廣播電視行業勞務派遣管理現狀及對策研究

王艷玲

摘要：我國現有廣播電視部門多為事業單位，受國家財務、工資、崗位管理、編制、職稱等現行政策制約較大。1997年以來，隨著我國廣電視事業的發展，廣播電視改革不斷深化和加快，由單純的事業體制向事業產業體制轉變，為解決編外人員管理混亂問題而采取的勞務派遣用人方式，是在當時推進人事制度改革過程中探索性的制度創新，被各地廣泛使用。勞務派遣的使用一定程度上解決了廣電事業產業發展過程中的用人需要。但由于自身弱點、制度缺陷導致編外人員在職業穩定、同工同酬等方面權益受損，影響了廣播電視事業的健康穩定發展。為創造和諧穩定的人才使用環境，《勞動合同法》等一系列法律、法規相繼出臺，對勞務派遣規制日益加強。本文通過對廣播電視編外用工中勞務派遣制度相關問題的研究，旨在探討新法環境下，勞務派遣用工制度如何從廣電實際出發，繼續發揮自身在人力資源配置中的效力，促進廣電事業穩定健康發展。

關鍵詞：廣播電視行業 勞務派遣 編外用工 制度研究

一、勞務派遣的概念、起源、優勢

（一）勞務派遣的概念

關于勞務派遣的概念，國內外相關領域的專家學者在研究中使用不同的名字來進行界定，如“人力派遣”、“人才派遣”、“勞動派遣”、“勞動力派遣”、“派遣勞動”以及“人才租賃”等。本文所指，“勞務派遣，是派遣單位、被派遣勞動者、用工單位三方共同完成的勞動關系用工方式。其過程為勞務派遣單位與被派遣勞動者簽訂勞動合同并構成法律意義上的雇傭關系，之后將被派遣勞動者指派至用工單位并在其指揮監督下從事勞動。”

勞務派遣的顯著特點是勞動力雇傭與勞動力使用相分離，被派遣勞動者不與用工單位簽訂勞動合同，不建立勞動關系，而是與派遣單位存在勞動關系，但卻被派遣至用工單位勞動，形成“用人不招工、招工不用人”的招聘與用人相分離的用工模式。

（二）勞務派遣的起源

1.國外勞務派遣制度的發展

勞務派遣這一行業起源于19世紀20年代的美國，后隨著世界范圍內各國制造業的發展，勞務派遣用工在歐洲、日本以及中國的臺灣地區迅速發展，當今勞務派遣用工已為西方發達國家普遍采用。

由于受到“勞動力不是商品”價值觀念的影響，勞務派遣作為一種營利性的私人勞動力中介被大多數國家所禁止，直到20世紀80年代以來，發達國家進入老齡化社會，新增勞動力不足，對境外勞動力的需求急劇增加，由于發達國家社會保障的全面性，采用勞務派遣方式不但不會影響勞動者的基本權利，反而能使勞動者得到更多的收入或更多的勞動機會，并且滿足了靈活就業的需求。在此背景下，第85屆國際勞工大會通過了《1997年私營就業機構公約》（第181號公約），首次承認了勞務派遣的合法地位。

據“勞動力派遣業者國際聯合會（CIETT）”的統計數據，“2004年，西方國家被派遣勞動者占全體就業人員的比例，最高為英國5%，其他國家都未超過3%，例如，法國為2.1%、盧森堡為1%、荷蘭為2.5%、美國為1.93%、日本為13%。”

2.中國勞務派遣制度的發展

中國的勞務派遣，始于20世紀70年代末期，當時我國逐漸進行改革開放，一些外國企業開始進入中國，由于政策等各種因素限制，很多外國企業進入中國市場都是從在中國設立代表處開始，由于在華代表處不具有獨立法人資格，為了便于管理以及保障外企代表處雇員的合法權益，國務院1980年出臺了《關于管理外國企業常駐代表機構的暫行規定》，規定外國企業不得以自己的名義獨立招收中國雇員，必須委托外事服務單位進行辦理，這便是我國勞務派遣的雛形。21990年勞動部頒發了《職業介紹暫行規定》，首次提出了職業介紹機構的概念。1999年北京市政府頒布了《北京市勞務派遣組織管理暫行辦法》，這是中國第一次從法律層面上對勞務派遣的描述。

此時，隨著市場經濟的快速發展、企業用工體制的變革和農村剩余勞動力大量涌入城市，勞務派遣這種用工靈活、人工成本低廉的用工方式首先在中國東部較發達地區倍受推崇，并很快蔓延到全國的各行各業。全國各地各種性質和類型的派遣機構、組織猛增至近3萬家。

