農民入股土地股份合作社權益保障問題研究

摘 要 農村土地經營權流轉解決農村土地細碎化、農民土地財產權益難以實現以及農村集體經濟組織功能弱化等問題，各地方逐步探索以農業規?；洜I為目的的農村土地問題解決方式，其中土地股份合作社制度發展如火如荼，它解決了土地分散導致的小規模經營問題，增加了農民財產性收益，實現農民土地財產權益。該制度將農民作為土地入股的主體，囿于我國土地合作社制度的不完善性，使得此類入股農民的權益保障受到威脅。本文將以保護農民權益為出發點，針對當前土地股份合作制度下存在的農民知情權、監督權缺失、合作社治理不規范、激勵機制不足等有損農民權益的問題進行分析并提出解決建議。

關鍵詞 土地流轉 土地股份合作社 農民權益保障

基金項目：項目名稱：2018年北京農學院學位與研究生教育改革與發展項目 項目編號：2018YJS062。

作者簡介：耿雅馨，北京農學院。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.273

目下制約我國“三農”發展的核心障礙是農村土地細碎化、農村土地財產權難以實現、農村集體經濟組織功能弱化等，這些問題的產生影響了勞動生產效率，極大程度削弱了農業產業對國家經濟發展的貢獻，而這些問題的產生根源在于農村土地的“荒置”。農村居民的市民化，兼業化趨勢越來越突出，導致農村部分土地呈現撂荒或者利用不充分的狀態，青年外出打工，婦女、老人、兒童不能作為土地耕種的主力軍，農村土地進行流轉經營勢在必行。土地“三權分置”政策的出臺為土地流轉搭建了穩固的平臺，農民可以將土地經營權進行流轉，很大程度上促進了農地資源的有效利用。

土地集中流轉后進行規?；洜I能夠保障農民獲得更的財產性收益，同時能夠解決土地“荒置”問題，對土地流轉的迫切需求也使得農村集體經濟組織再次煥發生機。2017年中央發布的“一號文件”中明確提出要大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過股份合作的方式，加快發展土地流轉型的規模經營。由此，土地股份合作社在眾多土地流轉主體中脫穎而出，但是由于沒有明確的主體資格，在實際運行過程中仍存在很多問題，導致入股農民權益不同程度的受損或受限。所以，如何在農民獲得更多收益的情況下保障他們的權益不受損、受限至關重要，本文將從法律角度出發，對我國目前農村土地股份合作社在發展過程中出現的侵犯農民權益的問題進行梳理，并就存在的問題提出解決建議。

一、土地股份合作社界定

（一）土地股份合作社的概念

土地股份合作社是以股份制及合作制的基本原則為依據，將土地經營權轉股量化后作為主要出資方式進行出資，屆時農民按照出資的份額從土地經營收益中收取一定比例分紅的一種土地合作經營形式 （如下圖所示）。作為一個以土地歸集為主的合作經營組織它具有以下特征：

（二）土地股份合作社與相關土地流轉機構的比較

土地股份合作社是土地流轉制度從初級發展至高級的產物，入股客體由最初的使用權、所有權發展到土地經營權，在土地歸集和流轉的歷史進程中，與之發揮相似的土地歸集流轉作用的還有土地銀行和農民專業合作社等，但在法律地位、扮演角色、機構性質、制度設置等層面，土地股份合作社同對上述的土地銀行以及農民專業合作社存在明顯差異。

1.與農民專業合作社法律地位、扮演角色存在差異

土地股份合作社與農民專業合作社作為農村經濟發展的重要組成部分，在農地流轉市場中共同發揮作用。 二者相互關聯又有所不同，聯系主要體現在二者的作用層面，土地股份合作社的主要作用發揮在土地流轉的初始階段，承擔了土地初期的整理歸集和流轉工作，為農民專業合作社土地運作奠定基礎，但現階段土地股份合作社和農民專業合作社的職能交叉融合，界限區分不明確，一些農民專業合作社超出法定職責范圍發揮了土地股份合作社的部分作用，二者應當明確分配職責，各司其職。土地股份合作社與農民專業合作社屬于農業生產經營鏈條中前后端兩個組成部分，在法律地位和扮演角色兩個方面存在些許差別：

