東至縣土地流轉實踐與思考

張麗萍

東至縣在我國屬于一個農業大縣，轄15個鄉鎮，全縣共有47.49萬人口，有將近30萬的農村勞動力，占據國土面積共3261平方公里，其中包含48萬畝耕地面積，44萬畝水面以及309萬畝山場面積。截止2019年6月底，全縣流轉耕地面積達36.32萬畝，占耕地總面積的47.79%。流轉形式有轉包、轉讓、租賃、互換、入股等幾種類型，流轉載體主要包括東至縣龍頭企業、家庭農場、種植大戶以及農民專業合作社等新型農業經營主體。這些農業經營主體流轉的土地種植經營現狀良好，基本能夠實現轉出戶與轉入戶的雙蠃，對于提高當地土地利用率，為現代農業的持續發展具有積極意義。

一、耕地流轉存在的問題

根據對東至縣的調查，可知該縣總體土地規模的流轉和經營具有良好的發展態勢，對促進我縣農業經濟社會發展起到了良好的作用。但也存在一些問題，應引起重視。主要表現在以下方面。

1、相關法律和政策的宣傳不到位，導致農戶不愿配合

農村人民通常受到傳統觀念的影響，使得部分農戶對土地有深刻的感情，并且基于國家頒布的各項惠農政策，以及全面取消的農業稅，都給農戶增加了創收，導致多數農戶不愿配合流轉土地。同時，存在部分農戶擔心土地流轉政策一旦實施，將會喪失自身的土地承包權，因此采取觀望態度看待此現象，不愿配合土地流轉。另外，當前農村缺乏完善的醫療、養老以及社會救助等社保體系，導致農民依然將土地視作生活的基本保障，因此不愿配合。

2、土地流轉機制不健全，土地流轉市場化程度和服務不到位

當前，鄉、鎮農經站負責承擔農村的土地流轉職能，但由于體制不健全、未實現專人專款，導致其引導和服務仍然處于粗放模式，縣、鄉鎮、村雖成立了土地流轉服務中心，但運作模式仍然沒能發揮出最佳效果，僅僅負責監督土地流轉合同的簽訂以及經營權證的變更登記等工作，無法滿足農村土地流轉的實際需求。

3、缺乏規范的土地承包經營權流轉程序

一般情況下，東至縣的土地轉包和互換等土地流轉，通常是農戶之間自發性的流轉，僅僅互相交換了口頭協議，而沒有簽訂規范的土地流轉合同來對雙方的權利和義務進行約束。即便部分農戶簽訂了土地流轉協議，但其內容表述不夠規范，沒有明確劃分權利和義務，標的物也不夠明顯，沒有詳細記錄違約責任，極容易引發合同糾紛。另外，自發性的土地承包經營權流轉通常存在期限較短或劃分不明確的現象，并且極其容易在短時間內發生變更，無法保障受讓方的利益，因此其很可能不會全面投入土地種植和經營，導致土地資源沒有得到充分利益，不利于土地承包經營權的有效流轉。

4、土地集中成片流轉難

農戶承包土地放散性和流轉農戶要求的不一致性，導致流轉土地難以集中成片。

二、農村土地承包經營權流轉策略

1、正確宣傳政策并加以引導

實現《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等政策的大力宣傳，幫助農民能夠運用法律武器保護自身的合法權益。組織農民學習外地和本縣土地流轉的成功經驗，擴大農民視野，讓農民看到土地流轉產生的規模經濟效益，讓農民依法自愿流轉土地，并不斷擴大經營規模。

2、健全管理機制，促進土地有序流轉

健全土地流轉管理機制，對于保障土地實現有序流轉具有重要意義。首先，應當確認農村土地承包經營權的權利地位，并做好登記、頒證工作，為今后土地的流轉奠定良好的管理基礎，并保證承包合同、證書、地塊、面積“四到戶”;其次，應當將縣、鄉、村三級土地流轉管理服務機構和土地中介服務組織的作用充分發揮，按照市場化運作形式，促進土地流轉的有序進行;再次，可以建立健全的土地評估體系。對農村土地進行等級分類和價格評估，將土地的質量作為土地流轉的參考依據，供雙方進行合理選擇，從而有效保證土地價格的科學性和合理性。最后，應當對土地流轉模式進行完善，實現土地流轉合同的規范，并記錄在案，保證有據可查。另外，相關部門還應當加強對土地流轉全過程的監督管理。通過定期和不定期的檢查流轉土地的種植經營情況，才能了解土地流轉合同是否有效貫徹落實，從而有效避免土地使用者對農村土地資源造成破壞，甚至發生土地違法使用的現象。

3、提升農民素質，優化土地流轉環境

為了推動土地流轉的實施，需要提高農民的素質，將土地流轉的環境進行優化。一方面，需要建立完善的農民就業培訓基地，通過培訓資源的整合和充分利用，提高農民的農業技術和綜合素質，并拓寬培訓知識面，指導其就業知識及創業理論，實現農民整體綜合素質以及創新創業能力的提升。另一方面，應當經濟建設農村就業服務網絡，以便及時將就業信息公布于眾，拓寬農村勞動力的就業渠道，實現農村勞動力向城鎮及非農業崗位的轉移。另外，政府相關部門還應當大力扶持農民自主創業，推動農村二三產業的大力發展，實現創業帶動創收及就業的進一步增長。

4、建立健全農村土地流轉風險防范機制

農村土地流轉項目涉及農戶眾多，且流轉面積相對較大，因此要求縣和鄉鎮農村土地流轉管理機構應積極介入整個過程，并對流轉經營主體的財務和資信情況進行嚴格審查，并制定相應的風險防范機制，保證土地流轉的順利實施。

5、建立健全土地流轉糾紛的調處機制

調整充實縣仲裁委和仲裁庭人員，配備仲裁庭所需的各項設施，按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，把仲裁所需經費納入縣財政預算予以保障，強化縣仲裁庭調處糾紛手段。鄉鎮以農經站為依托，建立健全農村土地承包經營糾紛調解委員會，確定農村土地流轉經營糾紛調解員，在鄉鎮財政中解決一定的辦公經費，充分發揮鄉村兩級的糾紛調處職能，保障土地流轉雙方權益不受侵害，加速推進全縣土地承包經營權流轉。

（作者單位：247200安徽省東至縣農村合作經濟經營管理總站）