水土保持規劃的作用探討

江濤，馮興平

（西北農林科技大學水土保持研究所；水利部水土保持生態工程技術研究中心，陜西楊凌 712100）

我國國土面積廣闊，部分區域水土流失問題突出，引發這類問題的原因復雜，客觀地加大了治理難度。國家及各級政府部門加強了水土保持生態修復工程建設，取得了很大的成效。截止到目前，在各項工程封育保護及退耕還林的作用下，我國水土保持生態自然修復效果逐漸增強。與此同時，隨著不同地區水土保持生態修復工程建設規模的日益擴大，我國的森林覆蓋率正在提高，土地荒化得到了一定的控制，且基本農田面積增加，提高糧食產量的同時改善了區域生態環境。除此之外，水土保持修復工程建設水平的提升，減少了水土流失面積，優化了水源涵養功能。生態文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和。是指人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態。生態文明的內涵十分豐富，主要包含了生態文化、生態產業、生態消費、生態環境、生態資源、生態科技與生態制度等7個基本要素。這7個基本要素是生態文明的基本組成單元，又是相互影響和相互作用的。生態文明是人類文明的一種形式。它以尊重和維護生態環境為主旨，以可持續發展為根據，以未來人類的繼續發展為著眼點。這種文明觀強調人的自覺與自律，強調人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融。

黨的十八大報告將生態文明建設列入重要議題單獨一節專門論述，并把“美麗中國”作為未來生態文明建設的宏偉目標。生態文明建設其實就是把可持續發展提升到綠色發展高度，為后人“乘涼”而“種樹”，就是不給后人留下遺憾而是留下更多的生態資產。加強生態文明建設是實現人與自然和諧發展的必然要求。加快推進生態文明建設是加快轉變經濟發展方式、提高發展質量和效益的內在要求，是堅持以人為本、促進社會和諧的必然選擇，是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的時代抉擇，是積極應對氣候變化、維護全球生態安全的重大舉措。基于此，文中簡要分析了加強水土保持規劃研究的根本意義，并就水土保持規劃與嚴格執行水土保持方案審批制度及建立健全防治水土流失責任制提出了相應建議，以期為我國水土保持工作的發展提供參考，實現生態環境保護工作的不斷提高。

1 搞好水土保持規劃

提倡各級政府要把水土保持作為建設生態文明的具體實踐，切實加強領導，健全組織協調機構，實施好《全國水土保持規劃（2015—2030年）》，建議完善水土保持分區方案評價指標體系。水土保持規劃是指為了防止水土流失，做好國土整治，合理開發和利用水土及生物資源，改善生態環境，促進農林牧及經濟發展，根據土壤侵蝕狀況，自然社會經濟條件，應用水土保持原理，生態學原理及經濟規律，制定的水土保持綜合治理開發的總體部署和實施安排的工作計劃。運用系統工程原理進行水土保持規劃，一般反映為水土保持工作中全面規劃、綜合治理、因地制宜、揚長避短、當前利益與長遠利益結合等原則。

在國家實施“一路兩帶”建設戰略的過程中，今后一個時期，水土流失區水土保持生態建設要以國務院批復的《“十三五”生態文明建設的總體部署》《全國水土保持規劃（2015—2030年）》《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》《全國生態環境建設規劃（1998—2050年）》《全國生態保護與建設規劃（2013—2020年）》《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012—2030年）》《關于實施全國水土保持生態修復試點工程的通知》《黃河近期重點治理開發規劃》《黃土高原綜合治理規劃大綱（2010—2030年）》為依據，按照“防治結合，保護優先，強化治理”的水土保持方略。

根據水土流失區水土保持生態修復區劃分的特點進行規劃，因區制宜，明確各區修復任務修復方式修復面積和完成修復的期限。做到水土保持生態修復規劃與土地利用規劃及農業結構調整統籌考慮。在現有用地結構的基礎上，通過實地調查，進行合理的生態修復布局設計，如在封禁治理設計中，確定采取以喬灌型還是灌草型進行封禁；在方式上采取全封、半封或輪封。并制定好封禁治理實施辦法，如設立封禁牌，開好防火路，明確責任人，建立管護隊伍等，確保封禁治理任務的完成。2015—2020年，用6年時間，西部地區生態修復取得突破性進展，中部地區生態環境明顯改觀，東部地區率先實現生態良好目標。促進經濟社會發展和人居環境改善。

