城市群體突發事件的信息與預警機制的構建研究

徐鳳江 張紹波 馬端平 楊永權

摘要：以非法聚集為特征的群體突發事件成為了社會新的關注點。群體突發事件具有組織性、破壞性、反復性和演變性等特點，加之誘發事件原因具有一定的復雜性，處置起來難度較大。構建城市群體突發事件的信息與預警機制是科學有效處置群體突發事件的第一環節。

關鍵詞：群體突發事件 信息與預警機制 構建研究

2018年6月19日、10月6日分別在江蘇鎮江和山東平度發生的打著“退役軍人”旗號組織的跨地區非法聚集事件，給當地社會安全秩序和人民生活造成極惡劣的影響。以非法聚集為特征的群體突發事件成為了社會新的關注點。在全面建成小康社會、全面深化改革時期，也是人民內部矛盾的凸顯期、各種群體突發事件的高發期，科學處置此類問題是全面建成小康社會、維護社會穩定的的必然要求。

一、群體突發事件的涵義和特點

群體突發事件是指多人參與的以達成某種需要為目的的突然發生的事件，使用擴大事態、加劇沖突、濫施暴力等手段，擾亂、破壞或直接威脅社會秩序，危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私財產安全應予立即處置的群體性事件。

從理論上來講群體突發事件一般具有以下幾個方面的特征：（1）群體性。群體突發事件是基于某種目的多人參與的，參與人員少則幾十，多則上千，這是群體突發事件的最基本特征。（2）突發性。多數群體突發事件的暴發極具突然性，政府及公眾一時難以獲得準確和全面的信息，從而對事件的性質、發展態勢往往不能準確把握，增加處置的難度。（3）社會性。從一些群體突發事件的起因分析，組織者往往打著某種理由，這些理由是具有一定的“社會性”或“公共性”，往往能其他群中的共鳴。（4）組織性。當前多數群體突發事件的聚散有直接的領導者或者組織者，尤其是一些規模較大的群體突發事件，這種通常參與人數眾多，持續的時間也較長，事件的發生往往是經過詳細籌劃準備的，他們的目標明確，行動組織性極強，甚至出現跨地區、跨行業的串聯活動。有的還集資上訪，并聘請律師，尋求媒體支持。（5）破壞性。群體突發事件的往往發展較迅速，其事態在短時間內可能快速擴大并釀成嚴重后果，往往出現杜塞交通、影響國家機關企事業單位正常運轉，甚至出現打砸現象，嚴重的出像社會騷亂現象。（6）反復性。有些群體突發事件是有復雜的歷史原因的，解決起來難度大，很難讓各方滿意，容易出現反復非法聚集的現象。（8）演變性。群體突發事件的發生和發展，通常呈現為由潛伏期、醞釀期、暴發期、激化期等若干階段組成的逐步演進的過程。但受到群眾心理變化以及各種突發情境因素的影響，其演變過程可能在某個階段產生突進式的變化。群體突發事件在發展過程中一般會產生連鎖反應，某類社會安全事件極可能引發次生事件或另類衍生事件，即為社會安全事件的演變性。

二、城市群體突發事件的基本成因分析

了解城市群體突發事件的成因是妥善的處理好這類事件的前提。我國城市群體性事件突發事件的成因主要有經濟結構調整、新型城鎮化建設帶來的利益分化嚴重和地方城市治理能力不足引起的。

第一，傳統的社會結構因城鎮化而瓦解，社會利益關系也隨之發生了重大調整，由此產生的利益沖突將不可避免。城鎮化打破城市原有的利益平衡關系，造成新的矛盾與沖突，成為引發城市危機的潛在因素。

第二，社會資源因城鎮化而面臨著新的分配格局，資源分配過程中的不均衡和不協調會成為引發城市危機的動因。城鎮化進一步加劇了社會資源向城市地區聚集的程度，使社會資源的分配矛盾更加尖銳。

第三，城鎮化和市場化程度的不斷提升推動了經濟體制的結構轉型，由此出現的“結構性”和“隱性”失業人口給世界各國的城市發展都帶來了巨大的社會壓力。同時城鎮化引發的心理認同危機，是誘發城市危機的內在因素。傳統的城鄉二元結構下，城鎮居民和農村居民往往存在著心理認同上的不相容性。

第四，社會保障機制不健全。社會保障能夠在一定程度上調節和縮小貧富差距。由于社會保障機制不健全，導致下崗職工、失地農民缺乏基本生活缺乏保障進而產生對社會的不滿情緒，成為群體性突發事件的重要誘因。地方政府對新矛盾新問題認識不足、輿情引導和管控能力不高，危機處置簡單粗暴等，有可能促發群體突發事件的誘因。

第五，社會領域違法違規行為較多。經濟體制的改革過程中極少部分人通過非法或者不正當的手段、獲取非法錢財，加劇了社會矛盾，影響著社會和諧和穩定。比如非法集資、非法傳銷、制假售假的現象仍然存在，上當受騙的民眾寄希望與政府，遂聚眾上訪。

