地方債監管的國際經驗

李明　龍小燕

近年來，中國經濟新常態背景下，受周期波動、結構調整、新舊動能轉換、國際經貿摩擦等多重因素影響，經濟增長面臨下行壓力。在此形勢下，積極的財政政策成為克服經濟下行壓力的有效工具，加大地方政府債券發行規模成為“穩增長、穩投資、補短板”的重要抓手。

財政部統計數據顯示，今年一季度，全國發行地方政府債券14067億元（其中新增債券11847億元），相比2018年同期發行額2195.44億元，增長5.4倍，地方政府債券發行創新高。隨著地方政府債務規模的不斷擴大，控制債務風險壓力劇增，政府債務風險管理體系亟待完善，防范地方政府債務風險顯得尤為重要。

國際經驗表明，宏觀經濟不確定時期，如對地方政府舉債不加約束任其過度發展，產生的風險通常數倍于經濟穩定時期同等債務規模產生的風險。因此，對中國而言，有必要學習和借鑒發達經濟體地方政府債務監管的成功經驗，為健全我國地方政府債務監管體系提供有益借鑒。

發達國家地方政府如何舉債

舉債融資是世界各國地方政府發展經濟和改善基礎設施等公共服務的重要手段之一，也是發達經濟體的通行做法。

美歐日等發達經濟體通常綜合運用多種手段對地方政府性債務進行監管，在地方政府債務管理方面積累了許多成功經驗。

5.4倍 今年一季度，全國發行地方政府債券14067億元， 相比去年同期增長5.4倍。

一般來講，世界各國地方政府舉債方式主要有：發行市政債券、向金融機構借款、向中央政府借款、融資租賃等。如英國地方政府通過向中央政府借款、地方政府自行發行市政債券、向銀行借款和開展融資租賃等方式舉債;日本以發行地方政府公債為主;法國地方政府債務以銀行貸款為主，少量發行債券。

美國作為世界上規模最大的債務國，在1812年即發行市政債。

大多數國家遵循“黃金法則”，注重債務與收入的平衡，即確保政府在整個經濟周期中所借債務僅用于投資，而經常性支出缺口完全由稅收收入補足。

以美國為例，其作為世界上規模最大的債務國，早在1812年即發行市政債。200多年來，市政債券是州和地方政府最重要的融資工具，其所籌資金主要用于市政基礎設施和公共工程，占州和地方政府負債的比重在50%以上。美國市政債券具有信用好、期限長、收益率高、流動性強等特點，而且交易和持有市政債券享有免稅待遇。

在地方政府債務發行和監管方面，美國具有市場化的發行機制、設立了專門的管理機構、具有獨特的地方政府債券的風險防控和危機化解機制，并且會編制中長期建設投融資規劃。

其地方政府注重債務長期規劃，大都制定了跨年度的資本改善計劃（CIP），統籌銜接項目的資金來源、支出、償還和中長期發展規劃，管控債務風險。CIP計劃期一般為5～7年，每年滾動編制，CIP已成為各地方政府中長期發展藍圖、資本項目建設、財政收支三者之間的綜合性計劃，納入CIP的項目必須具有前瞻性，與地方的中長期利益相一致。

此外，美國地方債處理最大的特點是允許地方政府破產。當政府遇到流動性困境，無法清償到期債務瀕于破產時，需向聯邦法院提出破產保護申請，得到核準后，破產后地方政府要進行債務重組。債務重組計劃在聯邦破產法院和債權人的監督下執行，地方政府破產時，聯邦政府原則上不救助，州政府可以參與流動性救助。一旦地方出現債務償付的流動性危機，需提前制定債務重組、流動性援助、債權人保護等相關預案，以便危機發生后有章可循、從容應對。

能向發達國家學什么

美國、英國、法國、日本、加拿大等發達國家都在舉債機制、債務管理、風險控制等方面積累了地方政府債務監管經驗。

一是完善債務管理體制，強化地方政府責任和風險管理意識。為防范地方政府債務風險，發達經濟體雖將發債權限下放，但強化了地方政府的責任和風險管理意識。建立中央宏觀管理和地方政府微觀管理相結合的債務管理機制，嚴格遵循債務計劃，通過債務權限在中央與地方政府之間適度分權，構建制度約束與行政控制相結合的債務管理體制，嚴格規范舉債程序，根據債務承受能力限制舉債規模與期限。

