人民法院在訴前調(diào)解中的職能研究

摘 要 在“大調(diào)解”的背景下，各地法院相繼把訴前調(diào)解作為多元化解糾紛機制的重要組成部分予以推行，這是社會管理創(chuàng)新的一項新舉措，亦是法院對案多人少現(xiàn)實困境所作出的倒逼機制。法院參與到訴前調(diào)解中，對解決案多人少的問題取得了一定的成效，但同時產(chǎn)生另外一個問題需要明晰，訴前調(diào)解本質(zhì)上屬于訴訟外調(diào)解，于訴訟程序規(guī)制的范圍之外，人民法院在訴前調(diào)解這項工作中如何妥善配置職能，發(fā)揮功能作用，從而更好的實現(xiàn)預期目標，值得探究。結(jié)合各地法院訴前調(diào)解的實踐狀況，尋求切合實際的職能配置方式，這正是本文的立意所在。

關(guān)鍵詞 訴前調(diào)解 調(diào)解模式 委托調(diào)解 司法確認 法院職能

作者簡介：蒙海芬，廣西師范大學在職研究生，柳州市魚峰區(qū)人民法院審判員。

中圖分類號：D926.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.287

我國傳統(tǒng)的調(diào)解類型大致可分為人民調(diào)解、行政調(diào)解與司法調(diào)解，人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會針對民間糾紛主持的調(diào)解活動，也是最持久、最廣泛、最低成本的社會糾紛解決方式;行政調(diào)解主要指各行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)進行的與行政活動有關(guān)的調(diào)解活動。上述兩種類型的調(diào)解均為訴訟外調(diào)解。司法調(diào)解即訴訟調(diào)解，指人民法院在訴訟過程中進行的調(diào)解活動。訴訟外調(diào)解與訴訟調(diào)解構(gòu)成調(diào)解體系的兩大模塊，它們之間相互并存，各自擁有各自的優(yōu)勢，共同發(fā)揮化解糾紛的重要作用。本文所稱訴前調(diào)解是指人民法院在收到當事人案件至案件被受理之前的調(diào)解活動。按照傳統(tǒng)的人民法院審判管理方式，當事人提交訴狀，案件被受理后法院憑借審判權(quán)可以召集當事人雙方進行調(diào)解。而訴前調(diào)解從其活動時間看，其性質(zhì)仍屬于訴訟外調(diào)解。

一、人民法院參與訴前調(diào)解的時代背景

（一）傳統(tǒng)的糾紛解決體系

傳統(tǒng)的糾紛解決體系是專業(yè)與非專業(yè)、正式與非正式、官方與民間等多種途徑相互并存，各司其職、優(yōu)勢互補的糾紛解決體系。在這樣的體系中，非訴訟與訴訟糾紛解決機制平行發(fā)展。就社會功能而言，兩者均是供當事人選擇的解決糾紛的途徑，不同的是，訴訟具有最終司法救濟的性質(zhì)，是其他糾紛解決途徑所不具備的。根據(jù)司法救濟原則的內(nèi)涵，社會生活中所產(chǎn)生的矛盾和糾紛，如果能用道德、調(diào)解或者仲裁來處理的，勿需再進入訴訟程序，而當上述途徑均無法解決時，才需要通過具有強制力的國家裁判的方式來加以解決。我國新民主主義時期的調(diào)解前置制度的設計，就是基于該理論而設定。調(diào)解對糾紛解決的作用是毋庸置疑的，從古至今，調(diào)解的魅力從未消退。受儒家思想影響，“無訟”成為古代歷代統(tǒng)治者追求的政治理想，但現(xiàn)實中訴訟不斷被提起，為了恢復破壞的秩序，采用調(diào)解的方式無疑與儒家思想和統(tǒng)治者的追求最為適應。調(diào)解在清代尤為盛行，據(jù)清代《順天府檔案》記載，寶坻縣于嘉慶15年至25年期間自理案件的調(diào)解率達90% 。調(diào)解在之后的發(fā)展中更自不用言，不論是中華民國、新民主主義時期抑或新中國成立之后，調(diào)解制度逐步規(guī)范與完善。期間出現(xiàn)了著名的馬錫五審判方式，強調(diào)調(diào)解在化解糾紛的核心作用。我國現(xiàn)行法律亦明確了調(diào)解在民事審判中的重要地位，“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”成為民事審判工作中一項基本原則。而訴前調(diào)解制度在多年的探索之后，最終于2016年6月29日以司法解釋的形式予以確定，《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》明確規(guī)定人民法院在立案之前可以特邀調(diào)解組織或調(diào)解員進行調(diào)解。該規(guī)定為訴前調(diào)解提供了法律依據(jù)，填補了訴前調(diào)解制度在法律上的空白。

