土地財政的成因及風險分析

謝舒舒

摘要：不少_--四線城市土地出讓金破百億，不僅由于這些城市發展前景好，也從側面反映出地方政府對土地的過度消費。目前，地方政府的土地財政收入占到總財政收入的很大比例，形成了地方政府對土地財政的依賴。地方政府追求財政最大化、利益集團、官員考核制度、路徑依賴都是引起土地財政的成因，同時，過度依賴土地財政將會帶來房價升高、地方政府債務危機等風險。因此，需要通過建立土地專項債券、改革官員考核制度和稅收制度來改善這些問題。

關鍵詞：土地財政 成因 風險分析

一、引言與文獻綜述

土地出讓金超過百億的城市出現了不少三四線城市的身影，三四線城市成為土地出讓金大戶是否會引起高房價向三四線城市的轉移？這些三四線城市巨額的土地出讓金收入是否引起地方政府對土地財政收入的過度依賴？房價增長速度的放緩是否會影響到地方政府利益，進而影響到地區經濟發展？這些都是值得思考的問題。

關于土地財政收入的定義，平新喬等（2016）指出，是政府通過出讓、抵押國有土地使用權等方式處置土地所得到的全部收入，是政府預算外收入的主要來源，這是“狹義的土地財政收入”。黃國龍（2013）則提出“廣義的土地財政收入”，還包括發展建筑業和房地產業等帶來的稅費收入以及地方財政收入的增加。

對于土地財政收入帶來的正面和負面影響，鄭思齊（2014）的實證分析表明，土地價格上漲可以放松地方政府的預算約束，帶動基礎設施投資規模擴大，而投資規模擴大進一步正反饋到土地資本化中，但這樣的融資方式引起了融資外部性，帶動了房價上漲，使地方經濟受房地產價格波動影響較大。王媛（2016）基于2003-2008年地級市數據分析表明，發展稟賦較差的城市，通過低價引資的土地出讓方式，可以帶來當地土地使用效率的提高和顯著產業增長效應。

對于地方財政對土地財政依賴的原因，王曉陽（2007）認為對于大多數經濟發展狀況不佳的地區，地方政府財力不足，故官僚機構傾向于運用行政權力和國有產權資源為本部門創收，籌措發展用資金。白彥峰（2013）認為在分稅制改革最初幾年，土地出讓金穩中有降，但隨著中央政府一系列土地政策出臺，土地出讓的合約自由受到妨礙，以“負地價”出讓土地獲取當期收入和預算。

綜上所述，自土地出讓金制度出臺后，土地財政收入成為了地方政府的重要財政收入來源，利用土地創收成為增加財政收入的主要手段。土地財政可以帶來促進基礎設施建設、地方經濟發展，帶來明顯的產出效應。但是，土地資源有限，地方財政尤其是經濟發展前景較差的地區對土地財政收入的過度依賴，相當于對土地的過度消費，隨之而來的房地產價格上漲，將會使得本地區內消費能力下降，影響經濟增長水平。

二、土地財政收入成為重要來源的原因分析

1.地方政府追求財政收入最大化

假定地方政府的基礎是滿足個人財富需求的理性人，而并不是自然而然促進經濟發展和為全民服務的實體。地方政府在實行其政府職能時，財政收入是支持其建設基礎設施、支持本地優勢產業、對低收入人群進行收入再分配等各種行政職能的經濟基礎，故地方政府傾向于追求地方財政收入的最大化。

地方財政收入包括轉移支付、非稅收入、地方稅收入和共享稅收入。自1994年以來，我國將稅種劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。中央稅和中央地方共享稅大多收入來源穩定，數額較大，而地方稅則稅源分散、稅收不確定。增值稅在地方財政收入中的主體地位下降，地方政府“財權”和“事權”的不匹配，地方財政收入小于支出，轉移支付不能彌補其財政預算赤字，引發多數地方政府債務規模較大，財政收入小于財政支出。

