通用航空短途運輸“城際飛”發展思考
——以粵港澳大灣區直升機“城際飛”為例

張海峰

（中國民用航空西北地區空中交通管理局 飛行服務中心，西安710082）

一、前言

根據《通用航空包機飛行（短途運輸）經營管理暫行辦法》［1］及《關于在通航短途運輸試點過渡期內偏離執行相關運營管理政策的通知》［2］，直升機短途運輸可以按照與用戶所簽訂文本合同中確定的時間、始發地和目的地，為其提供不定期載客及貨郵運輸服務，同時可對社會公眾發售機票，提前公布飛行時刻。通用航空“城際飛”即是短途運輸應用于城市交通服務的一種方式，能夠按照運輸航空服務模式，提前進行“城際飛”客票服務。初始階段，為拓展通用航空服務領域，民航局出臺了近百余條有關通航發展的政策文件，明確了市場、安全、運行各領域監管工作“放”與“管”的邊界，釋放了市場活力。先在內蒙古和新疆開展通用航空短途運輸的試點，主要面向偏遠、地面交通不便地區加快推進短途運輸公共服務，此后不斷向人口密集區域、城市群聚集區過渡，發展服務于城市的立體交通網絡。借低空空域改革的契機，構建低空航線網絡，實現城市市域及城市群快速互聯互通，滿足細分旅客出行需求。通用航空“城際飛”可以發揮高速便捷、起降點選擇靈活、機型選擇滿足個性化需求等特點，在服務交通出行的同時，可以兼顧旅游觀光、醫療救護、飛行體驗等多樣化功能。

二、政策導向及發展趨勢

（一）宏觀政策層面

國務院及國家發改委、國家民航局等陸續出臺通用航空發展及相關指導意見，大力發展通用航空，重點推進通航運輸服務。2016年，國務院就通用航空發展提出明確指導意見，指出完善綜合交通運輸體系，加強通用機場整體布局規劃，做好與各類交通運輸方式的相互銜接。2017年2月，國家發改委發布《通用航空“十三五”發展規劃》［3］，指出以實際需求為導向，推廣政府主導型、社會主導性、“政府+社會”合作型通用航空短途運輸發展模式。2018年8月，民航局發布《關于促進通用機場有序發展的指導意見》［4］，明確指出了在城鎮化及市場需求較高的地區布局綜合型通用機場，提供個性化、高效率的出行服務。

（二）基礎設施管理方面

軍、民航均頒布了直升機停機坪使用及管理辦法，以促進通用航空地面設施建設及使用更加靈活簡單。2009年，空軍司令部頒布了《臨時起降點設立及使用管理暫行辦法》，明確指出臨時起降點及直升機野外作業點的申請及使用流程。2016年，南部戰區空軍參謀部頒布了《優化通用航空臨時起降點辦理程序》，進一步加強軍民航管制管理融合，力圖解決通用航空飛起來難、落地難的問題。民航局2014年頒布了《民用直升機場飛行場地技術標準》［5］規范直升機運行標準，為提高直升機短途運輸城市起降過程的安全水平提供指南，適用于城市不同場景下建設直升機起降場。2017頒布《通用機場分類管理辦法》［6］強化了商業載客飛行與公眾自由飛行監督管理，簡化了社會服務類通用機場的建設及管理過程。

（三）運行實施管理方面

民航局分別從飛行管制、飛行計劃、飛行任務、特殊飛行等多方面發布相關規定，通過頂層行業法規解決通用航空飛起來難的問題。2003年民航局頒布《通用航空飛行管制條例》［7］，對通用航空飛行涉及空域、航線、航路進行使用規定，對通用航空飛行計劃申請分類進行時限規定。2013年民航局頒布《通用航空飛行任務審批與管理規定》［8］，指出不需要辦理任務申請和審批手續的相關飛行活動種類。2017年民航局頒布《關于建立應急救援飛行計劃申請綠色通道的通知》［9］，簡化了應急救援通用航空飛行申請時間、飛行計劃的申請。

