數字貨幣監管如何主動作為？

魏楓凌

商業機構近年來主導了“加密數字貨幣”的發行，例如炒得很熱的比特幣，但實際上并沒有成為真正通行的貨幣。因為這類所謂“貨幣”的價格不斷波動，人們普遍認為這是一類數字資產，或者是一個數字商品。在中國，人民銀行明令禁止中國所有銀行與金融機構從事任何與比特幣相關的交易。

但是美國Facebook計劃發行的數字貨幣Libra卻令人耳目一新，其與籃子貨幣掛鉤的相對更穩定特征顯著區別于比特幣等虛擬幣。但Libra的方案在美國還是遭到了政府部門的批評。而在中國，人民銀行也正在研究并可以很快推出中國官方的數字貨幣DC/EP。

在8月10日中國金融四十人伊春論壇上，數位具有豐富監管部門工作經驗的論壇成員紛紛表示，對數字貨幣既要持有開放的態度積極探索，同時也要主動作為扎牢監管的籬笆。

Libra若推出將挑戰中國外匯管理政策框架

中國銀聯董事長卲伏軍此前任職人民銀行辦公廳主任，曾經參與了發行人民銀行數字貨幣最早期的探討。他認為，一方面科技公司和龐大網絡優勢產生協調效應，有可能會對現有的金融體系的運行和監管提出新的挑戰;另一方面，也是因為Libra的目標是打造超主權的貨幣，并且設計了錨定一籃子貨幣作為基礎。“目前來看，Libra的應用場景可能還是聚焦在跨境支付。”

國家外匯局總會計師孫天琦認為，Libra會對外匯管理和跨境資金流動的影響，具體體現在六個方面。

一是Libra可能會挑戰中國現行外匯管理的政策框架。對資本項目完全可兌換、匯率完全市場化的國家而言，資金跨境可以無因劃轉，只要遵循“三反”的要求。但在中國，基于資本項目開放的進程和匯率市場化的進程，當前外匯管理的一個基礎的要求是強調外匯交易要有真實的交易背景，要審核交易的真實性，也就是說資金跨境不能無因劃轉。目前商業銀行負責在一線對交易真實性進行審核。

孫天琦認為，從Libra公布的技術特點看，Libra是C2C的，誰來落實對交易的跨境交易真實性的審核是擺在監管部門面前的一個問題。此外，從技術上，如何在數字環境下區分交易是境內交易還是跨境交易，是發生在境內主體之間還是境內主體和境外主體之間，也是一個新的課題。

二是非法跨境資本流動可能增加。孫天琦認為，借助于Libra這樣的數字貨幣，地下錢莊可能會如虎添翼。

三是Libra可能會強化美元的統治地位，且不排除中國部分境內交易Libra化。在孫天琦看來，Libra化本質上就是美元化。中國國內法定的計價結算貨幣是人民幣，但是如果說中國境內允許或者是無法完全禁止Libra在交易當中的計價結算，那么在數字環境下一部分境內交易可能不可避免會Libra化，這一現象客觀上就是美元化。

而從國際視角來看，如果Libra廣泛使用，由此產生的第四個問題就是擠壓人民幣國際化的空間。

孫天琦進一步指出，Libra還可能會擴展美國長臂管轄的范圍。從Libra的儲備金看，50%是美元。因此，根據美國長臂管轄“最小限度聯系”的原則，可以推測所有使用Libra進行交易的實體和個人必會被納入美國長臂管轄范圍。“簡單來說，如果現在的交易用的是歐元，和美元沒關系，美國長臂管轄則管不上，如果歐元這部分交易改用Libra，那么，美國的長臂管轄馬上可以覆蓋。”孫天琦說。

