行政立法程序中公眾參與立法的理論與實踐

陳梨梨 張玥兒 黨永瑞

摘 要：公民參與權(quán)是公民的一項政治權(quán)利，是公民民當家作主的體現(xiàn)。通過對地方行政立法程序中公眾參與的調(diào)查實踐，以嘉興市公眾參與行政立法程序為研究對象，借鑒和參考他國經(jīng)驗，進而對公眾參與行政立法提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：地方行政立法;公眾參與;民意調(diào)查

一、行政立法公眾參與概述

行政立法是指國家行政機關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。近些年來，我國對公眾參與行政立法的關(guān)注度不斷增強。解決各個社會主體的矛盾是行政機關(guān)的重大難題之一，行政機關(guān)不僅僅是法律法規(guī)的執(zhí)行者，在某些情況下也是法規(guī)的制定者。

公共參與制度是直接民主的體現(xiàn)。從歷史發(fā)展來看，公眾參與產(chǎn)生于直接民主時代，民主制度的不斷發(fā)展。公眾參與體現(xiàn)在間接民主的部分越來越多，這與公共決策明顯不同。公共參與是指公眾能夠?qū)⒁庠副磉_出來并得到行政主體的尊重，但這些意愿對最終決策或行政立法所起到的是間接作用，公共決策是指公共組織在管理社會公共事務(wù)過程中所做出的決定①。公眾參與立法是民主的體現(xiàn)，既符合民主的要求又是實現(xiàn)民主的途徑之一。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展日益多元化，政府進行行政管理的事務(wù)也逐漸多樣化，通過選舉所產(chǎn)生的立法機關(guān)已經(jīng)不能全面的體現(xiàn)公民的權(quán)益。因此，以公眾向行政機關(guān)發(fā)表意見的行政立法方式，公眾積極參與政府決策，要求公開行政信息等都是保護公眾自身利益的體現(xiàn)。

二、嘉興市地方立法公眾參與的方式及存在的問題

嘉興市公民參與行政立法的數(shù)量逐年增加，嘉興市政府為了提高公眾參與行政立法的積極性，提出了其他公眾參與立法的途徑。《嘉興市制定地方性法規(guī)條例》②第九條、第三十四條、第三十五條、以立法的形式保證人民群眾對地方立法的知情權(quán)，促使行政機關(guān)在立法過程中廣泛聽取民意。并且有關(guān)部門將條例草案全文放在嘉興官方網(wǎng)、官微信公眾號、“嘉興人大立法”等網(wǎng)站上公布，促使市民和社會組織積極參與行政立法并提供寶貴建議。這種方式更加的便捷并且節(jié)約了公眾參與立法的時間，也減少公眾參與立法的成本。如“公開征集2018年嘉興市區(qū)公交線網(wǎng)優(yōu)化方案意見建議”的公告。活動期間，嘉興市民參與各種網(wǎng)站點擊量超過5萬，收到市民意見建議408條。最終采納了151條市民意見，將征求意見稿進行完善調(diào)整，形成了《2018年嘉興市區(qū)公交線網(wǎng)優(yōu)化方案方案》③。公眾參與行政立法的方式很多，現(xiàn)階段我國公眾參與行政立法存在許多問題。第一，法律規(guī)定過于死板公眾參與程度不高，在地方立法的過程中體現(xiàn)不出公眾的影響力。第二，與公眾參與相適應的制度不健全，如地方行政立法機關(guān)缺乏和市民之間的雙向溝通、聽證制度不完善并且立法機關(guān)不重視人民群眾的建議，許多地方立法脫離群眾。法律除了固有的幾種公眾參與方式外，還有信息公開制度、聽證會制度、公民請愿和公民投票等制度。

三、中外公眾參與立法對比

各國的歷史體制差異較大，公眾參與方式也不盡相同。美國公民認為政府的權(quán)力來自于人民，美國的公民只賦予了政府部分的權(quán)力。故而將剩余的權(quán)力交由公民保留，大大提高了公民政治參與度。瑞士是奉行高度民主的聯(lián)邦制國家。在立法體制構(gòu)建、立法機制運行、立法程序的設(shè)計上都十分強調(diào)民主。在民主選舉的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦與州實行立法分權(quán)制。公投往往意見難以集中且投入成本過高，并有部分選民不關(guān)心政治或不了解新的法案，難以表達真實意見。

發(fā)達國家地方立法的啟示發(fā)達國家的民主立法和公眾參與機制雖有一定的缺陷，但也有值得借鑒之處。 ①是實行議員專職制度。由此提高工作的質(zhì)量，防止腐敗。 ②是實行 “三讀”和辯論制度。公眾參與使得社會不同群體之間相互了解和妥協(xié)。不同利益群體進行爭辯與交鋒，最終達成基本一致，這樣才是真正民主立法的過程。③是聽證制度的完善。保障了公眾的知情權(quán)、參政議政權(quán)及對政府運作的監(jiān)控權(quán)。

四、對公眾參與地方立法途徑的建議

我國地方立法程序中公眾參與的方式可以借鑒外國有利的經(jīng)驗，以達到我國建立及健全完整的公眾參與地方立法的制度，并保證制度能夠得到有效落實，體現(xiàn)人民當家做主的目的。以下是我國對于行政立法過程中提高公眾參與的建議。①建立較為全面的信息公開制度，讓人民群眾了解地方行政立法。在立法的各個方面都廣泛征集民意。②完善立法聽證制度，擴大聽證范圍使聽證事項具體化，讓人民群眾的聲音起到關(guān)鍵作用。③建立民意調(diào)查制度，運用民意調(diào)查的方法，征詢公眾意見。④建立公眾代言制度，把人民群眾的智慧吸收到行政立法中去。

注釋：

①https：//baike.baidu.com/item/公共決策/3552072？fr=aladdin 瀏覽時間：2019年4月15日。

②《嘉興市制定地方性法規(guī)條》第九條的規(guī)定 通過時間2016年6月9日

③www.jiaxing.gov.cn/art/2018/7/16/art_1557822_31360042.html？tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg瀏覽時間：2019年4月15日。

參考文獻：

[1]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：高等教育出版社2017年版.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2015年第6版.

[3]劉莘.行政立法原理與實務(wù)[M].北京：中國法制出版社，2014年版.

作者簡介：

陳梨梨（1995.6～ ），女，漢族，河南信陽人，嘉興學院南湖學院本科在讀。

張玥兒（1997.10～ ），女，漢族，安徽合肥人，嘉興學院南湖學院本科在讀。

黨永瑞（1995.6～ ），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，嘉興學院南湖學院本科在讀。