雖然我國從20世紀七十年代便出現了勞務派遣這一用工形式，但勞務派遣立法卻長期遠遠滯后于勞務派遣的發展。直至2007年6月29日全國人大常委會通過的《勞動合同法》以專節對勞務派遣進行了法律規范，才結束了勞務派遣沒有法律規定的尷尬。由于長期沒有一部法律、行政法規來對勞務派遣的法律地位予以明確規范，因而這一行業在中國的運行就顯得極不規范，眾多人才交流市場、勞動就業中心、職業介紹中心混淆勞務派遣與職業介紹的概念，紛紛打起了擦邊球，打著向企業派遣勞動者的招牌，爭相與企業簽訂勞務派遣服務協議。勞務派遣的大量蔓延嚴重影響到勞動力市場的健康發展和勞動關系的和諧穩定。

（三）勞務派遣主要功能

勞務派遣可以實現靈活用工與人力資源綜合配置的作用，可以實現利用外部核心服務能力強化內部非核心業務的目的，因此，其市場需求急劇增長。

第一，可以節約人力資源管理成本。對于用工單位來說，可以通過勞務派遣節省人事管理的成本，增加用工彈性，用人單位把更大的精力放在經營效益上來。有利于滿足國家機關、企事業單位臨時性用工需求。國家機關、企事業單位人事改革推動十分困難，將一些非核心的、臨時性的用工采取勞務派遣方法，可以節約財政資本。

第二，可以促進社會充分就業。在勞動力市場中，單個勞動者受自身渠道、資源的限制，往往無法順利實現獲得滿意工作的需求，造成人力資源閑置的浪費。人才派遣公司憑借其信息優勢和人事服務專長，以專業的人才配置手段選擇合適的人才并派遣出去，靈活地實現了人才的重新配置。對于被派遣人員來說，勞務派遣是為其提供一種新的選擇，是另一種就業渠道，客觀上為國家建立了一個就業緩沖區。

第三，可以有效整合人才資源，優化人才結構。勞務派遣打破了傳統的人才國家所有、單位所有制，將用人與管人、養人分離開來，使人才流動更為靈活，也減輕了政府的負擔。勞務派遣組織擁有豐富的人才儲備，通過引導人才流動和提供專業化服務，實現人才資源共享，提高人才利用率，較為有效的整合人才資源，優化人才結構。

第四，可以促進人才產業發展和人才市場繁榮。勞務派遣是一個新型的行業，派遣機構要想在人才市場中盈利和發展，就要不斷地改進和創新它的人事管理、人才開發的內容和手段，促進人力資源管理各方面的發展，在一定程度上就促進了人才產業的不斷進步和發展。同時，人才派遣加快了人才的流動，促進人才市場的繁榮。

二、廣播電視行業勞務派遣實際運作及管理模式

（一）廣電行業勞務派遣發展背景

我國現有廣電體制形成于計劃經濟時代，事業體制特征比較突出。現有廣播電視部門多為事業單位，受國家財務、工資、崗位管理、編制、職稱等政策制約較大。1997年以來，隨著我國廣播影視事業的發展，廣播電視改革不斷深化和加快，對廣播和電視進行整合，各地紛紛組建廣電集團、廣播電視總臺，廣播電視臺，以推行聘用制、崗位管理和分配水平調整機制為重點，以期建立人員能進能出、干部能上能下、結構合理、充滿活力的用人機制，形成與社會主義市場經濟相適應的新型勞動關系。其中，為解決編外人員管理混亂問題而采取的勞務派遣用人方式，就是在推進人事制度改革過程中實施較好，被各地廣泛使用的一種新型人力資源配置模式。

以中央電視臺為例，隨著廣播電視事業迅猛發展，央視頻道不斷增加，編制緊缺，編外人員隊伍急劇膨脹。“2003年5月，共有員529400人，其中編外人員6900多人，占總人數的73.48%，是在編職工的2.8倍，編外人員在編播、一線崗位工作占人員總數的67‰”引這種臨時聘用制在一定程度上解決了央視快速發展過程中對于人才的需求，但是也帶來了管理上的混亂。由于人員編制和事業經費的限制，央視不能與這些臨時聘用人員建立規范的勞動關系，存在著用工不合法、保險無保障、工資不透明，管理不規范等諸多問題，中央電視臺作為我國重要的新聞輿論機構，是黨、政府和人民的重要喉舌和思想文化宣傳陣地。大量的臨時聘用人員在新聞采編、播音、主持等重要崗位上工作多年，個人的合法權益卻得不到保障，因為待遇、保險等問題上訴的情況時有發生，嚴重影響了廣電事業的穩定發展，勞資雙方都呼喚適合實際的管理模式出現，人事管理體制的改革勢在必行。勞務派遣用工模式就在這種情況下應運而生。