最后，孫天琦認為，數字貨幣可能會在跨境業務中具有現實的生存空間，就是僑匯。

G20和世界銀行在2010年左右做過調研，全球僑匯規模每年5000億-6000億美元，成本高達12%，非正規渠道的僑匯成本更是高達30%。2011年G20提出到2014年要把全球僑匯成本從10%降到5%。聯合國還規劃到2030年要把全球僑匯成本降到3%。但是到2019年二季度末，全球僑匯成本只降到了6.84%。“如果僑匯成本降下來，就相當于國際援助。要從現有銀行體系達到這一目標，難度很大，這個難度不是技術原因造成的，而是管制原因造成的。現有銀行技術、匯款機制可能無法突破外匯等管制。而按照Libra所描述它的技術特點，或許它可以沖破這個外匯管制，發揮出它成本低、時間短、效率高、覆蓋面更廣的特點。”但這其中涉及復雜的落地網絡問題。

關于Libra宣稱比值穩定的特征，在人民銀行支付結算司副司長穆長春看來其實也有問題。“雖然Libra是用所謂的100%的儲備資產抵押，但是它并沒有把自己限定于M0，可能會出現Libra進入信貸市場產生貨幣派生和貨幣乘數，這就有可能引起貨幣超發。”

央行數字貨幣PK商業數字貨幣

卲伏軍認為，從商業數字貨幣角度來看，目前的這些方案在卲伏軍看來依舊是代幣，也存在一些困難和問題使其難以真正作為貨幣存在。

“首當其沖的就是信任的問題。” 價值穩定是貨幣被接受并普遍流通的前提。卲伏軍表示，目前商業數字貨幣的發行主體，如果作為商業聯盟，發幣的原則和基礎都是商業信任，缺少穩定透明的運行機制，是不是存在超發，是不是存在不足值的發行，本身兌付的流動性怎么樣，儲備資金是不是挪用，這些問題確實還是一個疑問，也存在一些風險。

再從技術管控的風險來看，諸如區塊鏈這樣的技術，除了在高頻交易處理與快速響應的效力等瓶頸以外，商業數字貨幣涉及億萬客戶信息和隱私保護，同時，商業貨幣的匿名性對反洗錢反恐融資監管方面提出挑戰。

卲伏軍進一步表示，大型科技平臺發展令產融結合和壟斷的風險滋生。這些巨頭公司的業務范圍不斷擴展，在提高效率的同時，也導致出現新的壟斷。

他最后強調，作為官方還應擔憂商業機構發行數字貨幣帶來的貨幣政策與外匯管理的風險問題。這是因為，當商業數字貨幣出現以后，一旦它的跨國運營影響各國法定貨幣的流動性，影響非儲備貨幣國家的貨幣主權問題，也有可能導致弱勢國家資金流失，并導致反洗錢等等措施失效。一旦貨幣政策失靈，對貨幣運行體系帶來的影響和風險也是很大的。

“基于國家貨幣論的角度來看，未來數字貨幣的發展，既是出于希望也是最大的可能性的，還是基于國家信用的央行發行的法定數字貨幣，并且未來如果發行，將會產生很大的積極影響。”卲伏軍強調。

首先，央行數字貨幣提升對貨幣運行監控的效率，豐富貨幣政策的手段。現在的貨幣發行方式，因為發行以后對貨幣流通缺少有效的實時的監控手段，基本是通過統計和估算。卲伏軍指出，央行數字貨幣發行將使貨幣創造、計賬、流動等數據實時采集成為可能，并在數據脫敏以后，通過大數據等技術手段進行深入分析，為貨幣的投放、貨幣政策的制定與實施提供有益的參考，并且為經濟調控提供有益的手段。同時，央行數字貨幣也能夠有效地在反洗錢、反恐融資方面提供一些幫助。

在卲伏軍看來，央行數字貨幣還有利于提升交易流程的智能化水平。這是因為法定數字貨幣不僅僅是貨幣數字化，它還能夠通過與智能技術的結合，通過智能合約的設計，較好地解決交易雙方信任問題以及信息流與資金流同步的問題。這個優勢能夠大幅度簡化傳統金融機構間比較復雜的交易流程。

