福建省縣級轉移支付的財力均等化效應研究
——基于泰爾指數測算及分解

■/邱 強

一、引言

財政轉移支付制度作為協調政府間財政關系的重要制度之一，成為世界多數國家平衡地區間財力差距，促進基本公共服務均等化的重要手段。分稅制改革以來，中國政府逐步建立起了相對規范的財政轉移支付體系，政府間轉移支付的規模也逐年擴大。在資金規模持續增長下，中國政府間財政轉移支付的財力均等化效應到底如何？圍繞這個問題，國內外眾多學者進行了深入研究。

首先，就研究對象而言，多數學者以省級政府為研究對象，考察中央—省之間的財政關系以及中央轉移支付對省際財力的均等化作用。例如曹俊文和羅良清（2006）、胡怡建和張倫倫（2007）、賈曉俊（2009）、官永彬（2011）、戴平生和陳壯（2015）、趙永輝和付文林（2017）等都是基于省級財政數據來研究轉移支付的均等化效果。相對而言，對于省以下地方政府間財政關系以及基層政府財力均等化的研究卻相對較少。其實，地方政府尤其是縣級基層政府是地方公共服務的直接提供者，其財政狀況直接影響民眾享受的公共服務水平和經濟福利。一些學者如Tsui（2005）、尹恒等（2007）使用全國縣級數據來分析縣級政府間的財力差異以及轉移支付的均等化效應。但周美多、顏學勇（2010）和張光（2013）等學者指出，這種把全國2000多個縣放在一起的研究方法沒有考慮到我國省以下政府間財政關系安排因省而異的事實，特別是各省省以下轉移支付的分配方式各異，缺乏可比性。因此，他們分別計算了各省的縣際政府間財力差異及轉移支付的均等化效應。當然，也有部分學者選擇單個省份作為研究對象進行分析。如江慶（2010）；田發、周琛影（2013）；李暉（2014）；安錦、任致偉（2015）。總之，當前針對省內政府間轉移支付的均等化效應以及縣級政府財力差異的研究還比較少，這表明了分省研究的重要性和迫切性。

其次，就研究方法而言，對于財政轉移支付的財力均等化效應，許多學者采用了計量研究，現有研究采用的指標多數為變異系數或者基尼系數，如劉亮（2006）、劉勇政（2008）、田發（2010）、張光（2013）、馬海濤和任致偉（2017）等均使用變異系數來考察轉移支付的均等化作用；而李齊云和劉小勇（2009）、周美多和顏學勇（2010）、官永彬（2011）、賈曉俊和岳希明（2015）、王瑞民和陶然（2017）等運用基尼系數及其分解方法來研究轉移支付的財力均等化效應。僅有少數學者采用泰爾指數來研究區域財力差異和轉移支付的均等化效應。如趙桂芝、寇鐵軍（2012）；田發、周琛影（2013）；鮑曙光（2016）。應該說，這些指標各有優點，但較之基尼系數以及變異系數作為衡量指標，泰爾指數在估算區域財力非均等性時，可以將區域財力總體差異分解為區域間差異和區域內差異兩部分，并且測算各自對總體差異的貢獻率，從而解析出總體差異的主要來源。

總體來看，由于研究對象、方法以及選取時間等不同，學者們得出的結論也不盡相同。多數研究表明轉移支付能夠促進區域間財力的均等化，但也有研究認為轉移支付不但沒有減小反而擴大了地區間財力不平衡?；谝陨险J識，本文以福建省為對象，利用2000-2017年的縣級財政數據，以泰爾指數為主要指標考察省內轉移支付的財力均等化效應。

二、研究方法和數據

（一）測算方法

本文主要通過泰爾指數以及相關分解來衡量福建省縣際間的財力差異。泰爾指數最早是由經濟學家Theil于1967年利用信息理論中的熵概念來計算收入分配的不平等性。泰爾指數包括泰爾T指數和泰爾L指數，不同之處在于前者以GDP比重加權計算，而后者以人口比重加權計算。本文研究采用泰爾L指數。具體計算公式如下：