2003年，央視確定以公司化管理為突破口，通過勞動合同確定公司與編外人員的勞動關系，實行規范管理，由中國國際電視總公司組建中視匯才文化發展有限公司，從事勞務派遣業務。匯才公司作為用人主體，與編外人員簽訂勞動合同，人事關系轉入公司，編外人員作為公司委派的勞務人員在臺內工作。2003年12月25日，舉行了首批編外人員公司化簽約儀式，播送中心184名編外人員率先與中視匯才簽訂了勞動合同書，實現了編外人員身份的重大轉換，從此編外人員作為公司雇員享有各種社會保險和勞動保障，以“企聘人員”身份在中央電視臺工作。4隨后，公司化管理進程迅速推進，2004年年底實現了全臺編外人員公司化管理。

央視采用勞務派遣方式改革成效十分明顯。首先，勞資雙方按勞動法正式簽訂勞動合同，建立明晰的勞動關系，從而使雙方權益受到法律的保護：第二，按勞動法為這些員工繳納社會保險和住房公積金，使他們的權益得到保障，解決了他們的后顧之憂，有利于他們集中精力投入重要崗位的工作：第三，對處在國家重要宣傳媒體的重要崗位員工進行統一管理，能及時、真實地掌握他們的情況，能更有效地保證國家的宣傳安全。

（二）廣電行業勞務派遣具體做法和主要成效

2003年前后，隨著廣播電視改革不斷深化，各地紛紛對廣播和電視進行整合，組建廣電集團、廣播電視總臺、廣播電視臺。在試點基礎上，以推行聘用制和分配制度改革為重點，進行干部人事制度改革。一些電視臺不再接收計劃編制內人員，所需人員一律面向社會擇優聘用。央視作為行業龍頭老大，采用的勞務派遣方式在行業內迅速推廣開去。以廣電總局直屬事業單位為例，中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺均效仿央視做法，成立勞務派遣公司管理編外人員。除了這種“自消化”手段，勞務派遣作為一種人力資源配置手段，在市場上也得到了檢驗。在廣電總局支持下，2003年下半年，總局直屬單位人才交流中心注冊了北京廣電人力資源管理服務中心，向有關主管部門申請了具備經營勞務派遣的資質，研究出臺了一系列勞務派遣的規范性文件，力圖迎合系統內市場的需求，在系統內發揮社會化服務作用，促進人才合理流動。成立伊始就有6個總局直屬單位委托對其流動人員實行勞務派遣。

廣電總局在《進一步加強廣播電視人才工作的意見》中提出“全面推行事業單位崗位管理，完善廣播影視人員聘用制度……加快編制外聘用人員管理規范化、制度化進程，推進勞務派遣和人事代理制度。”總局人事制度改革引導各地廣電機構、部門對編外人員進行公司化管理，推行勞務派遣和人事代理制度，建立完善各項配套管理規定，健全聘用人員社會保障，實現編制外人員管理的規范化和合法化。推行勞務派遣制度成為廣播電視行業編外人員管理的一種創新手段，代表著廣電行業用工制度的方向，對廣電行業甚至事業單位干部人事制度改革都具有重要的借鑒意義。

廣播電視行業勞務派遣用工制度對于廣電事業發展起到了積極作用，但是由于制度方面的缺陷，在實施中還存在許多不足。簽訂勞務派遣合同人員和事業編制人員、事業單位直接聘用人員相比，無論是工作的穩定性以及勞動者福利待遇等仍然存在很大差距，同工不同酬依然存在，派遣員工的利益難以得到保障，體制的局限導致勞務派遣員工很難真正融入，制約了工作積極性，也為廣電事業的發展帶來不利影響。

三、

《勞動合同法》等法律、法規施行后對廣電勞務派遣用工方式的影響

（一）《勞動合同法》對派遣用工方式的影響

我國勞務派遣市場飛速發展是從2007年開始的，背景是國家出臺了《勞動合同法》，并專節對勞務派遣進行了規制。《勞動合同法》出臺之前，沒有任何一部國家級的立法涉及到派遣這種用工方式，《勞動合同法》對派遣業務在法律層面給予了定性，使派遣業務不再處于法律真空地帶，從事派遣業務的機構也擺脫了法律地位不確定的尷尬。立法本意是想規范勞務派遣市場，使勞務派遣在一定范圍內有序發展。但是實際上，《勞動合同法》的實施，竟讓勞務派遣飛速發展。