土地財政收入在地方政府財政收入中占到主體地位，且地方政府對土地供給壟斷，故地方政府為追求財政收入最大化或財政赤字最小化，將會增加地方土地供給，從而增加土地出讓金收入。地方政府還可以征收房產稅、土地增值稅、房地產企業繳納的所得稅和營業稅等各種與房地產有關的稅目，出讓土地使用權不止帶來土地出讓金對地方財政收入的貢獻，也帶來了稅收的增加。

故地方政府追求財政收入最大化的行為將會帶來地區土地供給的增加，土地出讓金收入的增加。

2.利益集團對地方政府行為的影響

自1988年房地產市場實施市場化改革后，房地產行業成為了暴力行業，其利潤水平明顯高于其他行業，2009年胡潤百富豪榜中，財產超過一百億的65人中有一半以上主業為房地產開發。房地產行業利潤率高的背后是無數普通民眾的買單，房價收入比明顯高于世界公認的平均水平，尤其是一線城市和部分二線城市。

在房地產價格上漲的這一過程中，少數人包括房地產商、炒房者等受益，但對于大多數有剛需的買房者卻需要付出減少消費、增加購房儲蓄的代價。房地產發展還需要金融體系的支持，銀行等金融機構放出貸款，支持房地產企業向地方政府購買土地使用權，修建房屋。近年來，金融機構的貸款對象更多傾向于高利潤的房地產行業，使得金融機構壞賬率降低，利潤增加。高房價更是引發了拆遷和征地過程中財富的再分配。

這些受益的少數人成為了房地產利益集團，且其受益人數少，而為之買單的人數多，故為分配性聯盟。分配性聯盟即為利益集中，規模較小的利益集團，這些利益集團盡最大努力獲取社會財富以滿足自身利益，并不為整個社會的利益考慮。

房地產分配性聯盟為獲取社會財富，則需要發展房地產行業以獲取利潤、增加收入，房地產行業的發展離不開地方政府土地供給的增加。房地產企業在當地發展房地產，不僅帶來土地出讓金的增加，還會帶來高額的稅收增加，以及GDP的增長，房地產分配性聯盟通過“捐稅”這一行為影響地方政府對其利益集團的政策偏袒。中央政府宏觀調控政策如果不利于房地產分配性聯盟，地方政府往往會偏向于對其不執行或者“軟執行”。

3.地方政府官員考核制度的影響

假定政府官員是理性人，不僅追求其個人財富的最大化，同時也追求個人政治權利的最大化。中央政府對地方政府官員的升遷以及績效激勵具有絕對的決定權，其對地方政府的考核主要采用相對績效評估法。地方政府官員為了其政治權利進一步擴大，傾向于在績效評估中獲勝。績效評估主要是GDP增長率、地方財政收入等經濟指標，故政府官員要在每一輪的晉升考核中獲勝，需要運用各種手段促進當地經濟的短期增長。

促進經濟的長期增長只有技術進步和要素投入增加，短期的經濟增加則通過增加要素供給和引進投資實現。增加土地供給可以同時實現要素供給增加和引進投資，進而促進當地經濟的短期增長。同時增加土地供給可以帶來政府財政收入增加，財政收入預算的增加有助于地方政府進一步增加投資，發展當地基礎設施，對低收入者轉移支付進而拉動消費。消費和投資的增加有利于短期經濟增長，基礎設施建設有利于經濟的長期增長和短期內就業崗位的增加。

故政府官員在目前以經濟指標為主的考核晉升體系中，經濟的短期增長成為地方政府官員的共同追求，而土地供給增加不僅帶來的土地財政收入的增加，還可以進一步促進地區經濟的短期增長，使得政府官員在績效評估中獲勝，進一步擴大其政治權利。

4.路徑依賴

“以地生財，以財養地”是目前地方政府“經營”城市的主要模式。目前，預算內財政收入的傳統模式無法為政府提供充足持續的資金支持城市基礎設施建設，“土地融資”成為多數地方政府的主要資金來源。一方面，居住用地價格的上漲使得土地出讓金的增加和土地抵押融資的增加，進而給地方政府帶來充足持續的資金來源支持城市基礎設施建設。另一方面，城市基礎設施建設能夠有效資本化到居住地價格中，基礎設施建設越完善，居住地價格越高。當期基礎設施建設的資本化效應越高，下一期地方政府會更多地采用“土地融資”的方式進行基礎設施建設。