1.總體泰爾指數

上式中，T表示基于人口分布維度的總體泰爾指數，n為樣本個數，yi代表第i個樣本的收入份額，pi代表人口頻數（i=1，2，…n）。指數T越大，表示各樣本間收入水平差異越大；反之，指數T越小，就表示各樣本間收入水平差異越小。

2.泰爾指數分解

如果以縣級行政單元為基本區域單元，則表示總體差異的Theil指數可由下式計算：

上式中，Yi代表第i區域的總收入，Pi為代表第i區域的總人口；TWR表示區域內的差異，TBR表示區域間的差異。

（二）數據來源與說明

本文以縣級政府作為主要討論對象，由于福建省統計年鑒缺乏相關市轄區的人口數據，并且市轄區財政體制與縣的存在較大差異，而公共服務均等化的問題主要還是存在于相對欠發達的縣之間，因此本文著重討論縣和縣級市，不包含市轄區。所有數據均來源于福建省財政廳編寫的歷年《福建省財政年鑒》和福建省統計局編寫的歷年《福建省統計年鑒》。

一個地區的財力既要考慮其本級政府的財政收入即自籌財力，也要考慮接受轉移支付之后的總財力。首先，我們將縣級總財力界定為縣級自有財力與轉移支付之和，即縣級總財力=自有財力+稅收返還+一般性轉移支付+專項轉移支付。其中，縣級自有財力為地方一般公共預算本級收入，轉移支付包括稅收返還、一般性轉移支付與專項轉移支付。其次，人口數據作為本文相關經濟指標的重要分析基礎，采用轄區內年末人口進行平均。同時在進行實證分析前，采用國家統計局公布的福建省消費者價格指數，以2000年為不變價格，對有關數據進行處理，以保證所用數據的可比性。

表1 福建省各縣（市）分區域歸屬

考慮到各縣（市）的地理位置、經濟發展水平等差異性，及針對各縣（市）“分類指導、差別政策”的財稅體制安排，將全省各縣（市）劃分為閩東南（發達區域）、閩北（欠發達區域）、閩西（不發達區域）三大區域，見表1。

三、縣際財力差異與轉移支付均等化效應的實證分析

（一）縣級政府自有財力的地區差異

從縣級政府自有財力來看（見表2），2000—2017年縣級人均財力從333.40元增加到2395.73元，增長了7.19倍。其中2002年實行所得稅收入分享改革后，人均財力有所下降，但之后迅速回升。而就最大最小值比值來說，縣級人均財力差異顯著，雖然其比值有所下降，但差異仍然很大，財力均等化面臨嚴竣挑戰。

雖然地方本級財政收入的增長速度較快，但自有財力占地方總財力的比重卻開始不斷下降，從2000年的74.77%下降到2017年的51.20%，縣級預算內財政對轉移支付的依賴日益嚴重（如圖1所示）。與此同時，自2000年開始縣級政府間自有財力差異呈現不規則的變化趨勢。從圖1可以看出，人均財力的地區差異在2004年以前逐漸擴大，2004年泰爾指數達到最高點0.2134；2005—2010年總體差異又逐步縮小，2010年泰爾指數達到最小值0.1013；2011年以后人均財力差異又呈小幅擴大趨勢。這說明縣級自有財力的地區差異沒有明顯收斂。

表2 縣級人均自有財力的描述性統計（按2000年不變價格，單位：元）

圖1 福建省縣級自有財力占總財力的比重及平均自有財力泰爾指數

（二）轉移支付財力均等化效應的實證分析

1.總體財力差異的均等化效應。表3是運用泰爾指數計算的轉移支付前后福建省縣級人均財力差異的變化情況。由表3可知，相較于轉移支付前地方初始財力差異，轉移支付后的泰爾指數呈現顯著下降，表明現行轉移支付對縣級總體財力差異具有顯著的正向調節效應。