此外，卲伏軍還指出，央行數字貨幣可以切實提升支付特別是跨境支付的效率，建立開放的支付環境。從貨幣最基礎的支付功能來看，通過運用法定的數字貨幣，可以使法定貨幣的流通的網絡極大地扁平化，實現支付系統底層全面的互聯互通，大幅度減少兌換的環節，提高跨境資金的流動性，解決傳統的跨境匯兌在鏈條長、到賬慢、效率低等等方面的問題。

但卲伏軍也表示，從央行法定數字貨幣發展來看，受制于當前技術水平，還難以實現對海量的貨幣實時數據采集、監控和分析，也難以開展高效精準的可編程的操作。其次，各國的貨幣政策、匯率政策協同，在現在匯率形勢下就是一個難題，法定數字貨幣運用以后，協調的難度會更大。再者，從頂層設計來看，法定數字貨幣將對各類金融業務、金融服務的底層運作邏輯產生深刻而巨大的影響。“它在金融體系的全面應用基礎準備目前來說還是嚴重不足。既缺乏相應的底層運作規范，也缺乏相應的監管機制。比如說是不是匿名，是不是計息等等這些基礎問題確實還在探討當中。”卲伏軍說。

監管應理念開放，原則堅定

在孫天琦看來，基于中國現在的資本項目可兌換進程和匯率市場化進程，像Libra這類可以自由跨境流動的數字貨幣必須視作外幣，納入中國外匯管理整體框架。

因此，在外匯管理框架下，孫天琦提出了三條監管措施的建議：“首先，Libra和人民幣之間的兌換必須符合結售匯規定;其次，以Libra為媒介的跨境收支交易必須要有真實的交易背景;再次，可用于中國已承諾的完全可兌換的經常項目下貨物貿易和服務貿易等交易，以及資本項下已經開放的交易，同時必須遵守現行外匯管理規定。”他進一步指出，技術上面臨的課題則是，如何實現;BOP統計、數據采集如何跟上。“在現行中國外匯管理框架下，如果做不到以上幾點，我個人建議禁止使用Libra。”

目前，除國家另有規定極少數情況外，中國境內必須以人民幣計價結算，孫天琦認為這一規定也應擴展至包括數字環境下的境內交易的計價結算，以防止在數字環境下境內交易的Libra化或者是美元化。

孫天琦強調，跨境金融服務必須持牌經營，且金融牌照必須要有國界。而從一線實際工作接觸的各類非法跨境交易的各種類型看，現有的、非數字貨幣環境下，跨境金融服務已經給監管提出了越來越大的挑戰。

數字環境下，這種挑戰將更加明顯。“比如，一個機構拿到境外牌照，在境外建一個數字平臺，在中國境內不拿金融牌照，然后就為中國境內提供跨境交付模式的金融服務。

實踐中，已經有此類提供跨境證券服務的公司在境外上市，還有專門提供此類跨境保險服務的公司在籌劃境外上市。”他進一步指出，還要防范出現基于數字平臺、拿到境外賭博金融牌照、沒有拿到境內金融牌照、專門給境內提供服務的“金融圈”或者“金融帶”。

針對上述商業數字貨幣帶來的挑戰，孫天琦指出，對監管者而言，首要原則是一定要強調持牌經營，牌照要有國界，現實當中中國在這一方面還有待反思和改進。第二，監管理念一定要變。孫天琦對“過去不管，所以現在不管，先看看”以及“牌照不是我發的，所以我不管”這種監管理念持反對態度。他認為，這種思想是導致目前金融亂象的原因之一，不能再讓其成為跨境交付模式下、基于數字平臺的跨境金融服務亂象的推手。“功能監管一定要落地。”

中國數字貨幣“國家隊”將登場

應對Libra的潛在負面影響，孫天琦認為，除了監管部門嚴守底線之外，更重要的是推進金融業改革開放。“Libra與法定貨幣在國際上的競爭，誰的市場份額大，最終決定權在市場，起決定作用是各個國家的政治、經濟、軍事、文化等等的綜合實力。監管部門一廂情愿要限定它，估計是很難起作用的。”