三、粵港澳大灣區發展通用航空“城際飛”的現實意義

（一）構建大灣區內城市群立體交通聯系網絡，促進灣區一體化發展

大灣區戰略背景下，粵港澳城市群將更加融合，灣區內核心城市將深化以點帶面的合作機制，充分釋放改革紅利。2017年國家發改委公布《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，指出在合作重點領域要推進基礎設施互聯互通，構建高效便捷的現代綜合交通體系。珠江口兩岸城市群處于粵港澳大灣區幾何中心地帶，在灣區一體化發展過程中，作為粵港澳融合發展的支撐點，沿海經濟帶的樞紐區域，是接受粵港澳核心城市產業溢出的黃金腹地。城市間立體交通建設是提升城市關聯度，落實灣區一體化發展的重要舉措，也是未來灣區內綜合交通發展的重要引領風向標。

（二）空中短途飛行激發大灣區快速連通剛性需求，提升交通運輸品質

港珠澳大橋開通，珠海、澳門至香港時空距離由原水路90分鐘、陸路180分鐘縮短至45分鐘以內，中山等城市緊鄰大橋西側，進入香港1小時范圍圈。珠江口西岸城市傳統制造業、高新技術產業進一步融入全球經濟產業鏈，與香港、粵東經濟互通往來將持續增強，與深圳間交通快速連通需求也將日益突出。空中短途飛行作為城際間最快速的出行交通方式，能夠實現灣區核心區域100km范圍圈20分鐘全覆蓋的低空交通網，大力提升珠江口東西兩岸交通運輸的整體服務品質。

（三）低空飛行豐富大灣區交通多樣化發展，填補交通需求空隙

作為世界級灣區城市群，交通多方式互聯互通必將成為未來趨勢。傳統交通方式已無法滿足快速、靈活的交通出行需求。《灣區規劃綱要》［10］明確提出深化低空空域管理改革，穩步發展直升機跨境運輸服務。灣區內多地市均積極開展相關低空飛行服務論證工作，直升機短途運輸將滲入城市群出行具體的需求點，通過一次低空飛行替代多次地面轉乘的傳統交通方式，降低時間成本，增加大灣區出行選擇的多樣化。

四、粵港澳大灣區“城際飛”發展基礎

（一）擁有多家具備通用航空短途運輸經營能力的航空運營企業

星雅通用航空有限公司具有成熟的珠三角低空城際飛行經驗，運營及管理機制成熟。星雅通用航空是國內同時運營固定翼公務機和直升機的民營私人飛機運營商，開展航空器托管、包機飛行、通勤飛行、空中游覽等業務。2017年通航共計飛行小時數近1000小時，同比增長約2%；飛行500余架次，同比增長約22%①。2015年以來，星雅通航已開通了珠三角城際運輸，并陸續開通深圳至周邊城市的短途低空運輸。

深圳東部通用航空有限公司已運營多條粵港澳大灣區低空飛行航線，通航產業拓展能力較強。東部通航作為國內首家《經營許可證》和《運行合格證》“雙證合一”聯合頒證的全國示范單位，將“粵港澳大灣區低空交通運營商”作為公司發展宗旨。已逐步實現了由廣州白云機場、深圳寶安機場、珠海九洲機場接駁大灣區內主要旅游景區、中心城區CBD、甲級寫字樓及私人別墅停機坪的綜合低空運輸飛行網絡。

中信海洋直升機股份有限公司基地保障能力突出，運營規模較大，經營能力較強，是目前國內規模最大的通用航空企業。具有通用航空全業務運營資質，擁有亞洲最大的直升機隊，以海上石油作業、港口引航等傳統通用航空飛行為主。正逐步完善通航城市綜合服務功能，在灣區城市群試點直升機醫療服務和空中旅游業務，在珠三角、長三角等地區各大城市間逐步開展空中擺渡飛行服務。

港澳空中快線直升機公司已經營數年深港澳間跨境直升機飛行服務，具有成熟的運營與服務能力。是目前唯一的執行跨境運輸的通用航空公司，接駁深圳寶安機場、澳門外港碼頭、香港信德中心直升機場。港澳之間較強的經濟基礎及產業間人員的交流互動支撐兩地間跨境運輸高客座率持續運行，深澳間由于旅客需求度較低且礙于較高的飛行成本目前處于低班次低客座狀態。而深港間由于地面交通不斷的提速擴容目前已停止運行。

香港HeliService公司主營空中游覽業務，是低空旅游服務商中最具持續性經營能力的通航企業。目前以香港半島酒店為運營基地，借助優質的地緣條件與高消費能力的人群結構，提供香港全域范圍內的低空旅游服務。