從泰爾指數大小及變化趨勢情況看，轉移支付后的泰爾指數雖比轉移支付前泰爾指數有明顯的下降，但下降幅度呈現先擴大后縮小的波動變化態勢。2000年轉移支付前泰爾指數為0.1216，轉移支付后泰爾指數下降到0.0745，下調幅度為38.74%，之后轉移支付的財力均等化效應開始逐年放大，2009年一度達到76.46%的峰值；2010年開始均衡效應出現減弱，到2017年泰爾指數由轉移支付前的0.1244，下降到轉移支付后的0.0547，下調幅度降至56.05%。這表明縣級轉移支付均等化效應呈現一定的不穩定性，因此，需要通過轉移支付改革以進一步發揮其均衡作用。

表3 轉移支付對總體財力差異的均等化效應

2.三大區域各自內部財力差異的均等化效應。本文利用泰爾指數的可分解性，進一步考察轉移支付對于財力差異的均等化作用。按照閩東南、閩北、閩西對地區財力差異進行分解，如表4所示。

首先，從均等化效果來看，福建省財政轉移支付對閩東南、閩北、閩西三大區域內部財力差異的調節效應呈現差異性、分化性且程度不一的特征。對閩東南地區而言，轉移支付總體上表現為逐漸增強的正向調節效應，下調幅度由2000年的11.02%提高到2017年的49.72%；對閩北地區而言，轉移支付的財力均等化效應具有階段性特征，2000-2007年調節效應整體表現為正向調節且不斷增強，下調幅度由64.45%上升到81.04%，2007年以后則表現為不斷減弱的正向調節，2017年下調幅度降至49.38%；對閩西地區而言，轉移支付制度實施對其財力失衡狀況具有較為顯著的正向調節效應，2005年后下調幅度基本在72%-88%之間波動，且相對穩定?？傮w來看，現行轉移支付對各區域內縣際財力均等化效果表現為：閩西地區強于閩東南和閩北地區，而閩北地區又強于閩東南地區。轉移支付在閩西北地區均等化作用更強，反映了省市政府對作為革命老區的內陸山區財力失衡給予高度關注，在數據上也支持了“轉移支付向財力薄弱地區傾斜”的政策取向。

其次，從不均等程度來看，閩東南地區縣際財力差異最大，然后為閩西地區，最后為閩北地區。東南沿海地區經濟發達，縣市財力充裕，因而該地區財力差距更大表明上級政府未能有效調節區域內縣際財力差異。

3.三大區域間財力差異的均等化效應。從表5可知，除2015年外，在轉移支付制度實施后，組間泰爾指數均呈現不同程度減少，表明現行財政轉移支付對福建省三大區域之間的財力差異發揮了均等化作用。但這種均等化效應呈現出分化性和不穩定性：2000—2009年表現為顯著的正效應，區域間財力差異的調節幅度維持在82%—97%之間；2010—2017年均等化效應呈現大幅波動和下降趨勢，2010年當年下調幅度就降至38.44%，其后兩年有所回升，2013—2014年又暴降至10%以下，2015年甚至表現為逆效應，轉移支付后的泰爾指數比轉移支付前上升了59.81%，這表明轉移支付非但沒有降低區域間財力失衡，反面助推了區域間的財力不平等。

表4 轉移支付對三大區域內部財力差異的均等化效應

表5 轉移支付對三大區域組間財力差異的均等化效應

4.總體財力差異的來源構成。轉移支付前三大區域財力差異來源構成中，區域內差距貢獻率高于區域間差距貢獻率（如表6及圖2所示），是形成福建省縣級初始財力差異的主要因素。2010年后，區域內差距貢獻率下降，而區域間差距的貢獻率上升，二者之間的差距有所擴大。轉移支付實施后區域財力差異的來源構成中，區域內差距貢獻率依然高于區域間差距貢獻率，仍是形成福建省縣際財力差異的主要因素，并未因財政轉移支付的實施而有所改變。在整個觀察期內，區域內差距貢獻率有一些波動和下降趨勢，但近幾年的貢獻率依然在90%左右，而區域間差距貢獻率也呈現出波動中小幅上升的特征，近幾年貢獻率在10%左右。

