以授權經營體制為核心的國資改革正在布新局

文=李 錦

前不久，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》，提出以管資本為主加強國有資產監管，依法確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。這個文件講明了指導思想、基本原則、工作任務與實施途徑，是一個具有綱領特征的文件。改革國有資本授權經營體制，是今年深化國資改革的首要關鍵任務。根據《方案》的要求，國資委將制定印發國資委授權放權清單2019年版，而醞釀已久的出資人權責清單也在修改完善。《方案》指出，到2022年基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。顯然，以授權經營體制為核心的國資改革已經進入快車道，一個新的局面漸行漸近。

《方案》指向國資改革的核心問題

改革授權經營體制，關系國有資產的體制，是牽住國資改革的“牛鼻子”。國有資本體制最早可以追溯到2003年。2003年3月國資委成立后，國資委就作為國有資產的所有者代表機構，專門承擔國有資產的監管職責。隨后我國逐步建立起現行的“國資委—國有資產投資經營公司-國有企業”三層次的國有資產管理體制。國資委由國務院授權代表國家履行出資人職責；國有資產投資經營公司，受國資委委托，負責國有資產的產權運營和投資運作，細化母公司作為出資人與所出資企業的產權關系；國有企業以利潤最大化為目標，自主經營，實現國有資產的保值增值。

現行的國有資產監管體制，通過三層次授權經營，成功實現“三個分離”，有利于解決國有資產出資人缺位問題。一是國有資產出資人職能和政府公共管理者職能的分離，即政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現了“政資分開”。二是所有權與經營權的分離，國資委明確無誤的定位是“履行出資人職責”，絕不是“管理國有企業”，從而有利于從管企業向管資本轉變，而經營權則由國有資產經營公司組織管理，市場化運作。三是國有資產的資本營運與生產經營相分離，即國有資產營運主體負責國有資產資本運營，其出資的企業運用包括國有資產在內的全部企業資產從事生產經營。

在2013年11月召開的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出了國有資本投資運營公司的概念，在《決定》的第二部分“堅持和完善基本經濟制度”中明確提出，“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本投資運營公司”。黨的十九大再次強調，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。早在2015年9月，中國政府就發布了《關于深化國有企業改革的指導意見》，被稱為國企改革的頂層設計，要求到2020年在國企改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果。國有資本投資運營公司的提出，加快了三層框架的形成，而國有資本授權經營體制將有力推進國有資本投資運營公司組建的速度。

長期以來，國有企業經營在很大程度上受到政府的行政干預，政企不分不僅影響國內市場的資源配置效率，也讓中國對外開放政策飽受爭議和質疑。政企不分、所有權與經營權不分，是長期以來嚴重困擾國有企業發展的問題。與其他類型經濟相比，國有企業活力不足，外在表現為市場反應和市場競爭力不足。2014年3月5日習近平總書記在十二屆全國人大二次會議上指出：“民營企業最厲害的是機制靈活，國有企業最大弊端就是機制不活。”指明了國有企業經營運行機制的最大弊病。

以管資本為主來完善國資管理機構與體制，實質是以改革國有資本授權經營體制為中心，改組國有資本投資、運營公司，進一步放權、授權，使所有權與經營權進一步分開，讓企業充分走向市場。授權經營國有資產制度，是國家將國有資本的出資人權利給予國有資本運營公司，并由企業自主經營，從而形成權利和義務的法律規范，推動經營體制改革和完善。

2014年7月，國資委公布首批國企改革試點名單，選擇了中糧集團、國投公司開展國有資本投資運營公司試點工作，陸續將重大決策、高級管理人員任免、經營業績考核、薪酬管理、激勵約束等21項權利歸位于或授予企業。2016年，投資公司試點擴圍，新增了神華集團、中國五礦、寶武集團等6家試點企業，國有資本運營公司試點則在誠通集團、中國國新開展。2018年10月，全國國有企業改革座談會提出，“當前國有企業改革正處于‘一個行動勝過一打綱領’的關鍵階段，也是改革乘數效應最大的階段，要把更多精力聚焦到重點難點問題上來，集中力量攻堅克難。”中央經濟工作會議明確要求“加快實現從管企業向管資本轉變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司”。2019年初，國資改革終于加速，國資委新增11家央企進行“兩類公司”改革試點。加上之前10家試點企業，目前總共有21家試點企業，占央企總數約五分之一。顯然，向國有資本投資運營公司授權，是“一個行動勝過一打綱領”的具體體現。