（二）人民法院參與訴前調(diào)解是現(xiàn)實需求

隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深化，各種社會關(guān)系加劇變動，新的矛盾逐漸顯現(xiàn)，社會問題逐漸增多，加之人民群眾法律意識的增強及對人民法院的期望，越來越多的案件涌入法院，人民法院案多人少的審判壓力甚是嚴峻。為了有效減少進入訴訟程序的案件數(shù)，訴前調(diào)解無疑是契合人民法院的需求，人民調(diào)解分流解決糾紛的外部環(huán)境也是法院參與到訴前調(diào)解的原因之一，根據(jù)司法部關(guān)于全國調(diào)解情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，2013年-2015年，調(diào)解組織數(shù)量、人民調(diào)解員數(shù)量抑或調(diào)解案件數(shù)均呈現(xiàn)遞減趨勢。調(diào)解組織從82萬減少至79.8萬，人民調(diào)解員人數(shù)從422.9萬減少至391萬，調(diào)解案件數(shù)從933萬減少至916萬 。人民調(diào)解對糾紛解決的作用在減弱，更多的當事人推崇法院而忽視民間調(diào)解。這種結(jié)果是由多方面原因造成的。新時期，就糾紛特點而言，糾紛主體從單獨的民間主體發(fā)展到法人或其他組織等復雜主體，糾紛內(nèi)容上出現(xiàn)了土地拆遷、企業(yè)轉(zhuǎn)制、工程建設等各種具有調(diào)解難度大、社會影響面大、矛盾易激化的新型糾紛，而傳統(tǒng)的說教、規(guī)勸的調(diào)解方式在商品意識下越來越脆弱。村屯、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作中心定位于經(jīng)濟建設，某種程度上導致對人民調(diào)解的輕視。早在2002年，最高人民法院與司法部對民間調(diào)解滯后的問題已有所認識，共同發(fā)布了《關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》指導人民調(diào)解工作，并于2010年發(fā)布《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，明確提出人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三位一體”大調(diào)解工作體系建設。

在這樣的“大調(diào)解”背景下，各地法院積極做出響應，在調(diào)解方面進行了各種嘗試與探索，訴前調(diào)解應運而生。法院參與到訴前調(diào)解是現(xiàn)實需求，它一方面能夠有效利用民間調(diào)解的力量來分流社會糾紛，減少法院的審判壓力，另一方面可以彌補人民調(diào)解發(fā)育不良的缺陷，促進人民調(diào)解的成長。

二、三種訴前調(diào)解運行模式及法院職能分析

人民法院的職能來源于憲法，《中華人民共和國憲法》規(guī)定人民法院是國家的審判機關(guān)，具有至高無上的審判權(quán)。因“審判”一詞具有高度蓋然性與抽象性，引起了人民對其職能的諸多爭議，但糾紛解決作為法院最基本的職能是得到廣泛共鳴的。隨著我國社會轉(zhuǎn)型的多樣化發(fā)展，人民法院的職能在糾紛解決的基礎(chǔ)上有所延伸，產(chǎn)生了諸如司法調(diào)研、司法建議、立法建議，案例指導等抽象化職能，甚至具有一定司法規(guī)則創(chuàng)制職能，司法規(guī)則創(chuàng)制職能主要通過司法解釋予以實現(xiàn) 。除上述職能之外，作為社會管理機構(gòu)之一，人民法院理所當然還承擔社會管理的應有職能。