首先，兩者的“法律地位”不同;農民專業合作社在實際運行過程中是由《農民專業合作社法》進行規范的，能夠在有關部門進行登記注冊，擁有合法有效的法人主體資格，這是土地股份合作社目前為止不具備的。其次，二者在農業生產經營過程中扮演的“角色”不同;“農民專業合作社主要是圍繞產業進行合作，其發展動力在于解決家庭經營中家庭這個組織所解決不了的問題。而土地股份合作社合作的基礎是基于土地承包經營權，通過將土地承包經營權轉股量化，農戶持土地股份組建成股份合作社?！?由此可見，相對于土地股份合作社而言，農民專業合作社在土地利用過程中扮演的是農產品的生產經營者或者農業生產經營服務的提供者、利用者的角色，主要以提供服務為主，而土地股份合作社發揮的主要作用是土地歸集，二者在職能方面存在重疊，但農民專業合作社的服務職能和土地股份合作社將土地轉股量化的作用是雙方不可替代的。

2.與土地銀行法律屬性、制度設計存在區別

土地銀行制度早于土地股份合作制提出，早期的土地銀行將“土地合作社”作為制度構建中的組成部分，這里的土地合作社實質上就是土地股份合作社。 土地銀行是土地股份合作社的更高級形式，在合作社這一制度構造上二者基本職能相似，都以土地集中、土地流轉為主，取代了既往流轉雙方即土地承包人和土地承租人單獨簽訂合同的模式，提高了土地流轉的效率，節省了時間。但就土地銀行整體而言，二者在組織機構性質、主體、土地運營的制度上存在差異。土地銀行的早期探索實踐主要在寧夏、四川等地開展，其作為土地的流轉中介，主要從事的是土地存貸的業務，旨在耦合農村土地和農村資金這兩大資源，這和股份合作社的促進農民多重收益的主旨理念不同，但土地銀行將農民存入的土地進行適當整理、打包的過程同股份合作社近似，土地銀行在不改變農業用途的前提下將存入的土地貸給農業企業、種養殖大戶等土地需求者，土地需求者需支付貸地的費用，銀行扣除必要的費用后把儲存價值以存地費的形式兌現給農戶。 其性質，現今國內存在三種主要觀點：一是土地儲備說，二是土地流轉中介機構說，三是金融機構說 。

土地銀行相較于現階段的土地股份合作社發展狀況來說，存在多處不同點，首先，二者性質不同，土地股份合作社是一種土地合作經營形式，土地銀行是經營土地存貸和土地有關的長期信用業務的金融機構;其次，成立主體不同，股份合作社是農民自主成立的服務組織，土地銀行主要由政府出面組織，將農民土地分類整合，“零存整貸”。二者最大的不同在于制度構造，土地銀行將銀行與合作社相結合，建立了土地存貸制度，是土地股份合作社發展成熟后的高級形式。我國土地銀行的組織結構以“農業發展銀行+土地合作社”為主，土地股份合作社是土地銀行制度的組成部分，在土地銀行制度中主要發揮其合作制的信息優勢，作為媒介解決土地銀行與貸款人信息不對稱的問題。

土地股份合作社是農民專業合作社和土地銀行的前端組織機構，其與農民專業合作社相結合的“雙合作社”模式主要發揮了土地前期歸集整理及流轉的作用，二者優勢互補，提高農業生產經營運作效率;而在與銀行相結合的“農業發展銀行+土地股份合作社”的合作形式下主要發揮了其媒介的功能，兩者相互配合，降低了土地運營成本。

二、土地股份合作制中農民權益保障現存問題

（一）土地股份合作社缺乏主體資格損害農民權益

當前我國法律制度并未明確承認土地股份合作社存在的合法性，無法進行登記注冊，不能作為適格農地流轉主體，一旦入股成員出現糾紛，缺少相應的解決機制，弱化成員享有的權利的行使，與其提高農業生產效率，保障農民權益的初衷相違背。