“我們面臨的那些非法跨境金融服務，從另一方面看，也可以認為是金融管制的結果。由于管制才出現了黑市和非正規渠道。Libra或許會成為促進改革開放的一股新的推動力。設想一下，當中國的資本市場完全開放，匯率完全由市場決定，當我們有了充分的‘四個自信，有信心相信全球市場會選擇人民幣的時候，我們可能就不會擔心全球的數字貨幣問題了。”孫天琦說。

相比于商業機構發行數字貨幣，中國早已經啟動了官方版的數字貨幣研究，并且推出在望。

據穆長春介紹，人民銀行數字貨幣DC/EP的研究始于2014年。“從2018年開始，數字貨幣研究所的相關人員（工作狀態）就已經是‘996了，做相關系統開發，央行數字貨幣現在可以說是呼之欲出了。”

出于利用現有資源、調動商業銀行積極性、避免金融脫媒、提升數字貨幣的接受程度等因素的考慮，人民銀行構建了包含人民銀行和商業銀行在內的數字貨幣雙重投放體系。人民銀行先把數字貨幣兌換給銀行或者是其他運營機構，再由這些機構兌換給公眾央行負責對整個系統進行監管，并且制定數字貨幣的發行和流通政策;在央行的授權下，商業銀行與央行基于區塊鏈共建一個實時的計算系統，通過商業銀行向央行繳存準備金獲得數字貨幣發行權，從而把數字貨幣推向市場流通。

對于公眾對于數字貨幣可能會對貨幣政策產生影響的擔心，穆長春表示，雙層運營體系不會改變流通中貨幣債權債務關系，為了保證央行數字貨幣不超發，商業機構向央行全額、100%繳納準備金，央行的數字貨幣依然是中央銀行負債，由中央銀行信用擔保，具有無限法償性。另外，雙層運營體系不會改變現有貨幣投放體系和二元賬戶結構，不會對商業銀行存款貨幣形成競爭。“由于不影響現有貨幣政策傳導機制，也不會強化壓力環境下的順周期效應，這樣就不會對實體經濟產生負面影響。”

此外，人民銀行采取雙層體系發放兌換央行法定數字貨幣還有一個考慮是這樣做有利于抑制公眾對于加密資產的需求，鞏固中國國家貨幣主權。

在上述央行、商業銀行雙層投放體系下的一種情形下，如果區塊鏈覆蓋數字貨幣的發行以及流通的全過程，相當于登記區塊鏈的發行信息、流通信息。卲伏軍對此解釋說，對最終使用者來說，數字貨幣交易還是點對點的交易過程。最終使用者發出數字貨幣交易請求之后，直接由區塊鏈當中的區塊鏈網絡相關的節點進行交易驗證以及交易記錄，整個交易的轉結是由區塊鏈網絡協議直接完成。“在這種情形下，轉結清算機構將會被邊緣化。”

卲伏軍繼續介紹稱，在雙層投放體系的另一種情形下，各家代理發行機構發行數字貨幣是有自己的標識的，支付清算機構對現有的網絡進行改造來支持數字貨幣的轉結清算，通過央行繳準備金獲得數字貨幣的發行量，發行的數字貨幣成為代理投放機構的負債，各個代理發行機構就需要對這些數字貨幣有一個標識。這種情況類似于現有的銀行賬戶體系當中多了一個數字貨幣的賬戶，就需要建立一個連接各家銀行數字貨幣支付轉結的區塊鏈網絡，這個時候數字貨幣賬戶發生跨行交易，支付清算機構就可以對發行機構最終使用者結算金額進行記錄。“這個時候轉結清算機構能夠發揮作用，在里面找到角色。”

“中國已經建立了一個大小額、超級網銀等等覆蓋全境外資金結算清算系統，移動網絡發展也很快。從我們這個角度來講，數字貨幣的建設還是要高度重視發揮現有的支付清算機構的作用。”卲伏軍建議稱。