這種土地出讓與基礎設施建設之間的互動機制，是目前中國特有的財政體制和土地制度的產物，是中國城市發展的路徑。雖然“土地融資”有效的加快了基礎設施建設的進程，加快了城市化的進程，但是可能帶來土地泡沫，推高房價，使得消費升級難以實現。同時土地供給有限，這種“以地生財，以財養地”并不是可持續發展的，逐漸升高的地價和房價也會形成擠出效應，不利于實體經濟中其他產業的發展。

地方政府發展模式為增加土地供給以增加財政收入促進基礎設施建設，且土地財政收入為主要收入來源，從而形成了路徑依賴，使土地財政收入進一步增加。

三、土地財政依賴的風險分析

1.土地財政收入不可持續性

目前，地方政府由于上述各種原因，傾向于增加土地供給。但城市土地面積有限，且城市規劃中用于創收的土地供給有限，地方政府通過拆遷、征地、修改城市土地規劃等途徑擴大土地供給，引起了土地城市化快于人口城市化。一味以土地財政來增加的地方財政收入具有不可持續性。當期用于創收的土地供給消耗過多，將使下屆地方政府的土地供給相對減少，以此類推，土地財政體制終將遭受破壞，從而給過度依賴土地財政的地方政府以沖擊。

2.房價推高產生擠出效應

“以地生財，以財養地”是目前許多城市的發展路徑，但這一過程催生了房價的高漲。房價的高漲擴大了貧富差距，按勞分配的收入分配功能弱化。同時，房價上漲帶來擠出效應，引起金融資源配置不均，商業銀行等貸款機構和投資機構傾向于將金融資源配置到房地產行業。房地產行業的高利潤率將社會閑置資金大量引入房地產市場，這使得實體經濟中其他行業的投資減少，非房地產行業的企業通過固定資產投資拉高企業的利潤率。這都不利于其他行業的發展，容易引發全民“炒房熱”。地方財政收入從長期來看，應該依賴于當地實體經濟的發展，而不只是房地產的發展。

3.政府的債務風險

在2008年金融危機后，政府出臺四萬億經濟刺激計劃，其中，地方政府需要承擔一半以上。借此，地方政府成立了以政府信用為保證的融資平臺公司，利用儲備土地為抵押進行借貸，地方政府債務急劇擴張。地方政府負有償還義務和擔保義務的債務中，以土地出讓金擔保和償還的債務比率較高。因此，地方政府不止在消耗目前已有的土地供給，還使用未來的土地供給獲得的收益進行抵押，用來實現當期財政收入的最大化，解決流動性危機，導致地方政府債務激增。而地方政府的借貸資金來源主要是商業銀行，一旦地方政府發生債務危機，將有可能進一步引發銀行系統的危機。

四、結論與建議

第一，改革目前的官員考核制度，不以單一的短期的經濟指標為考核標準。地方政府不止發揮宏觀調控、促進經濟增長的功能，更應該關心民生、加強社會管理和公共服務的職能。故官員考核制度更應該考慮地區的收入平等狀況、公共服務能力以及長期經濟發展能力。

第二，推進土地流轉市場的建立。不以地方政府為征地的唯一買方和開發商買地的唯一賣方，打破地方政府對土地的壟斷，將土地作為流轉要素投入到市場中，尤其是推動農村集體土地的流轉，受益方為農村集體土地所有者，將土地收益與市場看齊，而不是接受帶有強制性質的征地補償款。

第三，規范地方政府制定城市規劃和修改城市規劃的權限，尤其是對于土地規劃，應當嚴格執行，建立完善的規劃修改機制，降低地方政府為增加土地供給而修改土地規劃的隨意性。