（二）灣區核心城市直升機起降點密度高且布局廣泛，其他城市起降點建設稀缺但已逐步開展布局規劃

灣區城市群內，香港形成了較為完善的通用航空基礎設施體系，具有4個具備直升機常態化運營能力的直升機場，分別是香港國際機場、港澳碼頭直升機場、香港石崗機場以及半島酒店樓頂直升機場，以及140多個起降點②（含固定及臨時性起降點）。深圳直升機基地、起降點建設，未來布局規劃較為超前，形成了服務于傳統通用航空工業作業，兼顧城市公共服務應用的地面設施體系。共有直升機起降點約50余處，高架起降點比例約60%，以短途運輸、醫療救護為主，未來規劃新增3處基地型起降點，34處固定類型起降點以及廣泛分布全市無數量上限的臨時起降點③。作為灣區幾何中心的中山僅兩處已建成直升機場（起降點），中山三角機場及良安大廈高架起降點。

灣區內其他城市雖沒有成規模體系的直升機地面設施，但多數城市已完成或開展了相關選址規劃。廣州2015年發布了《廣州通用航空發展規劃》，提出布局建設33處通用機場（含起降點），覆蓋廣州全境，連通珠三角各城市。珠海2017年發布了《珠海市通用機場及起降點（含水上）布局規劃》，規劃46處地面直升機起降點及14處水上飛機起降點。

（三）大灣區內直升機“城際飛”服務開展較早，市場經營能力仍需提高

跨境深港澳直升機短途運輸已形成成熟服務體系，但是供需關系不平衡，亟需市場推廣、控制成本以提升客座率。深港澳跨境直升機短途運輸作為國內唯一的城際點對點直升機低空交通網絡，自1990年起開始運營澳門與香港之間直升機航線，于2002年開通運營深圳寶安機場至澳門、至香港直升機航線，實現深港澳常態化低空交通運輸服務一直持續至今。目前由空中快線直升機公司承擔深圳寶安機場至澳門外港客運碼頭、香港上環港澳客輪碼頭至澳門外港客運碼頭直升機短途運輸服務，深澳之間每天對飛3班次，港澳之間每天對飛20班次，已形成了集機務運行保障、邊檢、客運地面服務、客票系統、跨境低空航線方案于一體的完整的直升機短途運輸服務體系。由于市場定價較高，深圳至澳門之間直升機班次長期處于高空置率，由企業自負盈虧的低空運輸經營導致市場投放逐步縮減。

珠三角直升機短途運輸尚處于市場開發初期階段，亟需地方政府扶持引導提升航企經營能力。珠三角城際低空短途運輸自2015年便開始試運行城市CBD間點對點的商務包機飛行，由深圳福田卓越世紀中心通勤廣州珠江新城越秀金融大廈以及珠海橫琴富祥灣，實現廣深珠高端商務區間低空飛行網絡。發展至今，已相繼形成了由深圳寶安機場、珠海九州機場、廣州白云機場接駁珠三角內各城市景點、市中心CBD、甲級寫字樓及私人別墅停機坪的綜合低空飛行網絡。目前珠三角內的低空城際飛行尚未形成常態化的業務，各通航承運企業均采用不定期包機飛行的方式提供低空短途運輸服務。珠三角處于低空改革試點區域，空域瓶頸并非導致無法實現常態化的主要因素。主因在于飛行成本過高，導致服務人群結構單一，市場需求小，通用航企難以承擔長期空置帶來的高昂運行成本。因此需要地方政府大力引導通航企業參與公共服務，以公共服務收入平衡通航企業運營成本，降低短途運輸生產運行成本。

五、“城際飛”航行經營成本分析

（一）起降點建設成本可控，應結合城市特征進行綜合布局

根據《通用機場分類管理辦法》及《民用直升機場飛行場地技術標準》相關要求，城市直升機起降點建設主要分為高架及表面兩類，同時根據粵港澳大灣區“城際飛”實際需求需要布局建設具有相關機務保障能力的基地型起降點。依據相關建設項目初步匡算城市起降點建設成本高架臨時起降點約270萬元、表面臨時起降點約90萬元、高架固定起降點約340萬元、表面固定起降點約200萬元，具體成本如表1所示。