第六，基層政府治理體系和治理能力不足。群體性突發事件的起因來自于基層，許多事件在初期均可以解決，由于基層組織或因利益或因能力問題，或不予處理或極力隱瞞或濫用警力等，導致問題為解決而矛盾越積越多。

第七，部分群眾法治觀念淡薄，思想觀念僵化。當前部群眾的維權意識明顯增強，但守法意識仍較為薄弱。認為當正當利益受到損害時，通過合法的手段維護自身權益可能不會獲得很好的效果或者不能達到維權的目的，部分群眾的從眾心理較為嚴重，容易社會輿論的影響和煽動，盲目、沖動參與群體突發事件，無形中成為事件發展的隱性助推力。

三、城市群體突發事件的信息與預警機制的構建

群體突發事件預警是一種基于情報信息的警示發布制度。情報信息是群體突發事件預警的基本保證，是公安機關分析、處理群體突發事件的依據和基礎，公安機關要全面收集情報信息，對群體突發事件可能會發生的社會行為表象進行關注，掌握情報信息的動態，針對情報做出科學的判斷，是否會有群體突發事件發生的苗頭，做出預警，阻止、預防群體突發事件發生，或降低處理群體性事件的社會成本。

第一，明確城市群體突發事件信息與預警機制職能和原則

群體突發事件信息與預警機制具有四項基本職能：信息收集與整理、信息溝通、安全監測與安全預警。信息收集及傳播網絡、信息處理及分析中心、安全監測及安全預警系統則構成了完備的城市群體突發事件管理信息與預警機制。

城市群體突發事件信息與預警機制的有效運轉應把握如下原則：一，信息來源多元化。這樣才能保證對城市群體突發事件信息的敏感度，提高信息收集的可靠性，保證信息的全面性和準確性;二，信息暢通。信息傳輸渠道的暢通是信息與預警機制的生命，缺乏對信息及時的傳遞和反饋，會使決策者不能及時發現問題并調整對策，從而導致嚴重的后果;三，安全監測全面系統。對城市群體突發事件的監測和控制要全面和系統，避免遺漏重要的信息或以偏概全，造成決策的失誤和偏差;四，安全預警及時準確。及時準確的安全預警能夠降低城市群體突發事件造成的損失，避免因錯誤信息導致的社會恐慌。

第二，打造群體突發事件情報網絡，防患于未然

要充分發揮公安機關基層單位的作用，利用其能夠廣泛接觸人民群眾的有利條件，打下情報網絡的堅實基礎，進一步建立、完善、開拓情報網絡。首先，作為民警要提高自身的情報意識，通過與社會信息員的及時溝通，廣泛收集社會動態，以及通過日常警務工作積累經驗，提高辨別可能會引起群體突發事件誘發因素的能力;其次，應當充分發揮地方政府、單位、街道、廣大群眾的力量，聯合多方共同努力，將社會信息收集網格化、精細化，不放過任何一個可能存在的隱藏角落，深度挖掘情報信息，分析處理可能會產生的群體性事件，做好預防工作;再次，整理歸納群體突發事件的相關信息資源，公安機關應當建立起專門的群體突發事件情報管理機構，將信息資源綜合歸納、分類處理，建立好群體突發事件的檔案庫，對信息進行儲存、跟蹤、研判。信息管理機構的建立能夠打破地域、空間、時間的限制，有利于情報的整合，有利于對群體突發事件進行對比分析，從全局的角度出發，研究群體突發事件的特征、規律，對群體突發事件進行有效預警，評估群體突發事件的風險，并提供有效的、可實施的解決策略。

第三，強化情報信息工作制度，提高工作效率

首先，完善情報報送相關制度。政府在基層單位設立專業情報員，如在居委會、村委會等選擇兼職人員，主抓該項工作。對于重要情報當注重送達時效性，追蹤情報、及時報送情報十分必要，對于緊急突發狀況，也可越級上報。按照規定，地方政府應當向上級人民政府通報突發情況，專業檢測點當向當地政府相關機構匯報突發事件，在報送情報時，要注意及時、真實，務必做到不瞞報、不謊報、不漏報。其次，對于不穩定因素要建立相關管理制度。部分群眾掌握的信息并不穩定，這就需要我們的公安機關將至歸納檔案集中定期管理。再次，完善情報責任歸屬制度。任務落實后，責任就要到人，以防意外發生，影響情報傳送，目前倒查制度在歸咎責任方面起到重要作用，對于誤報情報、謊報情報等不負責任行為進行依法追責。

第四，匯集社會輿情，分析社情民意

很多問題是通過輿情監測和民意分析找到解決方式的，可見聽取輿論了解民意非常有必要。社會熱點是群體性事件出現的誘因，通過監測熱點，了解大眾思想傾向能夠將很多難題扼殺在搖籃里，因此充分利用大眾傳媒收集相關情報信息，通過移動手機新聞客戶端、電視、廣播等聽取民意并分析問題，抓住傳播渠道，做好信息截流，利用互聯網優勢，掌握民眾動態，甚至利用官媒引導輿論導向，將不利于社會穩定民族團結的言論及時抹殺，才是我們努力的方向。