結(jié)合各地實踐，訴前調(diào)解運行的模式主要有以下三種：

（一）法官自行調(diào)解模式

立案法官收到當事人訴狀后，經(jīng)審查認為適宜調(diào)解的，在征得當事人同意的基礎(chǔ)上進行預立案登記，并將該調(diào)解案件直接分到業(yè)務庭法官進行調(diào)解。調(diào)解成功需要出具調(diào)解書的，由立案庭編號立案，業(yè)務庭法官按照當事人訴請內(nèi)容及調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書。調(diào)解不成功亦退回立案庭予以立案并分案，原先的調(diào)解筆錄等內(nèi)容隨案移送，承辦法官可根據(jù)案件情況，決定是否再組織調(diào)解。江蘇法院以該模式為主的法院占30.3% 。

此種模式將矛盾前移到案件立案受理前，滿足了當事人對法院司法權(quán)威的依賴心理要求，有效促進當事人達成調(diào)解協(xié)議，較為緩和地解決糾紛，也避免了訴訟過程中久調(diào)不決的訴累。但其未充分發(fā)揮運用社會力量分流化解糾紛的作用，且存有侵害當事人訴權(quán)的風險。該模式實質(zhì)上是將訴訟調(diào)解工作前移到訴訟前，調(diào)解過程與訴訟調(diào)解大相徑庭，人民法院承擔的職能純粹為化解糾紛。

（二）委托其它調(diào)解組織調(diào)解

立案法官在接到當事人訴狀后，經(jīng)審查認為適宜調(diào)解的，在征求當事人同意的基礎(chǔ)上，由當事人填寫《委托調(diào)解申請書》，立案法官出具《委托調(diào)解函》，連同訴狀副本及相關(guān)證據(jù)材料移交人民調(diào)解組織主持調(diào)解。對于調(diào)解成功的案件，人民調(diào)解組織在結(jié)案后將《委托調(diào)解反饋函》、調(diào)解協(xié)議及相關(guān)材料移送法院。當事人需要出具調(diào)解書或司法確認書的，由立案庭編號立案，并將案件分至業(yè)務庭法官進行審查并制作文書。對調(diào)解不成功的案件一般予以立案，進入審判程序。

該模式充分發(fā)揮了社會力量分流化解糾紛的作用，尤其在專業(yè)、行業(yè)調(diào)解中發(fā)揮的作用較為明顯，且具有貼近群眾并了解民間糾紛處理習慣的優(yōu)勢。但在缺乏監(jiān)督且無相關(guān)考核機制的情形下，社會組織調(diào)解的積極性完全取決于調(diào)解人員的工作責任心，一定程度上難以取得當事人的信賴。該模式同時存在一個弊端，當事人在人民法院與人民調(diào)解組織之間來回穿梭之后又回到法院申請出具調(diào)解書或司法確認書，無疑增加了當事人的訴累，久而久之，當事人勢必產(chǎn)生訴訟調(diào)解比人民調(diào)解更為便捷的心理暗示，從而排斥委托調(diào)解。司法確認制度雖存在久遠，《人民調(diào)解法》明確規(guī)定了經(jīng)人民調(diào)解委員會達成的調(diào)解協(xié)議，雙方當事人認為有必要的，可以向人民法院申請司法確認，新修改的《民事訴訟法》亦新增司法確認的條款。但實踐中群眾認知程度低、存在感較弱，使用頻率低，加上無具體的操作方法，當當事人對調(diào)解協(xié)議的法律效力有所要求時，法院更傾向于建議當事人將案件立案后再出具調(diào)解書的方式，一定程度上導致司法確認制度形同虛設。

人民法院在該模式中主要承擔委托調(diào)解及對調(diào)解協(xié)議進行審查確認兩項職能。具體表現(xiàn)在對當事人進行導訴，征求當事人是否同意委托調(diào)解，指導當事人填寫《委托調(diào)解申請書》，告知當事人調(diào)解相關(guān)規(guī)定，選擇合適的委托調(diào)解機構(gòu)并填寫《委托調(diào)解函》連同案卷材料送達調(diào)解組織，經(jīng)當事人申請對調(diào)解協(xié)議進行審查并出具相應法律文書。

（三）法院內(nèi)設調(diào)解部門

在法院內(nèi)部設立調(diào)解中心或調(diào)解工作室作為訴前調(diào)解部門，由立案庭統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、管理，特邀具有調(diào)解經(jīng)驗和專業(yè)知識的退休法官、律師或其他非法院在職人員負責訴前調(diào)解工作，法院指導特邀調(diào)解員的工作開展。基本操作流程為立案法官對訴狀進行審查，對適宜調(diào)解的案件在征求當事人同意的基礎(chǔ)上對案件進行預立案登記并移送調(diào)解部門由特邀調(diào)解員主持調(diào)解，特邀調(diào)解員根據(jù)當事人的訴請進行調(diào)解并結(jié)案，當事人申請出具調(diào)解書或司法確認書的，由立案庭編號立案并分案，由法官出具法律文書。

