān)心政府無法給難民提供足夠的衣服、食物或住宿，而大批量地加入志愿活動(dòng)中。[注]Larissa Fleischmann and Elias Steinhilper， “The Myth of Apolitical Volunteering for Refugees: German Welcome Culture and a New Dispositif of Helping”， Social Inclusion, 2017, 5(3): 17-27.整體上來說，在難民危機(jī)初期，德國(guó)國(guó)內(nèi)表現(xiàn)出的高漲熱情在很大程度上也刺激了聯(lián)邦政府采取一種開放的、包容的難民政策。根據(jù)皮尤研究中心數(shù)據(jù)顯示，僅有31%的受訪者認(rèn)為難民會(huì)增加德國(guó)民眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，遠(yuǎn)低于歐洲平均水平50%。[注]Richard Wike, Bruce Stokes and Katie Simmons, “Europeans Fear Wave of Refugees will Mean More Terrorism, Fewer Jobs”, Pew Research Center, July 11, 2016, http://www.pewglobal.org/2016/07/11/europeans-fear-wave-of-refugees-will-mean-more-terrorism-fewer-jobs/.

但隨著抵達(dá)德國(guó)的難民人數(shù)繼續(xù)增加，公眾最初由同情激發(fā)的支持度也開始減弱。根據(jù)皮尤中心的數(shù)據(jù)顯示，66%的受訪者不贊同歐盟處理難民議題的方式。[注]Connor P., “A Majority of Europeans Favor Taking in Refugees, but Most Disapprove of EU’s Handling of the Issue”，Pew Research Center, September 19, 2018, http://www.pewresearch.org/fact-tank/2018/09/19/a-.需要指出的是，盡管德國(guó)的難民政策確實(shí)實(shí)現(xiàn)了一些目標(biāo)，比如它為成千上萬已經(jīng)抵達(dá)歐洲的敘利亞人提供了援助，減輕了希臘和意大利的負(fù)擔(dān)，還在一段時(shí)間內(nèi)維護(hù)了歐盟和德國(guó)關(guān)于開放內(nèi)部邊界和庇護(hù)權(quán)的承諾，但它帶來的負(fù)面效應(yīng)也是明顯的，最為突出地表現(xiàn)在它為尚處于觀望中的潛在而又龐大的難民團(tuán)體提供了強(qiáng)大的激勵(lì)措施。現(xiàn)在看來，德國(guó)政府顯然未能預(yù)料到這一舉措產(chǎn)生的嚴(yán)重后果，而且大多數(shù)歐盟成員國(guó)政府也不愿步其后塵。

3.政府能力。

2015年8月，德國(guó)政府宣布將允許所有敘利亞公民申請(qǐng)庇護(hù)，而不考慮他們是通過何種途徑抵達(dá)德國(guó)的。在德國(guó)默克爾政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，歐盟開始在歐洲共同避難體系框架內(nèi)強(qiáng)力推行歐洲安置項(xiàng)目，[注]《暫停“都柏林規(guī)則”，德國(guó)：難民不必遣返入境國(guó)》，歐洲時(shí)報(bào)，2015年8月26日，http://www.oushinet.com/news/europe/germany/20150826/203362.html.以接近硬性攤派的方式向各成員國(guó)分配難民安置配額，并試圖說服各成員國(guó)接受新一輪“都柏林體系”改革計(jì)劃。德國(guó)政府顯然希望能夠通過自身的“表率作用”來帶動(dòng)整個(gè)歐盟對(duì)這場(chǎng)危機(jī)做出積極反應(yīng)，動(dòng)員其他成員國(guó)積極主動(dòng)地接收難民。德國(guó)的做法得到了瑞典這一傳統(tǒng)的持難民友好觀點(diǎn)國(guó)家的支持，但也引起了其他大多數(shù)歐盟成員國(guó)的反感和抵制，尤其是引發(fā)了中東歐成員國(guó)與德國(guó)和歐盟之間的尖銳矛盾，德國(guó)難民政策的推行愈發(fā)依賴于其他國(guó)家的態(tài)度。