二是完善地方政府債務管理預警機制。管理地方政府債券的有效手段是建立科學的風險防范預警機制。發達經濟體中央和地方政府根據各國國情，建立了具有本國特色的風險管理體系。在舉債源頭上，中央對地方政府發債進行總量控制;在債務使用過程中，建立約束機制、信用評級、預警系統等監督機制，及時監控債務風險，對中央政府與地方政府科學決策和防范風險發揮了重要作用。

三是建立專職監管機構監管。從西方發達國家情況看，絕大部分國家單獨或在財政部設立獨立的政府債務監管專職機構，承擔管理地方政府債務職能。

四是信用評級與信息披露常態化。大多西方國家高度重視信用評級在管控地方政府債務中的作用。地方政府舉借債務特別是公開發行市政債券前，需由信用評價機構對地方政府進行信用評級。政府信用評級綜合考慮地方政府債務存量、償還歷史、財政狀況等多種因素，評級機構的評級結果對舉債人的籌資成本產生重要影響。

如何完善地方債務監管

近年來，我國在建立健全地方政府債務監管方面，已采取一系列重要措施，取得積極顯著成果。在我國經濟進入新常態的大背景下，為進一步完善地方政府債務監管體系，切實防范和化解財政金融風險，在借鑒發達經濟體的先進經驗基礎上，需要做到以下幾點，進一步完善地方政府債務監管體系。

一是建立全口徑債務統計衡量體系，進一步提高地方政府債務管理的透明度。應進一步完善政府會計和預算基礎、政府資產負債表框架、政府財務報告框架等制度。加快編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，完整反映地方政府資產負債情況，確保客觀評價地方政府債務風險水平，增強地方政府舉債的內外部約束。將政府直接或間接負有償還義務的各類債務，納入政府性債務的監控范圍，改進政府性債務風險控制指標和標準，使地方政府債務融資規模安全可控。

二是進一步完善地方政府債務風險預警機制。進一步健全債務風險預警系統、預警指標體系和控制指標，更加客觀評估及預測風險。嚴密監控債務風險過高的地方政府，督促指導其在規定期限內化解危機。

三是探索建立償債基金。根據各地需要，為應對可能的債務風險，設立還債準備金，將償債資金列入預算管理進行專項管理，保證資金能夠高效合理運用。同時，為預防債務風險轉化成債務危機，應關注債務風險預警方案的設計，逐步建立償債風險基金、債券投資者保護基金和債務保險等制度，以緩解地方政府償債壓力，確保償債來源，降低投資風險。

四是建立中長期債務融資規劃。地方政府應做好中長期債務規劃，內容涵蓋所有政府投資項目，與中長期財政規劃銜接，準確掌握未來建設資金規模、明確資金來源，盤活資金存量，按照財政可承受能力，做好重大項目建設周期與不同融資工具之間的合理搭配與整體平衡，樹立長遠眼光開展市政公共設施建設。

五是設立債務專職機構管理政府債務。我國現行省以下債務由財政部門下設預算和國庫部門來管理或單獨設立債務處，但國家層面還沒有設立專職債務機構。政府債務由多部門分散管理，加上各部門的權責不明確、缺乏溝通和信息交換，導致債務監管效率低下，增加了債務違約的風險。建議國家層面成立副部級的政府債務辦公室，充實國家層面的債務管理力量，指導各地的債務統計規模核定、風險防范和不良債務處置的治理工作，促使地方債務監管能力進一步提升。

六是深化完善央地財權事權機制。現行財稅體制下事權與支出責任不完全對稱，地方政府長期面臨收支矛盾，自有財力或中央轉移支付往往捉襟見肘。從根本上制止地方政府過度舉債，需從國家層面合理劃分中央與地方事權與支出責任，合理匹配地方政府事權和財力，縮減地方政府資金缺口，做好債務測算和償債平衡工作，切實防范地方政府債務風險。