土地股份合作制早在上世紀九十年代便已經出現，現階段法律制度的建立和完善遠遠落后于現實實踐的需要，在近幾年中央接連出臺農村改革的相關政策后，大多地區響應國家以及當地政府的號召，使土地股份合作社發展范圍進一步擴大。雖然國家以及政府在大政方針政策上給予了土地股份合作社以大力支持，但是在現行土地流轉運作過程中，由于土地股份合作社沒有得到法律的認可，不能登記注冊，有部分地區為方便現實需要出臺相關文件將土地股份合作社納入到農民專業合作社的管理范圍對其進行規范，但二者在性質上存在巨大差異，土地股份合作社的功能在于將土地轉化成股份進行歸集，農民專業合作社則是以合作社成員為服務對象，提供多重服務，二者不能相提并論。“農民可以將土地入股至農民專業合作社，農民專業合作社可以將社員入股的土地承包經營權通過轉讓抵押等形式再次流轉，但對于土地承包經營權入股農民專業合作社的全國性法律法規的規定隱晦含糊。” 由此可見，不論是將土地承包經營權入股至土地股份合作社還是農民專業合作社，都存在法律障礙，急需法律制度的調整，對其進行嚴格的規范，以達到從法律層面為農民權益提供保障的目的。

（二）入股農民知情權和監督權缺乏保障

囿于現階段我國合作社法律制度的不完善性，農民將土地入股后權利保障方面存在較大問題，主要表現為農民的知情權和監督權缺失。知情權和監督權作用的發揮主要依靠兩方面的力量：一是合作社，二是農民。合作社掌握著所有土地經營與管理的材料，擔負著公開信息的義務，但由于法律制度不完備，使合作社這一義務的履行缺乏有力保障，只能憑借合作社自主制定的章程進行規范;農民作為股東，享有知情和監督的權利，股東擁有知情權就掌握了了解合作社經營狀況的權利，通過股東對合作社經營狀況、決策程序、管理制度的查詢以及詢問督促合作社管理和運營人員有序的運營合作社，綜合而言，股東行使知情權和監督權不僅僅是一項自益權，也具有共益權的屬性。

合作社作為一個土地流轉的主體，應該具備專業的法律認識，農民對入股后的土地經營狀況不了解，而此類信息一般掌握在合作社管理者的手中，農民處于被動接受土地相關消息，合作社應當主動將各類信息整合公布。在筆者走訪過程中發現，很多農民對土地入股只有模糊概念，跟風入股現象較多，而對流轉的對象以及土地流轉后的使用狀況并知之甚少，也有少數農戶表現出漠不關心的狀態。眾所周知，我國實行土地公有制，土地為國家和集體所有，土地承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品，承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。同時承包方應當承擔維持土地的農業用途，不得用于非農建設;依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害的義務。 據此農民作為土地的承包人，對自己承包的土地享有使用、收益、處分的權利，同時也應履行監督的義務。但是在現實實踐過程中，農民這一方對土地性質及用途的監督，以及對入股后承擔運作工作的股份合作社的監督作用并未完全發揮，農民缺乏監督的主動性，只能靠合作社自覺才能保障土地的用途及性質不變，所以激勵農民主動行使權利勢在必行。

知情權和監督權的缺失可能會導致退股時很多不利于農民利益的情況出現，例如：承包的土地用途已經改變，無法恢復到原來的樣子;農民不關心土地流轉狀況可能導致現有土地的權利人不明確，農民無法收回自己的土地等情況發生。

（三）合作社治理機制不健全

土地股份合作社內部的治理存在權力濫用、監管不合理等問題，導致農民利益受損。權力濫用主要體現在合作社管理層的公權私用，侵犯農民的財產權利和其他一些民事權利，監督管理部門單一，對合作社的資金監管和人的管理不甚合理。