1.借此逃避法律責任

《勞動合同法》第十四條關于無固定期限勞動合同簽訂條件規定“勞動者在用人單位連續工作滿十年的;用人單位初次實行勞動合同制度或者國有企業改制重新訂立勞動合同時，勞動者在該用人單位連續工作滿十年且距法定退休年齡不足十年的：連續訂立二次固定期限勞動合同，且勞動者沒有本法第三十九條和第四十條第一項、第二項規定的情形，續訂勞動合同的。”《勞動合同法》一項重要立法宗旨就是保障穩定的用工關系，因此，擴寬了無固定期限勞動合同的適用范圍，由于受到計劃經濟體制下“鐵飯碗”思想的影響，廣電部分單位擔心無固定期限勞動合同的規定會僵化用工機制，導致員工“能上不能下，能進不能出”的狀態，希望通過勞務派遣獲取一定的用工靈活性。就以本單位名義招用勞動者后，讓勞動者和派遣單位簽訂勞動合同，以達到轉移用工風險、規避簽訂無固定期限勞動合同的目的。截止2008年年底，廣電總局直屬事業單位中有17家和北京廣電人力資源管理服務中心簽訂協議，采用勞務派遣用工方式。

2.自派遣成為違法行為

《勞動合同法》第六十七條規定“用人單位不得設立勞務派遣單位向本單位或者所屬單位派遣勞動者”。依據本條規定，央視所屬的中視匯才文化發展有限公司即屬此列，這是勞務派遣中典型的自派遣行為。總局直屬事業單位中同屬這種情況的還有中央人民廣播電臺和中國國際廣播電臺，兩大臺均設有勞務派遣公司進行自派遣。廣電系統內唯一一家合法取得勞務派遣資質的單位只有北京廣電人力資源管理服務中心。2008年，中央人民廣播電臺主動將170名自派遣員工轉入北京廣電人力資源管理服務中心。中視匯才文化發展有限公司自2003年成立以來，一直以“為中央電視臺人事制度改革搭建高效運作的服務平臺”為工作重心，全力配合電視臺的改革與發展，通過推行勞務派遣用工方式，落實臺里的人事制度改革措施，有效降低了電視臺用工的法律風險。隨著國家法律規制的加強，自派遣被界定為違法行為，該公司處于一個尷尬的境地。隨著企聘員工的逐年增多，勞動爭議和法律糾紛時常出現，中視匯才文化發展有限公司處于各種矛盾的焦點，既要保障企聘員工合法權益，也要努力維護中央電視臺的各項利益，成為中央電視臺人事體制改革成本的承擔者。后經上級主管部門、央視、業內勞務派遣公司幾經協商，欲對中視匯才進行改制，剝離與央視的隸屬關系，但因牽涉到多方利益，目前依舊維持現狀。

3.超范圍使用現象仍然存在

《勞動合同法》第六十三條規定“被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權利。用工單位無同類崗位勞動者的，參照用工單位所在地相同或者相近崗位勞動者的勞動報酬確定。”除了這一原則性規定外，對勞動者這一重要的基本權利并沒有細化規定，導致同工同酬原則在實踐中無法操作。廣電事業單位多種用工形式并存，不同身份員工之間勞動報酬標準不同。

《勞動合同法》第六十六條規定“勞務派遣一般在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施。”此條也是一項原則性規定，沒有對具體標準進行細化，存在大量灰色地帶，實踐中很難進行操作。

廣電事業單位在人員配置方面受到編制數額的限制，使用勞務派遣人員是客觀條件制約下的必然性選擇。一方面，隨著社會快速發展，政府加大對社會公益性事業投入，同時，群眾對政府公共服務要求不斷提高，事業單位客觀上需要增加一定數量的工作人員。另一方面，當前文化、科技日益融合，數字網絡技術廣泛應用，互聯網快速發展，互聯網與傳統廣播電視不斷融合。在這種戰略轉型期，廣播電視人才隊伍既需要具有較高的政治素質、能夠把握正確輿論導向的人才，又需要大量掌握新媒體發展趨勢，精通前沿技術的創新型、外向型、科技型人才，更需要精通廣播電視工作、熟知市場經濟規律、懂得經營管理的復合型人才。這些都對廣播電視人才隊伍建設提出了更多的需求。但是，國家對事業編制控制非常嚴格，幾乎無法通過增編方式解決用人缺口，原有編內人員又很難解決出口問題，或者原有人員素質與新的工作內容不匹配，不能適應新的工作。所以需要大量編外人員補充新鮮血液、順利履行職能。

