行政附帶民事訴訟問題探析

摘 要 行政附帶民事訴訟制度是對處理行民交叉糾紛案件的積極探索，該制度在實務中取得了明顯成果，但還存在一些適用上的問題，需要理論完善和明確的司法解釋指導，審判實務工作亟待細化。本文著力解決一并審理民行爭議的范圍、當事人是否擁有程序選擇權以及法官對該類案件的自由裁量權大小的問題。

關鍵詞 行民交叉 一并審理 程序選擇

作者簡介：尚文心，西北政法大學民事訴訟法專業碩士研究生。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.285

一、引言

審判實踐中對行民交叉類案件的審理，不同法院或同一法院的不同審判庭在行民爭議的審判程序、法律適用和裁判結果上均存在較大差別，甚至出現“一個案件，八份判決”的驚人現象。 本文試圖討論行政附帶民事訴訟制度施行的影響，并對該制度改進方面加以思考。

二、我國的制度現狀

（一）行政附帶民事訴訟的概念

附帶訴訟，是一種合并處理爭議的方式。在行政訴訟過程中，根據當事人或利害關系人的請求，人民法院受理與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議，并將民事爭議與行政爭議合并處理的訴訟制度稱作行政附帶民事訴訟。

（二）行政附帶民事訴訟的特征

1.牽連性

牽連性指行政爭議與民事爭議在法律事實上存在某種相關性，一般是案件起因，審理結果以及訴訟主體等。

2.附隨性

即行政訴訟和附帶訴訟是附隨關系，先有主訴訟而后才有行政附帶民事訴訟。

3.提起時間的受制約性

民事糾紛可獨立起訴，附帶民事訴訟中的民事糾紛受制于行政訴訟。 行政爭議與民事爭議應由同一審判組織使用同一審判程序進行案件審理，并作出唯一的明確判決。

（三）法律規定

1.一并審理

根據《行政訴訟法》第61條規定，在當事人申請一并審理的情形下，人民法院可以對相關民事爭議合并審理。但當行政爭議的審理不能單獨做出，而是必須以民事爭議的裁判為依據時，法院可裁定中止關于行政訴訟爭議的審理。這是法院審理此類案件的直接法律依據，對我國的行政附帶民事訴訟制度也起到了實質確認的作用。

2.附帶民事訴訟提起的時間

根據2015年《行政訴訟法解釋》（以下簡稱《解釋》）第17條的規定：（1）在行政訴訟與民事訴訟的先后問題上，應當先行政、后民事或者至少同時提起。（2）如行政訴訟已經先行提起并進入審理階段，民事爭議一方當事人又有一并審理的需求的，除庭前證據交換程序外，法院應當及時告知當事人，應在一審第一次開庭審理前提出民事訴訟。（3）“正當理由”應當包括，當事人不知道法律規定的時候，也可以作為正當理由，可通過行政附帶民事訴訟一并解決案涉爭議問題，而不必對民事爭議另行起訴。 （4）行政附帶民事訴訟中民事爭議最晚時間，應當確定在一審判決作出之前，所以此處的法庭調查應當作擴大解釋，這是出于保障當事人的程序選擇權的考慮，同時為了避免訴訟效率低下，此舉非常可取。

3. 一并審理例外情形

（1） 《解釋》第17條第2款規定了關于一并審理民事爭議的例外情形。法院此時負有釋明義務，應告知當事人可在法院作出不予準許決定時申請復議一次。

（2） 根據《解釋》第18條的規定，行民交叉爭議中，民事部分須單獨立案，由同一審判組織對兩部分爭議進行審理。關于行政裁決中的民事爭議的審理，法律規定不必另行立案。

（3） 根據《解釋》第19條的規定，在法律無特別規定時，對民事爭議部分的審理優先適用民訴法。調解中對民事權益處分的認可，不視為被訴行政行為合法性的依據。亦即兩種不同性質的爭議，應當分別作出裁判。當事人如果對單一性質的裁判提出上訴的，則不會波及未上訴部分的裁判的法律效力。在案卷移送方面，二審法院應接收一審法院依法移送的全部案卷。案件的審理，由行政審判庭進行為宜。未上訴生效裁判中發現其中確實存在錯誤的，二審法院應當采用審判監督程序。

三、現行制度存在的問題

（一）一并審理案件的范圍

《行政訴訟法》第61條以列舉的方法對行政附帶民事訴訟案件的受理范圍作了明確的規定，《解釋》第17條又對其做出了一并審理的民行爭議作了例外規定。其中第2款第4項規定的“其他不宜一并審理的民事爭議”中，“其他”沒有明晰，故而不同審理者理解可能存在偏差，導致案件受理存在障礙。

（二）法官的自由裁量權

《解釋》第19條第3款規定“行政爭議和民事爭議應當分別裁判”。“分別裁判”所指存在一些歧義，如法院對行民交叉爭議，應當分別進行審理，從而在此基礎上對兩種爭議進行分別裁判。實務中案件類型繁多，數量龐大，法官對于該問題的把握上應有一定的自由裁量權為宜。為高效處理行民交叉糾紛，筆者認為應當對此處的分別裁判作出明確的解釋。《解釋》要求，民事爭議應單獨立案，故案號排列、判決順序上都應當作出明確規范，這樣也有利于當事人對判決的理解和以及執行，對于案件上訴也會有重大影響，不同的程序選擇將產生不同的效果，將法院審判工作細致化合理化也是保證訴訟效率和當事人訴訟利益的重要方面。