首先，合作社管理層權力濫用現象頻發，農民入股合作社的動機是利用組織的優勢使自己的利益最大化，實地走訪過程中，我們發現，不少農民反映合作社管理人員不作為，存在公權私用的現象，主要表現在塑造合作社形象和發放股息紅利方面，合作社人員虛假塑造合作社形象、侵吞農民財產，而農民作為弱勢一方，為了謀求今后的發展不敢對這種現象進行申訴，而即使有反對的想法也不知去何處申訴。長此以往，合作社的優勢不在，成員之間很大程度上會出現信任危機，內部矛盾激化，這將違背合作社成立的初衷，損害農民的利益，不利于合作社的健康發展。

其次是對合作社的監督管理。主要分為兩個方面：一方面是資金監管不甚合理。股份合作社運行過程中會有大量資金流動，由于土地股份合作社還未有專門的法律規范，所以在實際運行過程中，一些地區選擇自己制定相關政策規定，用以約束合作社的運作，但往往合作社規章的制定者和合作社的運作方都有直接或間接的聯系，為了滿足自身利益，不可避免的就會出現一些漏洞。監管制度的不完善性，導致資金監管不當，資金不能合理高效的進行利用。另一方面是對合作社內部工作人員的監督管理。法律制度的缺乏與待完善導致實踐過程中的監管存在較大差異性，每個地區，甚至每個合作社所實施的制度都不盡相同，總體來講現階段還缺乏專門監管部門和人員。土地股份合作社管理者在合作社運作過程中不能有效合理的行使自身的權力，不能高效的完成自身的工作任務，致使合作社的功能大打折扣，不能更好的為農民謀取更多的福利。

（四）農民入社激勵機制不足面臨“集體行動困境”

從古至今我國一直以精耕細作的小農經濟著稱，囿于這個大的農業背景，我國一直處于個體細碎經營土地的狀態。農業生產不同于其他產業，存在雙重風險，首先是自然風險，其次是市場風險， 自然風險發生在生產過程中，市場風險主要集中于加工、流通、消費等環節中，農民經營土地屬于個體經營，無疑是將這雙重風險最大化，隨著市場經濟穩步推進，精耕細作不能滿足市場需要，為了最大程度的規避風險，合作成為必然趨勢，土地股份合作社正式基于這種背景產生。土地轉股量化使農民既能擁有土地承包權，又能獲得經營權收益，還能規避風險，將勞動力從土地中解放出來，農民不再拘禁于土地上，但這又產生了另外一個問題，即基于土地入股合作產生的“集體行動困境”。

亞里士多德曾這樣說：“凡事屬于最多數人的公共事務往往是最少數人照顧的事務，人們關心自己的所有，而忽視了公共事務。” 而一旦集體成立，就意味著原本的個體都變成了集體中的一部分，土地股份合作制優勢之一在于擴大規模效益，但是當規模越來越大，個體從集體中獲得的個人收益就越來越微不足道，農民的積極性降低，不關心自己的土地的經營狀況，處于完全放手不管的狀態， 農民的參與度不夠掣肘合作社穩定發展，屬于“集體行動困境”中的一種現象，這一現象的產生會導致公共組織效率缺失、政策執行失范等問題。

三、土地股份合作社農民權益保障障礙的克服

（一）完善土地股份合作社相關立法

就目前土地股份合作社發展狀況而言，一些學者也提出主張將農民專業合作社制度移植到土地股份合作社上使用，但并不提倡設置專門的法律對其進行規范，“農地入股的合作社僅僅是基于土地承包經營權的特殊社會功能，在出資與產權性質、利益分配和虧損承擔等方面，不得已突破《農民專業合作社法》對農民專業合作社的一種變異，但是并沒有超出傳統合作制的基本范疇……農地入股合作社的立法可以而且應當納入《農民專業合作社法》的框架，沒有必要單獨制定《農地股份合作社法》。” 但是不得不承認的是農民專業合作社制度自身對于農村經濟發展而言存在一些局限性，在《中華人民共和國農民專業合作社法》中第二條第二款明確規定農民專業合作社的職能， 這一規定明確了農民專業合作社的職責，也間接體現出土地股份合作社的價值和作用，土地股份合作社被定義為：指在家庭承包經營基礎上，農民群眾按照依法自愿有償的原則，以土地承包經營權入股聯合經營并共享收益的農業合作形式。 兩者的職能和作用存在實質性的差異，一個以提供農業服務為主，一個以土地流轉的前期歸集為主要職能，雖然兩者在某種程度上有所重合，但是主要的職能具有不可替代性。