4.藶務派遣單位責任加重

《勞動合同法》第五十八條規定“勞務派遣單位應當與被派遣勞動者訂立二年以上的固定期限勞動合同，按月支付勞動報酬”。派遣單位除了應當承擔《勞動合同法》規定的用人單位的責任與義務外，就勞動合同期限方面則需要承擔不同于一般用人單位的、更大的、特殊的責任。“被派遣勞動者在無工作期間，勞務派遣單位應當按照所在地人民政府規定的最低工資標準，向其按月支付報酬。”這些規定保障了被派遣勞動者勞動關系的穩定。同時，各種門檻的提高要求勞務派遣公司擁有更專業的處理能力，勞務派遣監管力度加大，將會迫使一些風險抵抗能力差、責任承擔能力弱的小型勞務派遣公司退出市場，將會使派遣行業重新洗牌，也會促使該行業的發展。隨著法律規制加強，廣電系統內原有四家勞務派遣單位減至三家，原有不規范的勞務派遣方式得以逐步規范。其中，北京廣電人力資源管理服務中心發揮專業的人才服務機構職能，兼顧各直屬單位情況，為各類人才流動牽線搭橋，在勞務派遣人員選用、人才分配、薪金標準、獎罰制度等方面規范管理，對勞動者檔案和勞動關系統一管理，有利于保護被派遣人員合法權益，增強歸屬感，保障了廣電各單位業務的穩定發展，促進了廣電人才資源合理配置。

（二）法律規制進一步加強，對勞務派遣用工方式產生的影響

2012年年底，全國人大常委會對《勞動合同法》做了修正。其一，在原法基礎上進一步強調派遣工的“同工同酬權”。其二，抬高了經營勞務派遣業務公司的門檻，實行審批制，注冊資本也從50萬元提高到200萬元。其三，進一步限制了實施勞動派遣的范圍，將原法規定勞務派遣“一般”在臨時性、輔助性或者替代性（簡稱“三性”）的工作崗位上實施，改為“只能”，并對“三性”的內涵做了法定解釋。比如，“臨時性工作崗位”是指存續時間不超過六個月的崗位。其四，授權人力資源和社會保障部限制派遣工占用工總量的比例。

1.同工同酬原則執行難

新《勞動合同法》第六十三條進一步細化了同工同酬的原則“用工單位應當按照同工同酬原則，對被派遣勞動者與本單位同類崗位的勞動者實行相同的勞動報酬分配方法。用工單位無同類崗位勞動者的，參照用工單位所在地相同或者相近崗位勞動者的勞動報酬確定”。在廣電勞務派遣具體運作中，由于體制限制、分配機制的不合理，同工不同酬現象仍然存在。由于廣電內部崗位類別多，編輯、記者、主持人、技術、經營管理、行政后勤等各崗位職責、要求各不相同，準確、客觀制定各崗位職責難度較大，有的崗位可以量化考核，有的則難以量化，很難制定考核評價標準，考核手段比較落后，科學性、可比性不強。客觀地從勞動力市場價值來說，廣電行業勞務派遣人員大致符合社會總體水平，但是編內人員薪酬待遇、福利高于社會總體收入水平，對比中誘發派遣人員心理失衡。同工同酬是正確的，問題在于，不考慮用工單位的情況，只考慮用工地和相同或相近崗位的報酬標準，會造成不同類型、不同行業之間相同或相近工種崗位的無差異化操作要求，這一要求是建立在一種極端理想化的、在現實中不可能完全實現的狀態之下。這一矛盾是國家機關事業單位與企業的管理體制不同，工資、社保等存在體制性差距造成的，只有從根本上改革才能實現同工同酬。

2.適用范圍受體制限制

根據2013年12月31日廣電總局廣電方面統計數據，廣電直屬事業單位26家，總人數22016人，編制內13004人，編外用直接聘用797人，勞務派遣8217人，勞務派遣用工比例達到37%。遠遠高于國外勞務派遣工占就業人員的比例。《勞動合同法》修正案對“三性”的內涵做了法定解釋，嚴格限定了勞務派遣用工的適用范圍——臨時性、輔助性、替代性工作崗位，并明確了具體認定標準，而不是原《勞動合同法》原則性規定：勞務派遣“一般”在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上實施。本條的修改以期對勞務派遣用工濫用的混亂景象加強規制，回歸勞務派遣作為補充用工形式的本來角色。臨時性、替代性崗位認定簡單，“輔助性”崗位在不同單位差別較大，由于經營和工作崗位的復雜性，在實踐中界定存在一定困難。由于體制的限制，在廣電勞務派遣具體運作中，采用的普遍是“一刀切”的使用方式，無論是在一線工作的編播人員，還是后勤服務人員，簽訂的都是勞務派遣合同。