該模式借鑒于我國臺灣地區(qū)法院的法院附設調(diào)解機制，源于美國的ADR（AltemativeDisputeResolution）即替代性糾紛解決方式 。該模式重新整合了社會調(diào)解資源，有效利用了社會力量分流化解糾紛的作用，緩解了法院的審判壓力，同時為人民調(diào)解提供了快速成長的平臺，較委托調(diào)解調(diào)解模式而言，極大減少了當事人在人民調(diào)解組織與法院之間來回穿梭的訴累，但同樣存在司法確認制度使用率低的缺陷。人民法院如不能明確其職能定位，還易導致其在司法調(diào)解與人民調(diào)解之間的角色混淆。

該模式較其它模式更具優(yōu)勢，法院的職能發(fā)揮的亦更加充分。人民法院在其中主要承擔組織、協(xié)調(diào)、管理、指導、培訓、審查、確認的職能。具體表現(xiàn)為對內(nèi)部調(diào)解部門的建設及組成人員配備，預立案流程的管理，主動協(xié)調(diào)與調(diào)解組織的對接關(guān)系，負責特邀調(diào)解員的指導與培訓，努力提高調(diào)解員的業(yè)務素質(zhì)和調(diào)解的公信力，以法官的業(yè)務素質(zhì)、辦案經(jīng)驗等優(yōu)勢激活其他糾紛解決機制、促進其他糾紛機制發(fā)揮有效作用，經(jīng)當事人申請對調(diào)解協(xié)議進行審查并出具相應法律文書。

綜上，三種訴前調(diào)解模式都配置了相應的法院職能，貫穿于訴前調(diào)解的各個階段。在啟動階段，法院通過訴前導訴將一部分案件合理分流至訴前調(diào)解，該階段要充分尊重當事人的選擇權(quán)。在調(diào)解階段，指導調(diào)解員的工作開展，并對調(diào)解員進行業(yè)務培訓，促進特邀調(diào)解員的技能培訓和能力提高;在調(diào)解結(jié)果上給與司法保障，確保訴訟與調(diào)解的有效銜接;在管理上，進行規(guī)范管理。上述法院職能發(fā)揮了它應有的作用， 但不同程度的存在訴前調(diào)解定位模糊的問題。產(chǎn)生的以下兩個問題需要厘清，首先要明確訴前調(diào)解應定位為訴訟外調(diào)解，法院在訴前調(diào)解中承擔的職責應當是管理與指導調(diào)解活動而非直接承辦調(diào)解案件;其次，經(jīng)調(diào)解機構(gòu)或特邀調(diào)解員主持達成的調(diào)解協(xié)議，按照法定程序，可以通過司法確認的非訴程序賦予法律效力，而非以進入訴訟程序再出具調(diào)解書的形式來解決，以避免司法權(quán)與訴前的混淆。由此可見，法院在訴前調(diào)解中的職能配置有必要進一步完善。

三、完善人民法院在訴前調(diào)解中的職能配置

新時期法院的職能轉(zhuǎn)變更多表現(xiàn)在服務大局意識下的社會管理功能方面，多元化糾紛解決機制是國家治理體系的重要組成部分。便捷、高效、協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制是訴前調(diào)解制度職能配置所要追求的目標。為達到該要求，人民法院在訴前調(diào)解中需要完善以下職能配置：