于筆者而言更傾向于在《農民專業合作社法》中規范其實際運作，將土地股份合作制納入《農民專業合作社法》，增加詳細條款對其進行規范。對比日本完善的合作社法律體系，我國的合作社法律體系構建還很不成熟，《農民專業合作社法》的完善是我國合作社法律體系構建邁出的第一步，具有重要意義。

（二）完備合作社治理機制

由于法律沒有明確土地股份合作制度的制度設計，可能導致現實運作過程中圖斯股份合作社出現侵犯農民知情權的狀況。為切實保障農民的權益，應建立健全信息公開制度。農民作為土地的“主人”，應當享有對土地使用的知情權和合理合法使用土地的監督權，無論是對于立法，亦或是實踐，都應當將農民的權益放在首位。

土地股份合作社發展到現階段離不開村集體的支持，在實地走訪中我們發現合作社內部的主要管理者絕大部分都來自于村委會，這就導致實際運行過程中，土地股份合作社與村委會之間出現權利混同，同時也產生公權私用的現象，該現象的發生很大一部分原因來自于監管，監管不當或者監管力度小導致合作社內部工作人員松懈，加強懲處力度，從嚴治社，更符合現階段合作社發展的要求。對此建立嚴謹的合作社章程、設立專門的監管部門對其進行監督管理勢在必行，監督人員應當著重選用一定比例的村里有能力的村民，村民在將土地入股到土地股份合作社后，作為土地的承包者，享有監督的權利;同時，可以引入外部監督機制，外部成員作為獨立個體，與村內集體或者個人之間存在隸屬和依賴關系的概率相對較小，與農民不存在利益沖突，能更好的發揮監督管理職責。

合作社應當在農民將土地入股后恪守信息公開的職責，加強農業政策法規宣傳的力度，及時告知農民土地動向以及土地使用狀況，做到消息透明，農民能夠快速獲取土地相關信息以保障農民的合法權益不受損害。筆者在走訪過黑龍江的某一村莊后，發現村里的大部分人對土地相關的政策和法規都有相對較多的了解，清晰地知道自己的土地流轉去向，并且對土地流轉抱有較高的期望，能夠準確行使自身擁有的權利，履行義務，對合作社治理起到了幫助作用。由此可見，公開合作社信息、增加農民對土地流轉政策的認識也是合作社治理工作的重要部分。合作社治理離不開農民的支持與協助，了解農民所想，真正做到為農民服務，為農民謀福利，對后期的土地使用工作開展減少很多不必要的矛盾。

（三）建立激勵和保障機制促進農民參與

加強農民自主治理能力，首先是要確立股權的獨立性，明晰每戶農民入股份額，農民以承包地經營權入股，明確股權的獨立性才能保障收益的落實，股權證明是農民入股土地股份合作社最有力的證明，合作社向入股農民發放股權證明是對農民權益的重要保障。其次制定賞罰分明的激勵機制，建立勞動者個人報酬制度，用以提高農民對土地股份合作社工作的參與積極性，發揮利益調解器的作用。針對農業生產中面臨的自然風險，可以通過購買農業保險來分散這一風險，彌補農業產業在應對自然災害方面的不足，同時保障了農民的利益。