除了需要顧及其他成員國(guó)的態(tài)度之外，德國(guó)國(guó)內(nèi)右翼勢(shì)力也趁勢(shì)崛起，發(fā)聲質(zhì)疑默克爾政府的難民政策。尤其是在難民大批量涌入，帶來了一系列安全、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題后，部分德國(guó)民眾開始將難民與恐怖襲擊和其他犯罪聯(lián)系在一起。在這一背景下，一些代表民粹主義的極端政黨迅速做出反應(yīng)，其中最典型的例子就是激進(jìn)的右翼政黨德國(guó)另類選擇黨(Alternative fur Deutschland)自2015年夏季以來迅速崛起。他們將難民作為自己的主打牌，極力抨擊默克爾政府的難民政策，提出了諸多抵制難民的具有煽動(dòng)性的口號(hào)。而2017年德國(guó)大選后政府組閣受阻，政治聯(lián)盟的力量被明顯削弱都是與默克爾政府在難民問題上的治理不力密切相關(guān)的。在組閣遲遲不能成行的情況下，勢(shì)必會(huì)動(dòng)搖德國(guó)一直以來堅(jiān)持的難民政策和立場(chǎng)。

(四)小結(jié)

在這一部分中，我們選取成員國(guó)國(guó)內(nèi)既有機(jī)制的完善程度、成員國(guó)的國(guó)內(nèi)觀眾成本、成員國(guó)政府的一致性和穩(wěn)定性作為三個(gè)基本變量，以西班牙、匈牙利和德國(guó)三個(gè)具有代表性的國(guó)家，對(duì)成員國(guó)的能力、動(dòng)力和政策實(shí)施的保障分別進(jìn)行分析。作為身處歐盟最前線的國(guó)家，西班牙承擔(dān)了難民涌入帶來的巨大壓力，但是因其移民傳統(tǒng)、國(guó)內(nèi)既有的相對(duì)成熟的應(yīng)對(duì)機(jī)制以及較為寬松和包容的國(guó)內(nèi)氛圍，并未對(duì)歐盟難民政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的抵觸情緒，同時(shí)還積極推動(dòng)歐盟難民攤派政策的落實(shí)。作為歐盟“東擴(kuò)”進(jìn)程中加入的一份子，匈牙利自認(rèn)承擔(dān)了超出其國(guó)內(nèi)承受能力和應(yīng)盡義務(wù)的難民負(fù)擔(dān)，國(guó)內(nèi)對(duì)難民的接受程度也因難民危機(jī)的加劇而逐漸降低，政府對(duì)歐盟難民政策尤其是難民分?jǐn)傉弑憩F(xiàn)出消極甚至抵觸的情緒，并且獲得了維謝格拉德集團(tuán)國(guó)家的支持。而德國(guó)作為歐盟成員國(guó)中領(lǐng)導(dǎo)者之一，力爭(zhēng)在難民危機(jī)治理中繼續(xù)發(fā)揮其在歐債危機(jī)治理時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用，秉著人道主義和履行國(guó)際責(zé)任的原則，積極推進(jìn)歐盟難民政策的落實(shí)，這也是與其國(guó)內(nèi)制度建設(shè)水平及公眾輿論的積極響應(yīng)密切相關(guān)的。但是隨著難民危機(jī)的加劇及其帶來的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、安全問題凸顯，國(guó)內(nèi)輿論發(fā)生明顯轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)變也反映在2017年的德國(guó)大選中傳統(tǒng)執(zhí)政聯(lián)盟的削弱和右翼政黨的興起，二者共同作用，迫使德國(guó)政府對(duì)其難民政策進(jìn)行了調(diào)整。

四、成員國(guó)的差異性表現(xiàn)與歐盟難民政策困境

上述對(duì)成員國(guó)參與歐盟難民政策時(shí)表現(xiàn)差異性的三個(gè)基本變量進(jìn)行分析，實(shí)際上反映出的是成員國(guó)自身的應(yīng)對(duì)能力以及在難民議題中渴望發(fā)揮影響力的意圖。無疑，歐盟成員國(guó)在承擔(dān)多少責(zé)任、是否對(duì)難民議題給予最高規(guī)格處理等方面的分歧最終會(huì)作用于歐盟共同難民政策的制定和執(zhí)行。從實(shí)踐情況來看，成員國(guó)在難民危機(jī)應(yīng)對(duì)中表現(xiàn)出的差異性，從直接與間接兩方面造成了目前歐盟的難民政策困境。

