淺析地方政府融資平臺融資困境

朱飛

摘要：本文主要針對我國地方政府融資平臺在現階段發展過程中，受政策等因素影響所遇到的融資困境，并進行了淺析，提出相應的對策建議。

關鍵詞：地方政府 融資平臺

一、政府融資平臺定義

根據《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），地方政府平臺定義為：由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。

根據銀監會《關于地方政府融資平臺貸款監管有關問題的說明》，地方政府融資平臺是指由地方政府出資設立并承擔連帶還款責任的機關、事業、企業三類法人。

隨著我國城市化發展進程進入新階段，城市建設規模日益擴大、基礎設施項目建設對資金的需求也在日益加大。目前各地政府通過各種不同的方式成立了政府投融資平臺，擔任基礎設施項目建設的投融資主體，具有政府部門和國有企業雙重角色。

二、政府投融資平臺的傳統投融資模式

目前，各級政府的投融資平臺多以城投公司為主要載體，一般主要負責城區土地一級開發、基礎設施建設投資和保障性住房建設投資，其主要資金來源于土地一級開發收入以及路橋通行費收入。

隨著我國城市化進程的不斷推進，基礎設施項目建設投入持續增大，城投類政府融資平臺主要依靠負債融資，通過時間換空間，來完成政府每年下達的大量建設任務，這是平臺公司負債擴張的最主要源頭。

平臺公司的負債主要償債來源于土地一級開發收入以及路橋通行費收入。政府向平臺公司下達建設任務時，除了配置項目啟動資本金外，一般會對應匹配對應的土地用于平衡建設總投資，平臺公司通過融資完成項目建設及匹配土地一級開發后，通過出讓土地的回籠資金用于償還該項目產生的負債。

三、政府投融資平臺的融資困境

（一）政策困境

1.受《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）、《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）等政策文件影響，政府融資平臺債務規模逐漸受到控制，基礎設施建設等公益性項目，不能再進行負債融資，以前的公益性項目債務全部納入省級財政債務系統管理，統一由政府發行政府性債券進行置換。政府平臺作為政府公益性項目的承建主體，僅能依靠全額財政資金進行建設：

2.受《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發[2012]162號）、《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）等政策文件影響，每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，各級政府土地儲備機構實行名錄制管理，未進名錄的土地儲備機構，不再具備土地一級開發資質。以重慶市為例，自國土資發[2012]162號文發布以后，重慶“八大投”“按規劃、帶項目、批土地”的建設模式不再執行，且存量未完成征拆的儲備土地，亦不能抵押融資或者作為一級開發項目進行融資，儲備土地這一主要償債來源逐漸減少。

（二）經營困境

1.平臺公司公益性項目多以政府信用為其負債融資業務背書，其融資業務在資本市場深受追捧，在這個過程中，平臺公司過度融資的沖動得到充分釋放。地方政府、平臺公司以及金融機構三方達成默契，重復抵押、多頭融資等種種不規范的情況屢屢發生。同時，部分平臺公司反復通過借新還舊的方式，不斷滾大負債，使得政府債務償債壓力不斷增大;除此之外，通過多頭融資等方式融來的資金支出不受約束，容易導致資金被挪用，一旦發生重大投資風險，將會引起連鎖反應，直接危及地方金融生態穩定：

2.由于我國經濟體系區域化差異明顯，經濟發達地區城市化進程基本結束，欠發達地區城市化進程仍在推進，使得平臺公司發展水平也各不相同。發達地區的平臺公司多轉型為城市服務運營商，欠發達地區則仍以基礎設施建設為主營業務，除了政府融資職能外，少有能夠達到自主經營、自負盈虧的主營業務。另外，多數政府平臺公司為以前政府負責管理基礎設施建設的行政部門轉型而來，其管理模式、高管任命以及人才聘用多采用政府下派或者政府任命的模式，從而缺乏真正懂得市場化經營管理的人才。

四、思路及對策

（一）創新融資模式，巧抓政策機遇

國家對政府融資平臺公益性項目融資職能的剝離并不是“一刀切”，而是循序漸進的，平臺公司應根據建設資金需求，制定長遠的融資計劃。對于資金需求壓力較大、時間較為緊迫的項目，應主動與政府財政部門以及金融機構緊密銜接，以及時獲取合規的資金來源，比如政府債券資金、路橋采買服務資金等;對于資金需求壓力較小、時間較為寬松的項目，應尋求較為長期的資金來源，比如試探PPP模式、設立基金進行股權融資等;

（二）圍繞主業優勢，盤活優質資源

政府融資平臺要盤活優質資源，比如儲備土地，雖然平臺公司被逐步剝離土地儲備職能，但存量的已開發土地，以及成熟的儲備土地管理模式仍在市場上具備競爭的優勢。土地雖不能再作為公益性項目的融資杠桿，但可以嘗試進行商業化經營。對于地段較好的土地，可以與具備二級開發資質的開發商聯合進行土地一二級聯動開發，從而通過土地入股的形式獲取股權注資：對于低端較差的土地，可以嘗試進行養老、體育等與民生保障性項目，與其他公益性機構合作，盤活土地資源。

（三）整合產業鏈，尋求轉型發展

政府融資平臺作為基礎設施項目業主，是政府和建設方、運營方中間天然的紐帶，在公益性項目融資職能被逐漸剝離的情況下，可以利用自身體量大、具備項目主導權的優勢整合資金較為充裕的建設方和運營方，利用被整合方的融資能力為具備優質現金流的項目建設提供資金支持，項目建成后，利用運營企業的經營優勢，為項目創造可回流的現金流閉環。