前文中已經提及，農民是監督土地股份合作社落實工作的中堅力量，所以，作為監督主體之一最大程度的參與合作社日常運營能夠起到很好的督促作用，并且能夠防止土地流轉后被濫用，農民行使監督權也能幫助其樹立“主人翁”意識，激勵其參與土地運作工作中。在我國，土地是作為一種保障承包給農民的，它在農民的生活中起到了最基本的供給作用，而且農業作為第一產業，在整個社會的經濟發展過程中發揮著非常重要的作用，所以農民認識到土地重要性，對提高農民參與度有很大的幫助和促進作用，農戶作為長久以來的土地使用者，更為了解土地的使用狀況，可以在實踐過程中，對做出突出貢獻的個人給予額外的獎勵，例如獎金或者榮譽等，對于違反規章制度、消極懈怠的進行批評，以上要根據各村具體的實際情況情況進行，制定適宜的激勵政策讓農民積極參與到土地經營上來，更有利于因地制宜發展農業生產，提高土地使用效率，減少不必要的資源浪費，節約農民發展過程中所產生的不必要的實驗成本，也有利于國家政策規定的執行和完成。

（四）加強合作社的監管

加強合作社的監管主要依靠外部監管和內部監管兩者并行，監管對象包含資金和權力兩個方面，從加強這兩方面的監管以求達到充分保障農民權益的目的。

土地轉股量化后，農民將零星土地歸集到一起，這種做法有助于吸納土地經營者注入資金，將土地進行規?；洜I，使其發揮出更大的經濟價值，合作社根據農民的持股比例給予其土地的固定收益以及浮動收益，這中間會涉及大量的資金管理問題，如果缺乏監管勢必會損害農民的利益。為加強合作社的內部資金監管，我們可以從以下兩方面入手：首先，加強合作社的自我監管，即內部監管;發揮合作社內部監管部門以及入股農民的監督作用，監管部門定期核查合作社所有的財務收支狀況，另外可以建立一個信息化平臺，將合作社所有資金的收入支出放置在陽光下，讓農民可以看到每一筆錢的去處，防止資金濫用。其次，引入外部力量對合作社進行監管;目前主要是發揮政府的監管作用，做到“村帳鄉管”。當合作社得到法律認可，獲得主體資格進行登記注冊后，還可以增加工商、稅務等部門的監管，監管力度會大大提升。

上文中提及土地股份合作社很大程度上依賴于村委會而存在，造成合作社與村委會發生權利混同，另外合作社內部本身也存在權力濫用的問題。針對合作社內部權力的監管，主要有一下兩點建議：首先，合作社內部要充分發揮股東大會的作用;農民作為土地承包權人和合作社股東，享有實際管理合作社的權利，是最好的監督管理者，鼓勵入股農民行使自己的決策權。其次，擴大監事的選任范圍，不僅僅局限于村委會或者股東內部，可以適當引入外部人員，制定監事任期制度，任期屆滿可以連選連任，充分實現監事會對合作社的監管。

注釋：

夏玉蓮，曾福生.農地股份合作社經營模式的效益分析——基于湖南省光明村農地股份合作社的個案研究[J].經濟理論與經濟管理，2014（2）：105-112.

《農民專業合作社法》第二條：農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。

張能坤.農民專業合作社與土地股份合作社的異同分析[J].農村經濟，2014（9）：127- 129.

土地銀行是指主要經營土地存貸及與土地有關的長期信用業務的金融機構.

羅必良.新制度經濟學[M].山西：山西經濟出版社，2005年版，第372頁.

李蕊.中國土地銀行法律制度構建研究[M].北京：法律出版社，2014年版，第23頁.

溫世揚，張永兵.土地承包經營權入股農民專業合作社法律問題探析[J].甘肅政法學院報，2014.

《中華人民共和國土地承包法》第十六條、第十七條.

李佳.農民合作：必然性、困境及化解邏輯——一個基于集體行動邏輯的分析框架[J].前沿，2008（8）.

[古希臘]亞里士多德.政治學[M].袁岳編，譯.北京：中國長安出版社，2010年版，第22頁.

高海.農地入股合作社的組織屬性與立法模式——從土地股份合作社的名實不符談起[J].南京農業大學學報（社會科學版），2014（1）：2.

《農民專業合作社法》第二條第二款：農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務。

孫中華，羅漢亞，趙鯤.關于江蘇省農村土地股份合作社發展情況的調研報告[J].農業經濟問題，2010（8）.