從直接方面來說，成員國(guó)表現(xiàn)的差異性不僅會(huì)對(duì)歐盟一直倡導(dǎo)的團(tuán)結(jié)一致(Solidarity)原則帶來消極的影響，也會(huì)極大地影響到歐盟在國(guó)際社會(huì)中的行為體角色及其實(shí)踐效果。對(duì)于歐盟而言，難民議題的重要性體現(xiàn)在它涉及歐盟如何組織與認(rèn)識(shí)自己。一直以來超國(guó)家主義與政府間主義在歐洲一體化進(jìn)程中都進(jìn)行著激烈交鋒，在這樣一個(gè)多重危機(jī)的背景之下，成員國(guó)無不以更加審慎的眼光去看待難民問題。其中不僅體現(xiàn)出了傳統(tǒng)的對(duì)于國(guó)家主權(quán)的敏感，還要關(guān)注歐債危機(jī)打擊尚未退去、英國(guó)脫歐又提供著新的刺激，難民問題不再是一個(gè)人員流動(dòng)的簡(jiǎn)單問題而與安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多問題掛鉤。在這樣的背景下，很難要求成員國(guó)從一個(gè)整體性的歐洲視角出發(fā)去做出政策安排。而這樣的結(jié)果不僅使得歐盟難民政策容易陷入合法性缺失的困境(即便是有限的共同行動(dòng)也缺乏有效性)，也勢(shì)必會(huì)極大削弱歐盟的內(nèi)聚力，并影響到歐盟作為一個(gè)整體在全球難民治理中的公信力。

從間接方面來說，成員國(guó)表現(xiàn)的差異性及其政策立場(chǎng)上的分歧，也能夠從歐盟的機(jī)構(gòu)設(shè)置中表現(xiàn)出來。在過去的幾年中，歐盟共同難民政策通過完善都柏林體系，建立數(shù)字指紋系統(tǒng)、開展難民基金等得到了發(fā)展；在機(jī)構(gòu)建設(shè)和改革方面，歐盟也做了針對(duì)性的調(diào)整，呈現(xiàn)出部門專門化的特點(diǎn)，并鼓勵(lì)跨部門之間的合作。基于上述行動(dòng)，超國(guó)家性質(zhì)的歐盟機(jī)構(gòu)在平衡各方利益的過程中發(fā)揮了越來越重要的作用，機(jī)構(gòu)間立場(chǎng)日益趨同為歐盟共同難民政策的完善提供了便利，歐盟委員會(huì)在監(jiān)督政策實(shí)施過程中強(qiáng)化了與歐洲法院的合作，扮演了日益重要的角色。2015年9月份歐委會(huì)就曾對(duì)其包括法國(guó)、德國(guó)、希臘、波蘭在內(nèi)的19個(gè)成員國(guó)提出過警告，指出他們沒能夠有效地執(zhí)行歐洲共同難民避難政策，在執(zhí)行難民避難標(biāo)準(zhǔn)和程序、做出收容決定、為難民提供人道安置等方面存在違規(guī)行為。[注]《歐盟警告19國(guó)違反難民避難政策》，2015年9月24日，http://news.cntv.cn/2015/09/24/ARTI1443043392751276.shtml.但是不可忽略的是，盡管歐盟一直致力于發(fā)展共同避難政策，受制于歐盟司法和內(nèi)務(wù)合作的政府間性質(zhì)，歐盟缺乏足夠的強(qiáng)制力對(duì)成員國(guó)政策施加影響，在實(shí)施過程中無法避免會(huì)遇到諸多阻礙。成員國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)與博弈反映到歐盟制度中，歐盟委員會(huì)的方案需要經(jīng)過理事會(huì)有效多數(shù)的同意，并且需要咨詢歐洲議會(huì)。在其中最重要的一個(gè)議題——難民保護(hù)的責(zé)任分擔(dān)問題上，盡管歐盟的政府間會(huì)議都試圖解決該問題，但歐盟難民保護(hù)仍遇到成員國(guó)層面的討價(jià)還價(jià)與博弈，因此所涉及的歐盟成員國(guó)與歐盟之間權(quán)限讓渡問題仍是左右著歐盟共同難民政策成效的關(guān)鍵。