為了使生態修復規劃、措施的制定和實施更具針對性和實效性，水土保持生態修復分區與規劃研究逐漸受到國內外學者的重視。從理論上說，水土保持分區方案社會評價的一般概念可以表述為，分析評價水土保持工程對實現國家或地區各項社會發展目標所做的貢獻與影響。進行水土保持分區方案社會評價，首先應建立一套既能全面準確地反映社會效果，同時又便于操作的水土保持分區方案評價指標體系，如應包括對區域經濟發展的影響、對地區精神文明、科學技術、文化教育和衛生保健事業的影響、環境容量的增長、項目支持率等方面的內容。上述指標中，有些可以定量，有些只能定性。由于指標的量綱不一，如何在水土保持規劃比選上應用，給決策者對某一方案提供一個“優”或“劣”的明確概念，這涉及到一個綜合評價方法問題，系統模糊分析為解決這一問題提供了理論上的有效手段。

2 嚴格執行水土保持方案審批制度

水土保持方案是指生產建設項目建設過程中開展水土保持生態建設的初步設計報告書。根據《水土保持法》規定，生產建設項目水土保持方案由水行政主管部門審批后方可施行。水土保持分區方案的社會評價方法可按以下2類處理：一類是方案比選，可采用系統模糊優選模型（全體參加選擇的水土保持分區方案對優序方案與劣序方案的加權歐氏權距離平方和最小）；另一類是對單一方案或已建成的方案的社會評價，可采用模糊綜合評判模型。

（1）在水保行業中，水土保持方案編制是水保工作進行的前提與保障，是水保工程施工、水保監理、水保監測、水保驗收以及監督檢查的重要參考資料依據。方案編制按法律要求應該在開工前進行，如若編制階段太過靠前，則設計內容不可能具體：如棄渣場位置與棄渣量無法確定，方案不具備實操性。如若編制階段太過靠后，則水土保持評價沒有意義。因此，水土保持方案設計以初步設計階段開始較好。并且要根據項目的實際情況，結合項目資料通過實地勘察分析，從工程設計角度進行評價優化，提出防治水土流失的可行方案，達到工程、生態、景觀協調、人與自然和諧相處的目標，切不可生搬硬套，流于形式。

（2）研究水土保持生態修復生態分區方案，探討生態系統發展規律，對加強生態環境建設，建設秀美山川，發展國民經濟具有重要意義。應在已有土壤侵蝕區劃和水土保持治理分區基礎上，充分考慮人工自然恢復對水土保持的重要意義，研究并做出新的分區方案，包括：生態修復潛力評價、主要水土保持重點地區土地利用和產業結構分區、水土保持生態建設范式分區。

（3）在山區、丘陵區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生產建設項目，生產建設單位應當編制水土保持方案，報水行政主管部門審批。生產建設單位未編制水土保持方案或者水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開展場地平整以及通水、通電、通路等施工準備工作，不得開工建設，相關部門不得辦理開工手續。

（4）水土保持方案必須先經水行政主管部門審查批準，生產建設單位或者個人方可辦理土地使用、環境影響評價審批、項目審批或者核準等其他有關手續。沒有水土保持方案、不落實水土保持防治措施的項目，投資主管部門或其他有審批、核準權限的主管部門不得辦理審批或者核準手續，環境保護主管部門不得辦理環評審批等有關環評手續，國土資源主管部門不得辦理土地使用等手續。備案制項目，在項目開工前完成水土保持方案報批手續。依法應當編制水土保持方案的生產建設項目，環境保護行政主管部門在審批環境影響評價文件時，應當查驗其水土保持方案審批手續。

（5）水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準。水土保持方案實施過程中，水土保持措施需要作出重大變更的，應當經原審批機關批準。

（6）未編制水土保持方案的生產建設項目，由縣（市、區）級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期編制水土保持方案并報水行政主管部門審批；逾期不補辦手續的，由水行政主管部門依法查處。造成水土流失的，按照“誰造成水土流失、誰負責治理”的原則，采取有效補救措施，及時治理。

