檢察機關(guān)在公益訴訟中的定位

李杰俊

摘 要：作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)參與并提起公益訴訟符合我國的法律傳統(tǒng)，如何處理好檢察權(quán)與公共利益、訴訟權(quán)利之間的關(guān)系，成為實踐和理論的熱點問題。檢察機關(guān)在公益訴訟中既是原告，享有原告的訴訟權(quán)利，又是法律監(jiān)督者，對法院的訴訟活動行使監(jiān)督權(quán)。對檢察機關(guān)在公益訴訟中權(quán)利邊界，也應(yīng)設(shè)計相應(yīng)的程序予以限定。

關(guān)鍵詞：公益訴訟;檢察機關(guān);定位

隨著改革不斷推進，社會公共利益和個人利益的沖突時有發(fā)生，環(huán)境污染、食品藥品安全等問題日益受到關(guān)注，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，提起公益訴訟符合我國的法律傳統(tǒng)，是公益訴訟制度發(fā)展的必然，如何處理好檢察權(quán)與公共利益、訴訟權(quán)利之間的關(guān)系，是當務(wù)之急。

一、檢察機關(guān)參與公益訴訟的合理性

公益訴訟由來已久，在古羅馬時期即有萌芽。羅馬法根據(jù)訴訟涉及的保護利益不同，分為私益訴訟和公益訴訟，其中公益訴訟是由于公共利益受到不法侵害而以維護公共利益為目的提起的訴訟。羅馬法中公益訴訟原告沒有限制，訴訟范圍廣，刑事犯罪也主要通過公益訴訟解決，體現(xiàn)了法律對公共利益保護的重視。

在公益訴訟中，原告不僅主張自己的利益，而且嘗試排除與原告人處于同一立場的利益階層的人們擴散的片段性利益的侵害。不同于刑事公訴，在民事、行政公益訴訟過程中，檢察機關(guān)的不當參與會使雙方訴訟力量對比失衡而影響公正裁判。這就要求公益訴訟既要擴大訴訟主體的范圍又要保持一定的國家干預(yù)，平衡訴訟權(quán)利和國家干預(yù)成為公益訴訟制度架構(gòu)首要解決的問題。

從訴權(quán)理論的發(fā)展看，檢察機關(guān)是公益訴訟的適格當事人。傳統(tǒng)當事人理論認為，只有法律關(guān)系的主體才能成為訴訟的當事人。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，出現(xiàn)了程序當事人理論，即訴的利益標準，無論當事人對請求法院承認和保護的權(quán)利是否有管理權(quán)，只要有訴的利益，該當事人仍然被認為是正當當事人。檢察機關(guān)作為國家和社會公共利益的代表，對侵害公共利益的違法行為，可以提起訴訟。

從檢察機關(guān)的法律地位來看，檢察機關(guān)在公益訴訟中應(yīng)更有作為。我國的立法和司法實踐表明，檢察機關(guān)參與公益訴訟是由檢察機關(guān)的性質(zhì)和地位決定的，是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的必然后果。起訴權(quán)是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的重要職權(quán)和手段，它不僅僅是刑事的，也是對民事的、行政的。

從歷史傳統(tǒng)看，抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)《高等法院組織條例》、解放戰(zhàn)爭時期的《關(guān)東各級司法機關(guān)暫行組織條例草案》、建國后《最高人民檢察署試行組織條例（草案）》、1954年《中華人民共和國檢察院組織法》等條文均有檢察機關(guān)行使并參與涉及公益案件的表述。此外，檢察機關(guān)在證據(jù)收集、經(jīng)費保障等方面都有獨特的優(yōu)勢，也是檢察機關(guān)參與公益訴訟的必然選擇。

二、檢察機關(guān)參與公益訴訟的角色設(shè)計

作為法律監(jiān)督機關(guān)，在國家和社會公共利益受到損害時，檢察機關(guān)充當什么角色？即在公益訴訟中，人民檢察院訴訟角色界定或訴訟法律地位問題，關(guān)系到檢察機關(guān)在訴訟中的訴訟權(quán)利與訴訟義務(wù)。目前理論界有法律監(jiān)督者、原告人、公訴人、公益代表人、特殊原告等五種觀點比較有影響。