怎樣讀懂《方案》

準確理解《改革國有資本授權經營體制方案》，應當關注幾個問題。

圖：中鐵二十二局軌道公司廣州地鐵18號和22號線項目盾構機中，管片拼裝手正在拼裝第一片管片。

為什么要授權放權？長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產經營方式。但是，由于國有資產授權經營體制改革不到位，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。此次《方案》明確提出確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，意味著真正將國企推向市場，倒逼國企主動迎接市場化的競爭，從而提升經營效率。我們認為，這正好呼應了2019年兩會政府工作報告提出的國資改革要將競爭性業務全面推向市場。

誰來授權放權？“優化出資人代表機構履職方式。出資人代表機構要依法科學界定職責定位，通過實行清單管理、強化章程約束、發揮董事作用、創新監管方式，加快轉變履職方式，依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。”這句話是非常重要的。由資產出資人代表機構通過董事體現出資人意志。依據股權關系向國家出資企業委派董事或提名董事人選，規范董事的權利和責任，明確工作目標和重點；建立出資人代表機構與董事的溝通對接平臺，建立健全董事人才儲備庫和董事選聘、考評與培訓機制，完善董事履職報告、董事會年度工作報告制度。“出資人代表—股權關系—董事”是基本定位。不是行政機構，不是以政府的名義，而是以大股東的身份出現，以董事身份參與企業管理。這就使政府和企業之間的邊界更加清楚，最大限度地保證企業市場化的行為自主決策，建立在法律基礎上了。

授什么權？放什么權？對國有資本投資、運營公司的授權放權內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等。結合企業自身特點，主要包括戰略規劃、主業管理、選人用人等。譬如，授權國有資本投資、運營公司工資總額實行預算備案制。根據企業發展戰略和薪酬策略、年度生產經營目標和經濟效益，綜合考慮勞動生產率提高和人工成本投入產出率、職工工資水平市場對標等情況，結合政府職能部門發布的工資指導線，編制年度工資總額預算。

怎樣授權放權？分類開展授權放權。出資人代表機構對不同類型企業給予不同范圍、不同程度的授權放權。其中，對國有資本投資、運營公司，一企一策有側重、分先后地向符合條件的企業開展授權放權。對其他商業類和公益類企業，要充分落實企業的經營自主權。對其中已完成公司制改制、董事會建設較規范的企業，要逐步落實董事會職權。從授權分類這點來看，在某些特殊領域仍不排除政府直接管理企業，但也要限定在基本不對市場配置資源產生影響的前提下，國資委結合授權可以深入研究不同企業管理制度的基本框架、你實施方案等具體內容。

怎樣才算授好放好？加強企業行權能力建設。通過完善公司治理、夯實管理基礎、優化集團管控、提升資本運作能力，確保各項授權放權接得住、行得穩。這四條講得到位。

怎樣對授權放權監管？完善監督監管體系。在基于規則化與市場化的授權方式之外，出資人還需要承擔監管責任，不能一放了之。《方案》要求，建立放管結合完善機制，該放的放權到位、該管的管住管好，防止國有資產流失，確保國有資產保值增值。《方案》提出，搭建連通出資代表機構和企業的網絡平臺，實現監管信息系統全覆蓋和實時在線監管；健全并嚴格執行國有企業違規經營投資責任的追究制度；建立健全分級分層有效銜接，上下貫通的責任追究工作體系；等等。通過搭建實時在線的國資監管平臺，整合監督資源，嚴格責任追究，實現對國有資本的全面有效監管。實現授權與監管相結合、放活與管好相統一。

微觀主體活力將得到激發

《改革國有資本授權經營體制方案》是有不少新東西的。今年的國資改革有一個口徑，重在激勵，把微觀主體搞活。譬如“選人用人和股權激勵”一段，就有不少新意。授權國有資本投資、運營公司董事會負責經理層選聘、業績考核和薪酬管理（不含中管企業），積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員，推行職業經理人制度。這意味著，董事會通過差額方式選聘經理層成員，這個差額選聘很解放，不是董事長一人說了算；對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，這意味著，職業總經理可能比董事長薪酬高出數倍；完善中長期激勵機制。授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案，這意味著，子公司股權激勵方案，直接由“授權國有資本投資、運營公司董事會審批，權力下放了；支持所出資企業依法合規采用股票期權、股票增值權、限制性股票、分紅權、員工持股以及其他方式開展股權激勵，這意味著對于股權激勵的模式，更加寬松和靈活，顯得異常多樣化。股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤，這意味著，“股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤”的規定，無疑給國有企業的高管們帶來重大利好。企業可以通過對管理層實施股權激勵，充分發揮管理層的積極性和能動性，將企業做大做強，在增量和效益的基礎上，實現分紅收入，真正做到責權利相統一；支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投,這意味著，跟投制度其激勵的重點對象是公司的中高層管理干部，把他們的利益和風險與所在企業綁定，增強其主人翁精神和對事業的獲得感。