可以說在歐債危機(jī)遠(yuǎn)未得到解決的背景下，同樣棘手的難民危機(jī)主導(dǎo)了當(dāng)前歐盟的政治議題，[注]本次難民危機(jī)不同于先前的難民涌入，1994年波斯尼亞難民涌入歐盟是漸進(jìn)的，是相對(duì)較為可管控的；1998—1999年科索沃難民的涌入盡管較為突然，但未來有一個(gè)可預(yù)期的成功戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束為終點(diǎn)，所以也是可管控的。尤其是對(duì)于歐盟攤派計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)之間的分歧加劇了成員國(guó)之間的裂隙，甚至威脅到歐盟內(nèi)部未來長(zhǎng)久的互動(dòng)。即便是在危機(jī)背景下的團(tuán)結(jié)一致，各成員國(guó)也是基于各自的利益而非純粹的慷慨大方或利他動(dòng)機(jī)。因此，作為一個(gè)政治問題，歐盟在難民危機(jī)中的有效應(yīng)對(duì)要求歐盟不得不妥善處理成員國(guó)之間的責(zé)任分?jǐn)倖栴}及由此展開的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)溝通提出了更高的要求。

結(jié) 論

通過對(duì)歐盟成員國(guó)在難民危機(jī)中的表現(xiàn)進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，一方面，隨著難民危機(jī)的加劇，越來越多的歐洲民眾認(rèn)同疑歐主義思潮，反感和抵觸歐盟的“超國(guó)家”安排，成員國(guó)之間的差異性也愈發(fā)凸顯，并作用于歐洲一體化進(jìn)程當(dāng)中，與歐債危機(jī)、英國(guó)退歐等背景相結(jié)合，為歐盟未來發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。但另一方面，考慮到難民問題自身的特殊性，任一成員國(guó)都明確單憑一國(guó)之力難以實(shí)現(xiàn)有效治理，只有成員國(guó)團(tuán)結(jié)起來共同應(yīng)對(duì)才有可能使問題得到有效解決，這就迫使成員國(guó)在尋求加強(qiáng)自身邊境檢控的同時(shí)，又不得不向歐盟作出妥協(xié)，以尋求政策協(xié)調(diào)。[注]Eelco Harteveld, Joep Schaper, Sarah L. De Lange and Wouter Van Der Brug, “Blaming Brussels? The Impact of (News about) the Refugee Crisis on Attitudes towards the EU and National Politics”, JCMS: Journal of Common Market Studies, 2018, 56(1): 157-177.

一個(gè)差異性凸顯的歐盟顯然無法應(yīng)對(duì)潛在的安全和社會(huì)挑戰(zhàn)，因此難民危機(jī)一定程度上是決定歐洲一體化的成敗時(shí)刻。對(duì)于歐盟來說，危機(jī)帶來的嚴(yán)峻形勢(shì)以及成員國(guó)的迫切需求都推動(dòng)其進(jìn)行更為切實(shí)的政策調(diào)整甚至是更加深入的制度改革。正如歷史所展現(xiàn)出的那樣，歐洲一體化的發(fā)展都是建立在危機(jī)應(yīng)對(duì)的基礎(chǔ)之上的。換句話說，雖然就目前來看，難民危機(jī)帶來了諸多安全、社會(huì)等問題，凸顯了成員國(guó)之間在對(duì)待移民議題上的分歧，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這次危機(jī)對(duì)于歐盟共同移民政策的發(fā)展以及歐洲一體化的深化和擴(kuò)展來說都是一個(gè)寶貴的機(jī)遇。