留守兒童監護問題法治路徑研究

胡麗珍　王祖紅

中圖分類號：D923.8? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.260

一、留守兒童監護基本內涵

從定義上看，《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》對于農村留守兒童的定義：留守兒童是父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力，無法與父母正常共同生活的不滿十六周歲農村戶籍未成年人。從監護制度看，我國《民法總則》第二章是監護制度的主要規定。從監護類型看，我國留守兒童監護類型存在單親監護、祖輩監護、父輩監護、同輩監護、自我監護等。

二、留守兒童監護問題的法學分析

在查閱相關文獻過程中，了解到從社會學角度反映留守兒童監護問題的不乏少數，筆者現從法學角度對留守兒童監護問題做如下分析。

（一）立法層面

我國目前關于未成年監護方面的規定主要見于《民法總則》《民通意見》《未成年人保護法》及《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》。從立法角度看，關于監護留守兒童的監護人需要具備什么能力？監護體系是否完備？監護是否有相關部門進行監督？這些問題都沒有在前述法規中做具體全面的規定。另外，由于留守兒童是隨著社會經濟發展出現的產物，針對留守兒童專門的制度目前是空白的。

（二）司法實踐

根據2012年的相關報道，僅在2012年留守兒童的犯罪率就已經占據未成年人犯罪中的70%。同時，這種犯罪率仍然在增長。這表明，當前我國留守兒童的犯罪率較高。正如四川省檢察院未檢處副處長陳王莉所說的那樣：“留守兒童由于身心尚處于發展階段，加之缺少監護人監護，十分容易受到金錢以及利益的誘惑，進而引發犯罪。同時，留守兒童由于缺乏相關的法律教育，容易遭受猥褻以及性侵。”除此之外，從貴州省檢察機關出具的調查報告顯示，貴州省僅在2014年就辦理了留守兒童犯罪案件164件206人，辦理留守兒童受侵害案件151件176人。

綜上所述，司法實踐這一塊留守兒童犯罪、受侵害等情況已經十分嚴峻。

三、完善留守兒童監護問題法學建議

結合查閱的文獻及考究的實踐情況，筆者從法學角度針對完善留守兒童監護問題主要做如下建議。

（一）完善立法

1.兒童最大利益原則

全面樹立兒童最大利益原則，普及兒童最大利益的思想觀念。《兒童權利公約》中規定了兒童最大利益原則，并且我國《婚姻法》《國際私法》也在法治進展中對此有所體現。但是那還遠遠不夠，兒童最大利益原則必須成為我國關于兒童法律法規制度中的基本原則，在立法、司法、守法方面作為指導思想，在家庭、社會、國家層面得到反響，從而明確其各自在留守兒童監護方面的法律責任。

2.明確委托監護制度

委托監護的性質學界上主要存在合同關系說和監護設立說，委托監護作為我國留守兒童監護中一種常見的類型，但關于委托監護的權利義務，報酬等方面卻缺失，導致事實層面難以操作，因此關于委托監護的相關法律制度必須得到落實。第一，應該明確受托人的報酬請求權，一方面監護本來就是一種勞務的付出，另一方面給予報酬也能增加監護人的責任心，使其更好的監護留守兒童;第二，明確監護人的資格，一方面監護人不能年齡太大也不能年齡太少，應該要適合兒童成長，另一方面監護人身體健康方面也有要求，這既是對兒童健康的保障，也是對監護能力的保障;第三，明確委托監護的內容，委托監護是委托人與受托人雙方基于平等、自由、協商一致的原則下成立的一份協議，為了避免事后出現相關問題不清楚發生矛盾，因此監護人與被監護人及委托人之間的權利義務必須落實;第四，明確委托監護的退出與加入機制，預防事后出現變故，受托人享有辭職權，最后委托監護應該到監督機關進行登記，接受相關部門的監督。

3. 落實科學有效的監護監督制度

任何一項法律制度規定出來在于其落實的情況，那么這個環節必不可少的是監督問題。從法律的角度，首先要落實監護監督人資格的問題，前文提到法律中規定了村委會和法院都具有監護監督人資格，但是村委會由于是基層自治組織，一方面監督留守兒童的監護存在力不足，另一方面其無法實現監督的效果，例如不能對監護人責任層面做過度的干涉，更多的是進行思想教育。因此筆者建議可以給予法院監督資格，另外可按地域情況專門設立監督機構，培養專業人才進行監督。例如，各級政府民政部門可以設立監護監督辦公室來對留守兒童的監護進行監督。再者是監督方式問題，具體來說，可以通過實地走訪察看了解留守兒童的監護狀況，還可以開通監護監督電話等。最后是對監督到存在監護不力的處理問題，第一，必須根據實際情況進行合理妥善的處理和安排，首要的是確保留守兒童之后能夠得到有效監護;第二，對于監護人侵犯留守兒童合法權益的情況，應當及時查證核實，對侵權事實成立的，視具體情況做出處罰或者移交司法部門依法處理。