3.對勞務派遣單位規制加強

修改后的《勞動合同法》將經營勞務派遣業務的門檻從注冊資本五十萬元提高到二百萬元，并將對經營勞務派遣業務實行行政許可制度，提高了經營勞務派遣業務的準入制度，并且加強了對勞務派遣市場尤其是勞務派遣單位的監管。《勞動合同法實施條例》第二十八條規定“用人單位或者由其出資或者合伙設立的勞務派遣單位，向本單位或者所屬單位派遣勞動者的，屬于勞動合同法第六十七條不得設立的勞務派遣單位。”修改后的《勞動合同法》第4條第2款規定：“勞務派遣單位、用工單位違反本法有關勞務派遣規定的，由勞動行政部門責令限期改正;逾期不改正的，以每人五千元以上一萬元以下的標準處以罰款，對勞務派遣單位，吊銷其勞務派遣業務經營許可證。用工單位給被派遣勞動者造成損害的，勞務派遣單位與用工單位承擔連帶賠償責任。”根據上述規定，主要從以下三個方面加強了勞務派遣單位的責任：第一，由原來的“責令改正”變為“限期責令改正”，增加了可操作性。第二，對于逾期不改的，增加了罰款的標準，由原來的“每人一千元以上五千元以下”變為“每人五千元以上一萬元以下”，并可吊銷勞務派遣業務經營許可證。第三，區分連帶責任。明確用工單位給被派遣勞動者造成損害的，才由勞務派遣單位與用工單位承擔連帶賠償責任，而之前，并未做如此區分。這些變化，更加明確了勞務派遣單位作為用人單位的責任。對于勞務派遣公司的規制是顯而易見的，實行自派遣的勞務派遣公司如果被發現存在違法行為，會被取消行政許可，并承擔法律責任。2014年7月，中國國際廣播電臺將自派遣500多名員工轉入北京新廣匯賢人力資源管理有限責任公司（總局直屬單位人才交流中心2014年3月注冊成立，5月取得工商營業執照與勞務派遣行政許可證，原北京廣電人力資源管理服務中心勞務派遣人員全部轉入新公司）。廣電系統經營勞務派遣業務的公司只剩兩家，其中，央視中視匯才遲遲未能拿到行政許可證。

四、對于廣電事業單位勞務派遣用工方式規范管理的意見和建議

在國家接連加大立法規制的情況下，廣電勞務派遣依然存在一些不規范的現象，對于這種現狀，我們要分析原因，制定改革措施，促進勞務派遣良性發展。

（一）區別對待企業單位和事業單位使用勞務派遣人員的行為

與企業單位相比，事業單位使用勞務派遣人員的行為是客觀條件制約下的必然選擇。一方面，事業單位在人員配置方面受到編制數額和工資總額的限制，很大程度上存在著人員不足，事業發展受阻的情況;另一方面，隨著經濟發展，事業單位承擔了大量職能性、功能性、服務性、公益性的工作，需要大量專業型、復合型人才補充人員隊伍。廣電行業有其生產規律的客觀性。修改后的勞動合同法就勞務派遣用工崗位范圍做出了明確表述并嚴格限定在“臨時性”、“輔助性”、“替代性”崗位上。對照廣播電視行業主營業務而言，“三性”要求的部分內容與廣播電視行業生產經營的客觀規律本身存在一些矛盾。“臨時性”工作崗位是指存續時間不超過6個月的工作崗位。電視節目或影視作品因內容、形式不同其制作周期也不同，很難統一規定在6個月之內。對于同一電視節目或影視作品，在制作期間頻繁更換工作人員必然對節目或作品的質量造成影響甚至造成生產中斷的嚴重后果。其次，“輔助性”崗位是指為用工單位主營業務提供服務的非主營業務崗位。目前廣播電視行業使用的勞務派遣人員，主要是為解決事業單位主營業務人員編制受限，事業發展人力不足而派遣的，基本集中在新聞采編播、電視節目制作、信息數據處理、視聽節目兼管等一線業務崗位上。由于體制問題、編制問題、人員結構更新規律以及主營業務發展的增長趨勢等客觀因素，均不能人為消除或是在短時間內解決。這一要求在處理勞務派遣用工崗位問題上，容易引發在崗派遣人員的認知偏差和情緒波動，出現一線人員隊伍松動，直接影響到重點單位，特別是中央級電臺、電視臺工作的正常開展，造成不良影響。“替代性”工作崗位是指用工單位的勞動者因脫產學習、休假等原因無法工作的一定期間內，可以由其他勞動者替代工作的崗位。此類崗位并不是目前廣播電視行業人力資源缺口的主要部分，也不是廣電系統開展勞務派遣解決的重點所在。如果將勞務派遣局限在這些崗位之上，必然加深目前廣播電視人才的更大缺口。