法律監(jiān)督者說認為檢察機關(guān)參與訴訟時處于法律監(jiān)督者的地位，當檢察機關(guān)提起訴訟時，是對民事、行政違法事實實施監(jiān)督，此時檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)換化為起訴權(quán)。

原告人說，即當事人說，認為檢察機關(guān)代表國家參與公益訴訟，檢察機關(guān)享有原告的訴訟權(quán)利，承擔相應(yīng)的訴訟義務(wù)，其法律地位與訴訟的原告無異。檢察機關(guān)是國家利益的代言人，賦予原告人的法律地位可以使檢察機關(guān)更好地參與訴訟程序。

公訴人說認為檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位類似于在刑事訴訟中的“公訴人”身份，應(yīng)賦予其國家公訴人的訴訟身份。檢察機關(guān)提公訴公益訴訟中與其提起的刑事訴訟并沒有實質(zhì)區(qū)別，檢察機關(guān)在訴訟中均沒有獨立的利益。

公益代表人說認為檢察機關(guān)參與公益訴訟是代表國家、社會或民眾的利益，在訴訟中處于社會公益代表人的訴訟地位。該說體現(xiàn)了檢察機關(guān)提起公益訴訟的目的和意義，僅從實體法上解決了檢察機關(guān)的地位，并沒有從程序法的角度說明檢察機關(guān)在訴訟中的權(quán)利義務(wù)。

特殊原告說，也即雙重身份說，認為檢察機關(guān)提起公益訴訟時雖然處于原告地位，但由于檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，其地位不同于一般原告，既享有原告的訴訟權(quán)利，又享有檢察監(jiān)督的權(quán)力。檢察機關(guān)在參與公益訴訟時處于當事人和法律監(jiān)督者雙重地位，屬特殊原告。

通過對上述觀點的簡單介紹和分析，可以看出每種學說均有其合理性，但也存在一定不足之處。應(yīng)當考慮檢察機關(guān)本身的性質(zhì)和公益訴訟的特點，即檢察機關(guān)的參與不致訴訟失衡。檢察機關(guān)在公益訴訟中的定位介于普通原告和公訴人之間，具有雙重身份，是特殊原告。

三、檢察機關(guān)參與公益訴訟的限制

目前檢察機關(guān)參與公益訴訟尚處于探索階段，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定公益訴訟案件中，檢察機關(guān)以“公益訴訟起訴人”的身份提起訴訟，該表述即肯定了檢察機關(guān)的原告地位。

從現(xiàn)有的實踐看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)并不必然導致對法院獨立審判權(quán)的干涉。檢察機關(guān)在公益訴訟中只有程序性的訴訟權(quán)利，無法影響到法院的審判活動。在比較成熟的刑事公訴中，檢察機關(guān)的抗訴是對法院審判活動的查缺補漏，相應(yīng)的檢察機關(guān)行使民事、行政公益訴訟監(jiān)督權(quán)，對法院的公正審判也是一種促進。

檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督也是有邊界的，公益訴訟的司法解釋從限定案件范圍、設(shè)置訴前程序、規(guī)定訴訟請求等方面對此進行了規(guī)范，提高了檢察監(jiān)督的效率，發(fā)揮社會組織、行政機關(guān)履行職責的能動性，有效節(jié)約司法資源。

檢察機關(guān)介入公益訴訟主要的目的不是尋求個案的平衡，而是通過案例來引導社會力量共同維護公共利益。在現(xiàn)階段社會團體不發(fā)達、行政機關(guān)強勢的現(xiàn)實面前，檢察機關(guān)應(yīng)在公益訴訟中更有作為。當然，檢察機關(guān)在公益訴訟中的地位和角色定位仍需要進一步探索，需要相關(guān)制度的保障和完善。

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