（一）加強司法確認制度實施力度，建立緊密的訴調(diào)銜接機制

訴前調(diào)解為糾紛雙方提供了一種快速解決糾紛的渠道，如調(diào)解不成，雙方仍可選擇進入審判程序，這種制度設定擴大了其他調(diào)解組織的作用，提高了解紛效率，同時節(jié)約了訴訟成本，可謂一舉多得。在該制度設定中，如何做到調(diào)解與訴訟的緊密銜接是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。《中華人民共和國民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》為訴調(diào)對接機制提供了可供選擇的途徑。司法確認作為非訴程序，具有靈活、簡便、快捷的特點，將其內(nèi)嵌于訴前調(diào)解中，更能發(fā)揮訴前調(diào)解的優(yōu)勢作用。按照法院內(nèi)設調(diào)解部門模式運行，調(diào)解不成功的案件一般進入訴訟程序處理，而調(diào)解成功的案件亦有可能進入訴訟程序，再根據(jù)調(diào)解協(xié)議作出調(diào)解書。這種先調(diào)后訴的做法顯然有悖常理且易產(chǎn)生不良的社會后果，如果當事人在訴訟外達成的調(diào)解協(xié)議，均以進入訴訟得以實現(xiàn)法律效力，所導致的后果是群眾對人民調(diào)解將不屑一顧，人民調(diào)解將名存實亡。以司法確認制度取代訴訟作用明顯更加合理，亦避免了司法權(quán)與訴前的混淆。對已經(jīng)達成調(diào)解協(xié)議的當事人，人民法院有必要將司法確認的規(guī)定向當事人予以釋明，以尊重當事人的自主選擇權(quán)。且特邀調(diào)解員一般在法官的指導下開展工作，法官對案件比較了解，一般能夠當場作出確認，司法確認的效率能夠得到保障，訴調(diào)銜接亦更為緊密。對于審查的原則，應審查調(diào)解協(xié)議的真實與合法性，當事人享有最大限度處分權(quán)是調(diào)解的優(yōu)勢所在，只要調(diào)解協(xié)議是當事人自愿平等的前提下達成的且沒有違反國家法律強制性規(guī)定、不損害國家利益、社會公共利益、他人合法權(quán)益或違背公序良俗，法院應認定其效力。

總之，法院應在遵循審查原則的基礎(chǔ)上，積極參與調(diào)解協(xié)議的審查，加強司法確認的實施力度，使得訴調(diào)緊密銜接，訴前調(diào)解的優(yōu)勢得以發(fā)揮，保證糾紛的妥善解決。

（二）發(fā)揮信息抽象化職能的作用，準備評估訴前調(diào)解運行態(tài)勢

司法調(diào)研、司法統(tǒng)計、司法建議等信息抽象化職能依附于法院的審判工作，是法院審判管理的重要組成部分。司法調(diào)研、司法統(tǒng)計為法院掌握審判工作情況、評估審判運行態(tài)勢、總結(jié)審判經(jīng)驗提供重要依據(jù)，也是人民法院實現(xiàn)科學決策、科學管理的重要手段。人民法院在審判工作中提出有針對性的司法建議有助于有關(guān)部門及時發(fā)現(xiàn)法律問題及改進。同樣訴前調(diào)解工作作為人民法院一項新的重要工作，其運行態(tài)勢是否良好，成效如何，是否達成預期的目標，需要準確評估，亦需要通過調(diào)研、統(tǒng)計來提供依據(jù)。對于運行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，亦可以通過建議提出改善意見，促進訴訟與非訴訟糾紛解決機制良好發(fā)展。

綜上，可以總結(jié)出人民法院在訴前調(diào)解中的職能具體應包括組織、協(xié)調(diào)、管理、啟動、導訴、指導、培訓、評估、審查、確認等職能。組織、協(xié)調(diào)、管理屬于管理類功能;啟動、導訴位于訴前調(diào)解開始階段;指導、培訓、評估是調(diào)解過程的要求;審查、確認則是對調(diào)解結(jié)果的司法保障。

注釋：

常怡.中國調(diào)解制度[M].北京：中國法律出版社，2013年版，第14頁.

司法部基層工作指導司人民調(diào)解處.2015年度全國人民調(diào)解工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計[J].人民調(diào)解，2016（4），第8頁.

梁平，陳燾.我國法院職能轉(zhuǎn)型過程中的法理探究[J].河北大學學報，2012，37（6），第89頁.

江蘇省揚州市中級人民法院課題組.訴前調(diào)解運行現(xiàn)狀及其對先行調(diào)解制度實施的啟示[J].人民司法（應用），2013（19），第56頁.

王學澤，賴咸森.美國民事調(diào)解系統(tǒng)觀感（下）——司法部赴美國民事調(diào)解培訓團培訓考察報告[J].域外調(diào)解，2016（3），第43頁.