（三）當事人的程序選擇權

根據《行政訴訟法》第61條的規定，在行民交叉案件中，當事人須先提起行政訴訟。但實踐中的做法卻不盡人意，不乏有當事人先提起民事訴訟，而后被審判機關告知其必須依靠相關行政糾紛的裁判結果作為民事裁判的前提。這種情況下，關于當事人訴訟利益的保障，筆者認為，行政訴訟因其特殊性，在行民爭議案件中應通過解決行政爭議來救濟民事權利，行政審判庭審理行民交叉案件，不應變為民事附帶行政訴訟。因此，假設合并審理有利于案件糾紛解決時，只是對于如何合并審理案件，以及如何運作程序存在疑問。

另外，《解釋》第17條第2款第2、3項中并未提及諸如當事人放棄協議管轄，或者提起仲裁、民事訴訟后又放棄仲裁或者撤訴的情形下，提起行政訴訟的當事人是否可以就民事爭議部分提起附帶訴訟的問題。

四、完善該制度的幾點思考

（一）對“其他”做限制性解釋

為避免法院推諉扯皮，保障當事人的訴訟權利，并以《解釋》第17條第2款第4項作為法律依據的情況，應當對“其他”的解釋作出限制，在實務中應當注意樹立典型案例、指導性案例等。法官在審理案件時應嚴格遵循立法宗旨，除非是法律明確規定的例外情形，否則對與案件相關的民事爭議部分，法院應當及時受理當事人提起一并審理的訴請，從而快速解決行民交叉糾紛，保障當事人的訴訟利益。

（二）分別裁判、判決唯一

在判決方式上，行民交叉糾紛一并審理，由于民事爭議當事人與行政爭議當事人各自在訴訟中的地位、稱謂、舉證責任等的不同，上訴后案件審查的范圍不一，因此用一并判決的方式較附帶判決更合理。 行政附帶民事訴訟是行政訴訟一種特殊類型，其判決方式應與一般行政訴訟保持一致，但其所涉兩種爭議性質不同，故在判決結果和判決方式上應作區分。“分別裁判”指行民爭議的裁判應體現在一份判決文書中，其寫作可參考刑事附帶民事訴訟判決書。

法律明確規定，行政附帶民事訴訟中，民事爭議應當單獨立案，故該類案件中的民事爭議應有單獨的民事案號。關于如何確定行政附帶民事訴訟中的兩個案號的寫作順序。筆者認為，規范性是訴訟文書的主要特點之一，因此，無論先決問題是行政爭議還是民事爭議，都應先列行政訴訟案號，再列民事案號。而判決部分的書寫，應以先決問題確定寫作順序，或從便利當事人對案件判決結果的理解為出發點進行寫作。法官在制作判決書時，須緊緊把握審判工作應當遵守的基本要求，作出唯一確定的判決。

（三）明確立法、切實履行告知義務

對于先提起民事訴訟，后又被被告知其所訴民事爭議的解決必須依賴于相關行政爭議的裁判結果的當事人，此時依舊可以選擇提起行政訴訟。賦予當事人程序選擇權，是出于保證其訴訟利益的考慮。關于當事人程序選擇權制度設計，筆者有如下構想：

民事訴訟提起后，案件開庭審理時，當事人提起行政附帶民事訴訟，法院應當向其釋明必須先行撤訴，再向法院提起一并審理這兩種爭議的訴訟請求。當事人可能會選擇繼續由民事審判庭對民事爭議部分進行審理，此時應當作出裁定中止民事爭議的審理，待行政爭議部分判決結果做出后，才可恢復對民事爭議的審理。

立案登記時，如果發現當事人所提民事訴訟關涉行政爭議，則立案庭也應釋明當事人可提起行政附帶民事訴訟。做到從源頭分流案件，使案件審理更加快速、便捷。

對于當事人放棄協議管轄的情況，或者在已提起仲裁、民事訴訟后，又撤銷仲裁或撤訴，卻在新提起的行政訴訟中又提起附帶民事訴訟的，從糾紛的實質化解和解決效率的角度來看，也應當考慮當事人在此情況下依然可以選擇提起一并審理民行爭議的訴訟請求。

五、結語

我們在行政訴訟控制權力、保障權利的思想指導下來完善行政附帶民事訴訟制度，以此助力我國的社會主義法治國家建設。在當前的審判實務工作中，因該制度建立時間短暫，法官必須不斷總結審理經驗，學者們也要對這類案件的審理和執行等問題多做研究，以期發現問題，解決問題。

注釋：

王光輝.一個案件 八份判決——從一個案例看行政訴訟與民事訴訟的交叉與協調[J].中外法學，1998（2）.

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北京市第二中級人民法院課題組，魯桂華，祝興棟，朱彬彬，牛曉煜.行政訴訟一并審理民事爭議研究[J].中國應用法學，2019（1）.

侯丹華.新《行政訴訟法》中幾種特殊類型訴訟的判決方式[J].法律適用，2016（8）.