（7）水土保持方案實行分級審批制度，具體程序執行國家和省級水土保持方案分級審批管理的相關規定或由市（州、盟）水行政主管部門制定。縣（市、區）級水行政主管部門審批的水土保持方案，應報市（州、盟）水行政主管部門備案。

（8）修建公益性工程（包括學校、幼兒園、醫院、兒童福利院、社會福利院、敬老院、老年公寓、公共文化體育場所等）、保障性安居工程、市政生態環境保護基礎設施等以及其他可能造成水土流失、依法免交水土保持補償費的生產建設項目，其開辦單位或個人應當承擔預防和治理水土流失的責任，按規定編制水土保持方案并報水行政主管部門審批后實施。

3 建立健全防治水土流失責任制

水土流失是我國的頭號環境問題。作為生態環境建設的主體，水土保持不僅是農業和社會經濟發展的基礎，國土整治、江河治理的根本，也是必須長期堅持的一項基本國策。近年來，我國水土保持工作成效顯著，在預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源、減輕水旱災害、治理荒漠化、改善生態環境等方面取得了顯著成績。但隨著各類生產建設項目逐年增多，生產建設導致水土流失呈現逐年增加趨勢，一些地方先破壞后治理、邊治理邊破壞的問題依然突出，部分生產建設項目不注意水土保持工作，隨意擴大破壞地貌和植被范圍，任意傾倒廢棄土石廢渣，造成植被破壞、基巖裸露、河道淤塞，給生態環境造成了極大的危害。為此，應從以下幾方面建立健全防治水土流失責任制。

（1）國家有關部門要按照職責分工，各司其職、強化責任、加強溝通、通力合作，重點做好國家級水土流失重點預防區和重點治理區的綜合防治，抓好任務落實和監督檢查。推進水土流失區綜合治理是各級地方政府的重要職責，要綜合運用多種手段切實加強組織領導，確保認識到位、責任到位、協調到位、宣傳到位。

（2）各市（州、盟）人民政府根據《全國水土保持規劃》確定的工作目標和任務，結合地方實際情況，組織編制相應規劃并納入本級國民經濟和社會發展規劃，協調各有關部門，開展好植樹造林、防沙治沙、石漠化治理、退耕還林還草、草原草場管理、高標準農田建設、基本農田保護與管理、保護性耕作推廣、山地災害防治、土地整治等相關工作，整合項目與資金，提高投資效益。

（3）各縣（市、區）人民政府要堅持“預防為主、保護優先、全面規劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的方針，將水土保持規劃確定的任務，納入國民經濟和社會發展規劃，安排專項資金，并組織實施。要充分認識水土流失區綜合治理在增加農民收入、改善民生福祉、建設生態文明和美麗中國中的重要性和緊迫性，堅持為官一任，造福一方，胸懷全局，情系民生，以“滴水穿石、鐵杵磨針”的韌勁、以“水土不治、絕不收兵”的拼勁，鍥而不舍、常抓不懈、持續奮斗、永不停頓。

（4）各縣（市、區）人民政府要進一步健全水土保持委員會，及時調整和充實水土保持工作領導機構。同時，要加強水土保持工作隊伍建設，建立健全水土保持管理機構、監測機構、執法機構“三個機構三支隊伍”，配齊配強工作人員，強化業務培訓，切實解決隊伍建設不適應新形勢下水土保持工作需要的突出問題。要實行水土流失區示范建設縣（市、區）級人民政府負總責制度（圖1），每個縣（市、區）都要成立由政府分管領導任組長、有關部門負責人為成員的領導小組，協調解決項目實施過程中的重大問題。

圖1 縣（市、區）域級水土保持管理體系結構

（5）各示范縣（市、區）要逐級簽訂責任狀、落實目標責任制，形成一級抓一級，層層抓落實的格局。要加強水土流失區綜合治理的協調。各示范縣（市、區）黨委、政府要充分發揮總攬全局、協調各方的作用，統籌各行業、各部門的力量，各司其職，各盡所能，協同共建；各級林業部門要主動向黨委、政府匯報項目進展情況，協助上級部門提出方案，努力解決工程建設中的實際困難和問題。