具體來看，2000-2009年接受轉移支付后的區域間差距貢獻率小于轉移支付前的貢獻率，這說明這幾年轉移支付的均等化效果對區域間差距的調節更為明顯；2010-2017年接受轉移支付后的區域內差距貢獻率均小于轉移支付之前的貢獻率，這說明在這些年份里轉移支付對區域內差距的均等化調節效果更為顯著。但綜合來看，區域內的差異是造成區域財力差異的主要原因。

表6 轉移支付前后縣級財力差異的來源分解

圖2 轉移支付前后組內、組間貢獻率

四、結論和建議

本文運用泰爾指數及其分解方法，對2000-2017年福建省縣級轉移支付的財力均等化效應進行了分析，研究發現：現行轉移支付對福建省三大區域下的總體財力差異和區域內財力差異狀況發揮了調節作用，但轉移支付的實施卻使區域間的財力差異狀況有所惡化，存在顧此失彼的現象和問題；相對于區域間差距，區域內差異是構成縣際財力差異的主要組成部分；轉移支付向財力薄弱的閩西北地區傾斜，但閩東南地區財力差距問題凸顯。

因此，要最大程度發揮轉移支付的均等化作用，促進區域財力和基本公共服務均等化，需要進行相應改革：

1.提升轉移支付均等化目標定位。公共服務均等化是公共財政建設的基本目標之一，也是縮小地區貧富差距和促進地區間均衡發展的重要途徑?？h級政府作為地方公共服務的直接提供者，其財政狀況的好壞直接關系到民眾所享受的公共服務水平和經濟福利。因此，省以下財政轉移支付的建設尤其要提升均等化目標定位，更好地解決縣際間的財力差距和基本公共服務均等供給問題，以促進省內區域經濟協調發展。

2.優化轉移支付資金分配。根據福建省三大區域財力差異程度及其變化趨勢，及時調整和優化轉移支付的區域結構，以縮小地區財力差異，促進區域間協調發展。同時，根據公共財政理論對轉移支付制度的內在要求，優化轉移支付結構體系，即逐步取消稅收返還，將其并入一般性轉移支付，增加一般性轉移支付規模和比重，壓縮專項轉移支付種類，以確保在轉移支付資金有限條件下，最大程度發揮其財力均等化作用和功能。

3.加快省以下轉移支付制度改革。從泰爾指數分解來看，現行縱向轉移支付對區域內部縣際財力均等化發揮了較為明顯調節作用，但區域內財力差異仍然高于區域間差異，是構成總體財力差異的主要因素。這表明省以下縱向轉移支付在促進地區財力均等化同時還存在一定的不足，未來應加快推進省以下縱向財政轉移支付制度改革與創新，優先重視組內差距的調節。同時，應適時探索建立省以下橫向財政轉移支付制度。在自然資源稟賦和經濟發展水平存在較大差異的情況下，建立橫向轉移支付制度作為實施縱向轉移支付的補充，一方面能夠減輕上級財政的壓力，另一方面也有利于轉移支付資金的有效配置，減少不必要的政策實施成本。

同時，我們也應該意識到，通過轉移支付制度調節各地區財力差異作用是有限的。財力均等化效應的優劣與各區域轉移支付前初始財力差異程度密切相關。因此，在注重財政轉移支付財力均等化功能發揮的同時，還要加快實施區域發展總體戰略，因地制宜制定適合不同地區的經濟發展政策，并對經濟落后地區實施政策上的傾斜，促進不同區域的均衡發展，著力改善區域間初始財力均衡狀況。只有通過多種政策合力才能共同改善區域橫向財力差異狀況，最終為順利實現基本公共服務均等化創造良好條件和基礎。