我國弱勢群體基本權益實現過程中的政府責任研究

王達

摘要：弱勢群體，是在社會生活中一些存在困難，能力缺乏或者被社會邊緣化，受到排擠的人的概稱。這些人依靠自身基本權益得不到保障，因此需要依靠政府來保障其基本權益的實現，在此過程中需要處理好中央與地方的關系。本文基于財政分權理論，通過分析中西方的一些相關的理論，進而對強化我國弱勢群體基本權益實現過程中的政府責任提出一些建議。

關鍵詞：弱勢群體 財政分權 政府責任

一、弱勢群體的定義

弱勢群體，是依據人的生存情況，社會上的地位而不是體能狀況與生理特征來判定，在形式上其是一個虛擬的群體，是在社會生活中一些存在困難，能力缺乏或者被社會邊緣化，受到排擠的人的概稱。2002年3月，在九屆全國人大5次會議上，朱镕基總理使用了“弱勢群體”這個詞語，從而使得國內外對此廣泛注意。

在學術界弱勢群體一般被分成兩類，即生理性弱勢群體以及社會性弱勢群體。生理性弱勢群體的形成，顧名思義，有顯而易見的生理原因，如疾病、年齡等;而社會性弱勢群體的形成則基本上由社會原因所致，如失業(yè)、下崗等。對于我國的弱勢群體來說，其主要是社會性弱勢群體，是因為社會原因致使其淪為弱勢群體的，主要有下崗職工，農民工等群體。

二、財政分權理論的涵義

財政分權是處理中央和地方政府間，以及各個政府之間相互關系的一種財政體制，其是建立在事權基礎或政府職能上的，并且滿足效率與公平。財政職能性與收支相對獨立性;效率性與最優(yōu)化;民主性與公平性：規(guī)范性與法律性;激勵相容性是其五個關鍵性的特征。

（一）西方的財政分權理論

在西方，財政學家們基于公共產品方面的文獻梳理，論證了財政分權之必要性，存在著一些比較具有代表性的觀點。

首先是斯蒂格勒的最優(yōu)分權模式菜單，他認為，對于地方政府存在之必要性，能夠由兩個原則出發(fā)闡明，其一是地方政府相對于中央政府更為接近公眾，對于自己轄區(qū)內居民對公共服務的偏好及效用更為清楚;其二是面對不同數量及種類的公共服務，在一國之內，不同的人們有權利對其進行投票表決，與其相對應的是，不同數量與種類的服務要求由不同級次、不同區(qū)域的政府來進行提供。第二是偏好誤識理論。這是由特里西所提出的，他認為社會福利有可能最大化的前提是公共物品是由地方政府進行提供的，這是因為存在著信息的不完全，在公共物品的提供過程中，中央政府有可能判斷失誤，從而對公共產品造成提供不足或者過量的提供。

此外，蒂伯特的“用腳投票”理論認為，個人為了實現自身效用最大化，通過“用腳投票”的移動，選擇可以給予他們最為滿足的公共服務及稅收組合的地區(qū)居住，每個人能夠得到接近于其偏好的提供水平;與此同時，各個地區(qū)之間通過互相的學習與模仿，能夠實現社會福利的最大化。這說明地方政府間存在著競爭機制，地方政府提供地方性的公共物品，可以使中央統(tǒng)一提供所帶來的非效率性大大減小。

（二）我國的財政分權理論

結合到我國，2013年，時任財政部部長的樓繼偉曾提到，關于職能在各級政府間怎樣分配，他認為主要有三條標準：第一，外部性原則。假如一項活動的外部性只是一個地方得益，或者一個地方受損，那么這件事情便交給這個地方，如果其外部性是跨區(qū)域的，那么管理就應涉及到更高的區(qū)域級別上來。第二，信息處理的復雜性。由于基層的事項更被地方政府所熟悉，在鑒別信息的不對稱方面，其比中央政府更為容易，所以越為復雜的信息處理，越可能造成信息不對稱的事務，越應該由地方政府來進行管理。第三，激勵相容。要設計這樣的一種體制，全部的參與者即便依照自己的利益進行運作，也可以使得整體的利益最大化，這樣的體制便為激勵相容的。