審閱多年來在勞動保障法律、法規、規章實施中的問題以及人力資源業務中出現的問題及現象，可以看出，國家在向著一種更加法制化、強制化的方向調整著勞動關系中的資方行為，這種調整是對多年來一些不規范運作或違法操作行為的否定。新法的修改體現了立法的進步，對于勞務派遣加強規制，明確其補充用工形式的法律地位是大趨勢。但是對于特殊行業、特殊生產經營性質的單位來說，很難一蹴而就。2014年3月1日，《勞務派遣暫行規定》正式實施，明確規定派遣工占用工總量比例不超10%;勞務派遣必須使用在“三性”崗位上;保險福利同工同酬等規制進一步加強，該條例的實施對勞務派遣的用工理念、方式帶來深刻影響。廣電系統原有部分企業使用勞務派遣用工形式的全部轉為勞動合同用工形式。條例暫時沒有將機關事業單位編制外用工問題納入適用范圍。但在《勞動合同法》修改后，各地均已啟動國家機關、事業單位、社會團體未納入正式職工管理人員和勞務派遣人員的摸底調查和清理工作。建議隨著改革的協調推進，在勞務派遣用工崗位上作出分級化的規定，有區別的對待不同情況，妥善處理好改革不斷推進過程中新出現的人力資源和勞動關系問題。

（二）積極推進廣電事業單位分類改革，破決身份制約難題

廣播電視是黨和人民的喉舌，是重要的思想文化陣地，國家對廣電輿論宣傳喉舌性質的定位決定其事業體制和公益性質。隨著廣電系統的改革和發展，進入市場經濟體制后，廣電行業正在形成公益性事業和經營型產業二元發展格局，事業體制也逐步向事業產業體制轉變。在這一轉變過程中，作為上層建筑的人事制度也進行了一系列的改革，自2002年以來我國事業單位開始推行聘用制，近年來又逐步推行崗位管理制，目的在于打破“鐵飯碗”，轉換用人機制，由國家用人向單位用人轉變，建立一個崗位能上能下，單位能進能出，充滿生機與活力的人事制度，但是面臨的體制機制性障礙較大，事業單位構成極為復雜，承擔的社會職能也差別很大。為適應市場經濟新機制，一部分事業單位需要從傳統的事業單位行列里剝離出來，成為獨立生存的市場主體，這些事業單位將會轉制為企業組織或實行企業化運作，一部分事業單位會轉變為社會組織。“結合事業單位分類改革，堅持黨管媒體、黨管干部、確保正確輿論導向的前提下，可將公益性廣播電視事業單位中經營性部分轉制為企業進行公司制、股份制運作，增強市場運營能力，為廣播電視宣傳主業服務。

近年來，廣播電視系統積極推進國有經營型單位轉企改制，推動建立現代企業制度，形成面向市場、體現廣播電視企業特點的管理體制和經營模式。截止到2012年全國已經有35家國有電影制片單位完成轉企改制。2010年，為落實中央關于深化文化體制改革的總體部署，中央各部門各單位104家出版社全部轉企改制，核銷事業編制11594名，廣電總局所屬中國廣播電視出版社也在其列。同時期，廣電總局所屬電視劇制作中心轉企改制也基本完成。隨著事業單位分類改革的逐步推進，原有人員將實現“單位人”向“社會人”的轉變，打破身份藩籬，企業可以自主使用勞動合同用工方式，擁有了自主權，勞務派遣用工方式中關于身份制約的難題也便迎刃而解。

（三）研究事業單位編制動態管理機制，統一管理編外人員

事業單位編制管理嚴重滯后，很多事業單位人員編制都是20世紀80-90年代核定的，事業單位編制一經核定，基本上是一成不變的。加上未聘人員分流出口不暢，為滿足社會事業不斷發展，事業單位被迫大量用人，超編現象十分普遍。滯后的人員編制管理帶來了“編內”、“編外”人員身份的不同，帶來了身份上的歧視，帶來了崗位設置、同工同酬、職業發展等等諸多方面的矛盾，嚴重妨礙了事業單位人事制度改革的順利進行。廣播電視系統中現有部門多為事業單位，受國家現行政策制約較大，人事管理體制的變化滯后于事業發展現狀和人才成長需求。在編人員雖實行聘用制，但能進能出實際上無法解決，缺乏統一規范的進出機制，編內人員不受勞動法制約，發生勞動爭議很難處理。一些事業單位存量人力資源未充分利用，工作量不飽和因人設崗的現象仍然存在，增加的工作量不通過內部消化方式解決，而是不斷擴大用工規模。有些事業單位確實因為事業發展或者職能增加，需要增加人員，只能使用編制外人員。建議編制管理部門結合事業單位分類進行全面審核，建立常態化的動態調整機制，適時調整和優化事業單位人力資源分布。對于單位職能萎縮或經營不善、名存實亡的單位該撤的撤、該并的并：對于確實因業務擴大或職能增加的單位要適當增加編制。增加編制有困難的，由編制管理部門根據單位實際需要核準編外用工。強調事業單位必須在核定的編制內頂崗頂編使用，管理崗位和專業技術崗位原則上不得使用編外用工。轉變工作理念，將事業單位編外用工人員也納入人員規模控制和管理范圍，把客觀存在的編外人員作為人員規模的有機組成部分進行統一管理。