對于數字貨幣的技術路線，穆長春則表示，從人民銀行角度來講，從來沒有預設過技術路線。“并不一定是區塊鏈，任何技術路線都是可以的，我們可以稱它為長期演進技術（Long Term Evolution）。無論你是區塊鏈還是集中賬戶體系，是電子支付還是所謂的移動貨幣，采取任何一種技術路線央行都可以適應。當然，商業機構的技術路線要符合我們的門檻，比如因為是針對零售，至少要滿足高并發需求，至少達到30萬筆/秒。如果只能達到Libra的標準，那么就只能用于國際匯兌。”

法定數字貨幣替代現鈔，堅持央行中心化管理

穆長春強調，在雙層運營體系安排下，人民銀行DC/EP一定要堅持中心化的管理模式，而不能引入加密資產去中心化的自然屬性。

首先，央行數字貨幣仍然是中央銀行對社會公眾的負債。這種債權債務關系并沒有隨著貨幣形態變化而改變。因此，仍然要保證央行在投放過程中的中心地位。

其次，為了保證并加強人民銀行的宏觀審慎和貨幣調控職能，需要繼續堅持中心化的管理模式。

穆長春進一步指出，雙層投放架構的第二層是指定運營機構來進行貨幣的兌換，因此要進行中心化的管理，避免指定運營機構貨幣超發。

最后，因為在整個兌換過程中二元賬戶體系并沒有改變，貨幣政策傳導方式也保持不變，這也需要保持央行中心管理的地位。

中心化的管理方式與電子支付工具是不同的。“從宏觀經濟角度來講，電子支付工具資金轉移必須通過傳統銀行賬戶才能完成，采取的是賬戶緊耦合的方式。”穆長春解釋說，“而對于央行數字貨幣來說是賬戶松耦合，即脫離傳統銀行賬戶實現價值轉移，使交易環節對賬戶依賴程度大為降低。”在這樣的松耦合方式下，央行數字貨幣既可以像現金一樣易于流通，有利于人民幣的流通和國際化，同時又可以實現可控匿名，在保證交易雙方是匿名的同時保證“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅），在便利與合規之間取得平衡。對此穆長春特別強調，由于央行數字貨幣是M0的替代，應該遵守現行的所有關于現鈔管理和反洗錢、反恐融資等規定，商業機構對央行數字貨幣大額及可疑交易應向人民銀行報告。

現階段的央行數字貨幣設計注重對M0的替代，而不是對M1、M2的替代。這是因為M1、M2本來就是基于現有的商業銀行賬戶體系，所以沒有再用數字貨幣進行數字化的必要。另外，支持M1和M2流轉的銀行間支付清算系統、商業銀行行內系統以及非銀行支付機構的各類網絡支付手段等日益高效，能夠滿足中國經濟發展的需要。

“相比之下，現有的M0（紙鈔和硬幣）容易匿名偽造，存在用于洗錢、恐怖融資等的風險。另外電子支付工具，比如銀行卡和互聯網支付，基于現有銀行賬戶緊耦合的模式，公眾對匿名支付的需求又不能完全滿足。所以電子支付工具無法完全替代M0。特別是在賬戶服務和通信網絡覆蓋不佳的地區，民眾對于現鈔依賴程度還是比較高的。”穆長春解釋指出。“所以，央行DC/EP的設計既保持了現鈔的屬性和主要特征，也滿足了便攜和匿名的需求，是替代現鈔比較好的工具。”為了引導央行數字貨幣用于小額零售場景，避免對存款產生擠出效應，避免套利和壓力環境下的順周期效應，穆長春認為，可以根據不同級別錢包設定交易限額和余額限額，并增加一些兌換的成本和摩擦。

據穆長春介紹，央行數字貨幣是可以加載智能合約的。然而，正是由于央行數字貨幣依然是具有無限法償特性的貨幣，是對M0的替代，它所具有交易媒介、價值儲藏、計賬單位等貨幣職能決定了其如果加載超出其貨幣職能的智能合約，就會使其退化成有價票證，降低可使用程度，會對人民幣國際化產生不利影響。因此，人民銀行會加載有利于貨幣職能的智能合約，但對于超過貨幣職能的智能合約還是會保持比較審慎的態度。