因此，各級政府在保障社會性弱勢群體基本權益實現的過程中應遵從支出責任與事權相適配的原則合理界定財政支出范圍，鑒于在西方發(fā)達國家，把公共財政支出范圍基本限定在“市場失靈”的領域，保障民生的財政支出范圍基本由教育、社會保障、就業(yè)、警察與治安服務、社會公共服務等幾方面組成。能夠得知，各級政府保障社會性弱勢群體基本權益訴求的財政支出并不涉及到全部經濟活動的領域之中，其目標是完善市場機制對資源配置的作用，而不是將其取代。

并且，中央與地方政府保障社會性弱勢群體基本權益實現的責任劃分是一個綜合性的復雜問題，不是非此即彼的關系，而是在不同層級和水平上進行的管理、支持和執(zhí)行的問題。首先，中央政府擁有絕對的人力資源、財政資金、信息和統(tǒng)籌優(yōu)勢，因而應該承擔更多的宏觀責任，例如立法推動、制度設計、管理監(jiān)督;相對而言，保障社會性弱勢群體基本權益的具體執(zhí)行和實施等微觀責任應由地方政府來承擔。其次，中央與地方對社會性弱勢群體基本權益實現的責任劃分基礎是政府能力和政府財力，根據事權與支出責任相統(tǒng)一的原則，中央政府應該從法律和制度上保障社會性弱勢群體的生存權和發(fā)展權，確立其平等、參與、共享的權利基礎，規(guī)范保障其基本權益實現的預算方向和規(guī)模，撥付財政資金支持社會性弱勢群體事業(yè)發(fā)展。而地方政府則應切實貫徹和落實國家的社會性弱勢群體事業(yè)發(fā)展政策，完善其保障制度和管理漏洞，充分發(fā)揮地方政府實務性和靈活性的優(yōu)勢。第三，因各地經濟發(fā)展水平不同，直接影響地方政府保障能力建設，此時，應該由中央和貧困地區(qū)共同承擔社會性弱勢群體基本權益實現的保障責任，或者由中央和地方政府向貧困地區(qū)進行財政資源轉移支付，消除起點上的不公平，保障其生存權，發(fā)展權，尤其是發(fā)展權。

三、強化我國弱勢群體基本權益實現的政府責任之建議

（一）中央與地方應劃分清楚彼此的責任

首先，社會性弱勢群體基本權益的實現過程屬于公共產品范疇，所以具有收益的地方性特點，大多數公共服務應由最能取得收益，最貼近公眾的地方政府來提供。而中央應承擔更多諸如立法推動，制度設計等宏觀方面的責任，從法律和制度層面上保障社會性弱勢群體的生存權和發(fā)展權。

并且，根據樓繼偉關于如何分配各級政府之間的職能的第二條標準信息處理的復雜性，對于社會性弱勢群體基本權益的實現，無論是就業(yè)，教育還是醫(yī)療方面，各地之間的實際情況都不可能完全相同，如果直接讓中央政府去保障社會性弱勢群體基本權益的實現，那么信息的處理肯定會相當復雜，會造成很多信息不對稱的事項，而地方政府熟悉基層事務，相比中央政府更易識別信息的不對稱。因此，在保障社會性弱勢群體基本權益的實現時，具體的各項事項應該以地方政府為主導，大大提高保障的效率。

（二）完善轉移支付制度

根據以上討論分析，完善轉移支付制度，實行橫向與縱向相結合的轉移方式，由于社會性弱勢群體中很大的一部分都具有外溢性，流動量比較得大，應該從上級向下級政府縱向的轉移支付為主，地區(qū)間的轉移支付作為橫向轉移起到輔助的作用。

（三）創(chuàng)新財政投入機制

在劃分好中央與地方的責任后，在保障社會性弱勢群體基本權益的實現過程中，在相應的財政投入過程中，可以充分利用信息化管理模式，大大提高相應的效率。

并且，構建整合社會公共資源，確保政府保障能力提升的公共服務體系架構，可以依托“國民基礎社會保障包”制度。所謂“國民基礎社會保障包”，其內容包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老保險基金實行全國統(tǒng)籌：醫(yī)保參保補貼實現“費隨人走”，人口跨行政區(qū)流動時補貼由上級政府承擔。這些待遇都記錄到統(tǒng)一的個人社會保障卡中，全民均可享受。社會保障卡具有補貼結算功能，并實現全國范圍的可攜帶。結合此項制度，對于社會性弱勢群體，設計并實施由中央和省級政府承擔責任的均等化預算約束，通過架構“增能型”公共服務體系保障其基本權益的實現。