表1 直升機停機坪建設成本匡算

續表1

固定起降點目視助航設施及電力系統 40萬元 80萬元 30萬元 80停機坪分項 高架臨時起降點 固定起降點表面臨時起降點萬元航管通信設備 ／ ／ ／ ／機庫 ／ ／ ／ 5萬元氣象設施 0．3萬元 2萬元 0．3萬元 2萬元消防救援設施 0．5萬元 1萬元 0．5萬元 1萬元機場標志 1萬元 3萬元 1萬元 3萬元規劃研究及施工 80萬元 100萬元 60萬元 90萬元總計 271．8萬元 336萬元 91．8萬元 201萬元

（二）直升機國內外運營成本均較高，發展“城際飛”需精準定位服務人群

香港HeliService飛行15分鐘定價1800元／人，即每座位小時商業售價為7200元。日本EXCEL航空飛行15分鐘定價1300元／人，即每座位小時商業售價為5200元。美國Maverick飛行15分鐘定價104美元／人（約合人民幣720元），即每座位小時商業售價2880元。直升機短途運輸主要成本分四個部分：一是飛機的折舊、航材、機體保險、停場等固定成本；二是航行服務、航油、機務維修等協調保障成本；三是飛行、機組、地服等人力成本；四是短途運輸航線及企業運行維護等間接成本。以小時為單位作為通用航空運行成本，通過成本核算，粵港澳大灣區“城際飛”采用雙發7座直升機每小時飛行成本約為2．7萬元。單程飛行時間初步估算15分鐘，即每班次飛行成本6750元，每座位單程飛行成本約為1125元左右，每座位每小時飛行成本約為4500元。高昂的飛行成本以及市場發展盈利要求，將局限“城際飛”服務人群結構，因此可持續的發展前提必先精準定位服務人群及出行需求。

六、結論與思考

（一）開展通用航空短途運輸“城際飛”應依規做好頂層方案設計

嚴格遵守通用航空經營及運行法律法規、通用航空包機飛行（短途運輸）相關管理辦法以及指導意見要求，進行城市內及城市群間傳統交通模式的評估以及未來低空立體交通的需求預測，分析綜合交通運輸體系為城市建設、城市互聯互通帶來的利好。同時應客觀、合理地進行低空短途運輸經營成本及運輸模式的研究，提出能夠面向社會大眾、服務城市發展真正實現商業成功的“城際飛”產業發展模式，形成合法、合規、合理的通用航空短途運輸發展實施方案。

（二）按需布局起降點，擇優評選運行單位

城市起降點、承運企業是直升機短途運輸實施環節中首要物理條件。遴選具有承運能力通用航空企業，以運行資質、駐場場地、經營業務基礎作為決定性條件，以通用航空企業承運計劃、保障措施、服務質量作為擇優條件，客觀評價、選擇能夠承擔直升機短途運輸實施的通用航空企業。根據直升機短途運輸快速、靈活、機動、高效的特征，評估“城際飛”交通的地理需求點，按需進行起降點布局建設，確保起降點建成以后能夠直接服務于出行人群。

（三）與地方、民航、軍航等多部門協同分工

“城際區項目”涵蓋項目批復、交通規劃、土地利用、市政設施建設、運行安全評估、經營許可等諸多內容涉及地方、民航、軍航多部門聯合審批。較之傳統交通方案審批內容更為繁瑣、規章限制更為嚴苛。應加強協同分工，降低行政事務冗余，把更多的精力投放在市場運行階段。

（四）合理組織運行模式，減緩運營成本壓力

通用航空經營運行涉及飛行前、飛行中、飛行后各環節的準備實施。承運企業一方全過程實施直接導致時間成本與運行成本抬高。政府應加大公共設施建設和服務支持力度，建議在飛行前計劃申報、任務審批由飛行服務站代為執行，飛行中情報、氣象、監視等由空管部門及時發布信息；飛行后相關旅客服務由通用機場（起降點）建設和運營方提供。合理的分攤短途運輸全過程成本，提升各業務相關方及政府職能部門參與度。

注釋：

①數據來源：星雅通用航空2017年數據統計報表

②數據來源：香港政府一站通數據

③數據來源：《深圳直升飛機起降點布局規劃》