（四）培育優質勞務派遣供給單位，共建和諧穩定的勞動關系

派遣業務在我國登陸以來，由于一些用工單位對派遣業務的認識局限，導致開展派遣業務合作時從規避政策等角度進入，使得勞務派遣業務的真實需求被掩蓋。勞務派遣重要的驅動力其實是對人力資源管理的專業化需求。人力資源配置與管理是一項十分復雜的工作，歷來被冠以“政策強”的工作之一。國家和地區一系列勞動法律法規的實施規范了勞動用工秩序，促進勞資雙方關系調整，相應也提高了用工單位違法成本。勞動者的維權意識和維權能力也增強，這對用工單位的人力資源管理能力提出了更高要求。用工單位將人力資源管理的一般業務轉移給勞務派遣單位可以使人事管理更加便捷，減少因程序性管理工作帶來的工作量和相關的麻煩，使用工單位能夠專心于事業發展。用工單位能夠得到勞務派遣單位科學可靠的勞動法律、法規的咨詢和指導，降低不規范用工的風險。法律規制加強，提高了勞務派遣單位的設立門檻，對勞務派遣行為的監管做出了更加嚴格的限制，在保障派遣人員合法權益不受侵害的同時，將會使一些風險抵抗能力差、責任承擔能力弱的勞務派遣單位被淘汰，留下來的是具有一定規模、規范經營，經濟實力強的勞務派遣單位，這將大大有利于勞務派遣市場的健康、有序發展。建議根據現有行業特點，整合現有資源，重點培養一批優質的勞務派遣服務供給單位，具有針對性的解決人事改革中出現的新情況，共建和諧、穩定、充滿活力的勞動關系。目前，廣電系統主要存在兩種類型的勞務派遣機構，一類是用人單位成立的勞務派遣組織，屬于《勞動合同法》規定禁止的自派遣公司，隨著法律的進一步貫徹實施，將會逐步退出勞動力市場。另一類是依托人才交流機構成立的勞務派遣組織。如：廣電行業人才中介服務機構，其職能就是促進廣電人才資源合理配置，開發廣播電視行業的人才資源，為各類人才合理流動牽線搭橋，為廣播電視隊伍建設的繁榮發展提供專業服務。經過多年專業團隊運營，人才庫儲備豐富，管理比較規范，功能健全，依托人才中心檔案管理、職稱評定、政審、戶籍管理等職能，為派遣員工、用工單位提供專業的服務，有利于保護派遣人員權益，增強歸屬感，使用工單位的人力資源管理水平實現整體提升，共同實現用工風險、管理沖突等主動預防與自覺控制。在廣電總局監督下，選用這種優質的勞務派遣單位，兼顧系統內各單位情況，統一派遣，在人員選用、人才分配、薪金標準以及獎罰制度方面達到統一，有利于解決事實上的不公平，穩定人才隊伍。如有勞動糾紛，因標準一致，也不易發生群體效應。培育使用優質的勞務派遣單位，既能滿足各項事業的發展的需要，又有利于統一管理、保障安全，維護勞動者合法權益，共同建設和諧穩定的用工局面。

結論：論文對廣播電視行業編外用工中勞務派遣用工方式進行了分析研究，對勞務派遣起源、發展歷程進行梳理，對該制度在廣播電視行業的適用性、運行中存在問題、法律規制加強對其產生的影響分別進行充分論述。

廣播電視系統內存在大量事業單位，還處在從舊有的計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，隨著經濟體制改革和人事制度改革的深化，以“雙向選擇”為特征的人才流動日趨活躍，勞務派遣用工模式作為一種適應人事制度改革派生出來新的用工形式，對于規范用工行為，保障用工單位和流動人員的權益，促進勞資關系的和諧發展起到了積極作用。但是從總體上看，廣電人才資源還沒有得到充分利用，人才短缺與積壓浪費并存的現象依然存在，通過市場配置人才資源的機制尚未形成，影響了人才與其它生產要素的合理配置。

《勞動合同法》等一系列法律、法規出臺后，廣播影視行業勞務派遣用工模式自身的缺陷和不適應性日趨凸顯，這也是廣播影視行業人事制度改革過程中必然會出現的現象。隨著國家文化體制改革進一步深化，相關配套措施進一步完善，勞務派遣用工制度將在法律法規規制之下，發揮自身在人力資源配置中的效力，為廣播影視行業的發展繁榮繼續服務。