（二）構建監護體系

1.國家層面監護

國家作為社會秩序的管理者和社會福利的提供者，應該全心全意為人民，尤其應該加強關注身處困境中的人群，因此國家身肩監護留守兒童的重大義務。當家庭的監護不力或不能時，國家就應該首先站出來或懲罰那些不履行監護義務的法定監護人或主動監護那些無法得到良好監護的留守兒童。2015年2月江蘇省的“小玲遭生父性侵案”成為全國首例剝奪監護權，由民政部門擔任監護人的案件，此案為國家層面監護兒童首開先河。

筆者認為應該落實國家監護留守兒童的責任以及具體監護方式。例如國家監護留守兒童過程中可以通過以下方式：第一，由國家直接設立兒童福利院承擔監護職責，專門負責留守兒童的日常生活、學習等;第二，可以由國家委托那些具有監護能力且愿意樂意承擔監護職責的社會志愿者進行監護——家庭寄養;第三，也可以是國家委托一些民間組織（可以是營利組織，也可以是非營利組織）承擔監護職責。但是這些方式應該視具體情況而為之，筆者建議對于不滿十周歲的留守兒童，因其年齡太小，這時期的留守兒童可塑性較強，原則上應以家庭寄養為主，家庭的溫馨更利于其成長，也便于對其輔導教育;對于十周歲以上的留守兒童，由于其已經具備相對比較獨立的意識，可結合其意愿進行安排監護。

2.社會層面監護

社會是國家與家庭的中間支柱，社會層面針對的是日常生活中的社會人群，近些年來的各種新聞報道中如各種社會人士獻愛心事件皆證明了社會人群力量之大，因此社會層面對于留守兒童的監護也是必不可少的。社會層面監護情況下筆者建議應加快建設“一十百千萬”工程，通過政府購買服務，建立解決鄉村留守兒童問題的有效機制。這個工程具體是指：“一”即在全國每個縣級層面成立一家專職做兒童工作的社會組織;“十”即在每個社會組織中至少培養配備十名包括社工、心理咨詢 師、法律工作人員在內的專業工作人員，專職從事兒童保護工作;“百”是發展一百名能夠積極有效發揮作用的志愿者;“千萬”，是希望志愿者力量不斷擴大，發展到成千上萬名愛心志愿者。社會層面的監護是基于友愛互助，共同發展等良好的道德素養，正如歌詞所唱“只要人人都獻出一片愛，世界將變成美好人間”。

（三）落實相關配套措施

1.教育改革

教育權與公平權都是憲法規定的每個人的基本權利，留守兒童當然也享有這樣的權利。一直以來，由于農村條件相對較差，教師不愿意去農村，再加上，農村的學校設施也跟不上，整體上教育水平就低。因此首先政府部門應該加大投入在農村的教育事業上，引領更多教師愿意帶給留守兒童知識，并且提高農村學校的建設。再者，教師在教導留守兒童時應更加注重其心理層面。教師在與留守兒童交流過程中，要善于塑造留守兒童的人格，培養留守兒童的自信心，幫助留守兒童健康成長。教師一是要增強留守兒童的責任感、法律意識以及施肥判斷能力，讓他們能夠認清社會上各種社會社會現象。教師二是要挖掘留守兒童的優點，培養留守兒童自立自強、艱苦奮斗的精神。例如，教師可以可以舉辦主題班會，圍繞“自立自強、艱苦奮斗”這一主題設計相關的活動。教師三是要發揮榜樣作用，號召同學向榜樣學習，用榜樣引領留守兒童健康成長。

2. 落實登記制度

自5年前貴州留守兒童等一系列慘案發生之后，教育部聯合其他部門印發了《關于加強義務教育階段農村留守兒童關愛和教育工作的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》要求建立16周歲以下留守兒童登記制度，主要針對留守兒童營養檔案登記以及父母外出務工登記。但是一直以來相關登記制度要么沒有落實，要么落實的不好。筆者認為如果把相關登記制度落實并落實好對于留守兒童的監護以及監護監督將會得到很大改善，那么如何落實成了關鍵。首先，學校應該履行登記職責。學校要定期做好留守兒童的調查和登記工作，并將留守兒童的具體情況記錄在專門的檔案當中。需要注意的是，為了更好地對留守兒童進行關愛進行教育，學校還應當建立聯系卡，將留守兒童監護人的聯系方式予以記錄，便于后期的聯系。其次，登記好這些信息之后，學校可以開通親情電話，定期讓學生與家長保持聯系，老師也定期訪問留守兒童的家庭，隨時關注他們的生活，及時解決問題，以此來關注孩子內心，促進其健康成長。再者，村委會或者相關托管組織應該登記管理范圍之類的留守兒童家庭情況，定期進行訪問，做好信息變化記錄，隨時給其他部門反映，以及時解決留守兒童出現的問題。最后，類似像委托監護中的受托人應該定期向當地監護監督機構進行報告情況，以做出及時的處理。也就是說相關負有監護義務的人有隨時向有關部門報告情況的義務。

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