國務院國資委2008年發布《關于規范國有企業職工持股、投資的意見》，明確“符合條件的也可獲得企業利潤獎勵”，“利潤獎勵”就是“利潤共享”，這是國資委10年前就允許鼓勵支持的實行利潤共享的激勵制度。對于國企來說，一個是監管，一個是激勵，到底應該監管為主，還是激勵為主？應該是激勵為主，監管為輔。“外因是條件，內因是根據，外因通過內因起作用”，外因是監管，內因是激勵，這是基本的邏輯關系。國有企業的高管們也應該享受“利潤共享”，“股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤”的規定，使得國企高管也享受到激勵，這無疑是合理的。對國有企業的企業家，也要像對待其他所有制企業的企業家一樣，將其當作市場化的“職業經理人”，讓其充分展示聰明才智，有效發揮企業家精神，要多多予以鼓勵和支持，多多予以獎勵和重用。

在2018年召開的全國國有企業改革座談會上，在強調“從戰略高度認識新時代深化國有企業改革的中心地位”的同時，提出了要充分認識增強“微觀市場主體活力”的“極端重要性”的要求。強調“微觀市場主體活力”的“極端重要性”，就是強調“企業活力”的“極端重要性”。因此，改革的落腳點就要放在如何增強企業活力方面，判斷改革成功與否的標準，也是企業活力有沒有得到增強。如果只追求形式上的改革，強調監管，而不解決影響企業活力的體制機制問題，不消除影響企業活力釋放的桎梏，那么，就難以釋放改革紅利。“微觀市場主體活力，很重要的是激勵機制的實施。前幾年，監管多于激勵。現在，到了推出更多激勵機制的時候了。

類似的段落有一些，《方案》對企業確實是松綁了，值得細細咀嚼。這些信息預示，下一步的授權清單將是很好看的。

期待授權清單出臺

《方案》用“一個明確、四個確保”來涵蓋五方面重點改革舉措。“一個明確”是指方案首先確定了出資人代表機構與國家出資企業的權責邊界，明確了“誰來授權、授權給誰”。“四個確保”則指分類開展授權放權，確保“授得準”；加強企業行權能力建設，確保“接得住”；完善監督監管體系，確保“管得好”；堅持和加強黨的全面領導，確保“黨建強”。

顯然，授權內容是什么？這是大家最需要了解的。明確國資委的定位是本輪以管資本為核心的國資國企改革的關鍵。顯然，以管資本為主完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，實質上是相互關聯的三個問題，一是分類國有資產功能，二是對相應的國有資本確定合理的授權經營方式和權限，三是要在此基礎上分類監管。這三個問題相互影響，相互制約。但是有一個前提，授權內容一定要有清單。

提高國有資產的運作效率，治本之策還是合理界定產權，使所有權與經營權分開。然而，如何在堅持國有經濟公有制的原則下實現經營權清晰界定，對國資委是一個挑戰。清單不出臺，到底哪些是出資人代表機構的權責，哪些是企業的權利，無法分清楚，《方案》相當于開始著手厘清二者的權責邊界。事實上，國資委等主要應該承擔的是監管責任，而不是行政管理責任，這個問題始終在組織上沒有理順。《方案》進一步細化了國資委等要逐漸退居到監管角色，把運營等方方面面的責任還給企業。因為授權，實質上是國資委放權，這是一件復雜的事情。目前已經草擬了《國資委授權放權清單(2019年版)》，有不下30項的措施推出。有的是對中央企業普惠的，有的是對重點改革企業比如國有資本投資公司、國有資本運營公司、創建世界一流示范企業等等，也有的是對一些特殊企業授權的。隨著授權放權清單的推出，出資人權責清單也要做進一步的完善。制定出臺出資人代表機構監管權力責任清單，清單以外事項由企業依法自主決策，清單以內事項要大幅減少審批或事前備案。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。

4月29日，國務院國資委副主任翁杰明在國務院新聞辦公室舉行國務院政策例行吹風會介紹改革國有資本授權經營體制工作相關情況時說，下一步，國資委將按照國務院國有企業改革領導小組的統一部署，會同有關部門，按照職責分工，制定落實配套政策措施，密切配合、協同推進改革工作。改革國有資本授權經營體制，是今年國資委深化改革的首要關鍵任務。根據《方案》的要求，國資委將制定印發國資委授權放權清單2019年版，分類開展授權放權，建立健全國資國企在線監管系統，強化事中事后監管，確保相關改革工作落到實處；同時指導推動地方做好《方案》落實工作。

可以預計，隨著《方案》的出臺及緊隨其后的國資委授權放權清單2019年版，特別是出資人權責清單的修改完善，該放給企業的要放足、放到位，達到“法無禁止即可為”，將會極大推動國企改革的進程，以授權經營體制為核心的國資改革將揭開新的一幕，國資改革新局面可能很快到來。