基于合同節水管理模式的水權交易可行性研究

王 寅，任 亮，王 崴，張 彬

(1.中國水權交易所，北京 100053； 2.水利部綜合事業局，北京 100053)

2016年7月，中華人民共和國國家發展和改革委員會、水利部、國家稅務總局聯合印發了《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》，提出到2020年合同節水將成為公共機構、企業等用水戶實施節水改造的重要方式之一。《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》實施兩年多來，各地雖開展了試點探索，但由于節水投入與收益不成比例、投資周期長，投資收益存在不確定性，導致節水服務企業承擔的風險較大，社會資本參與節水的積極性不強[1]。水權交易是利用市場機制優化配置水資源的有效手段，將合同節水管理產生的節水量投入市場，溢價后出讓給生產效益更好的用水戶，既放大了水資源的資源價值，又為合同節水管理實施方提供了融資渠道，有助于吸引社會資本投入節水產業[2]。《關于推行合同節水管理促進節水服務產業發展的意見》明確合同節水管理應重點在公共機構、公共建筑、高耗水工業、高耗水服務業以及高效節水灌溉、供水管網漏損控制和水環境治理等領域推行。這些領域涵蓋的用戶面廣，取用水方式多樣，用水特點各異。按照取水方式，各領域的用水戶可分為直接從水體中取用水的用戶(直接取用水戶)與依托公共供水管網取水的用戶(間接取用水戶)兩類。

1 直接取用水戶參與水權交易的可行性分析

直接取用水戶的首要特征是擁有水行政主管部門頒發的取水許可證，包括灌區管理單位、供水公司、部分工業企業等。

1.1 制度基礎

《取水許可和水資源費征收管理條例》(國務院460號令)第二十七條規定：依法獲得取水權的單位或者個人，通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內，經原審批機關批準，可以依法有償轉讓其節約的水資源，并到原審批機關辦理取水權變更手續。合同節水管理是創新的節水舉措，符合條款要求，因此直接取用水戶具備水權交易的法理基礎。

2016年水利部印發的《水權交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號)將水權交易分成區域水權交易、取水權交易與灌溉用水戶水權交易等3種類型。對可交易水權的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、申請材料、交易程序等做出了具體的規定，為工業企業以及灌區管理單位利用合同節水管理節約的水權開展同行業內或者行業間水權交易提供了政策依據和流程參考，因此，直接取用水戶具備開展水權交易的政策基礎。

《水權交易管理暫行辦法》指出，用以交易的水權除了要通過水量分配方案、取水許可、縣級以上人民政府或其授權的水行政主管部門確認之外，還應具備相應的工程條件和計量監測能力。2012年9月起，國家分兩期進行了國家水資源監控系統建設，針對全國重點取用水戶的大部分國控監測點具備了實時采集和傳輸能力[3]。國家水資源監控系統二期建成后，監測范圍將覆蓋全國規模以上的重要取用水戶和大中型灌區。這些取用水戶均為直接取用水戶，具備開展水權交易的技術條件，為實現節約或節余水權的順利流轉提供了不可或缺的信息化支撐，因此，實施合同節水管理的直接取用水戶具備參與水權交易的技術基礎。

1.2 交易方式

水權交易主體層級與使用水源決定了水權交易的開展方式。區域水權交易是政府與政府的交易，交易標的為區域用水總量控制指標或用水計劃指標；取水權交易多為行業間水權交易，交易主體為取用水企業或灌區，交易標的為江河湖庫的地表水或淺層地下水，取水方式為直接取水，交易涉及交易雙方取水許可證的變更；灌溉用水戶水權交易主體為用水合作組織或用水戶，局限于農業用水內部交易[4]。

鋼鐵冶金、工業洗滌等高耗水工業用水主體明確，取水來源較為單一，可采取取水權交易形式；農業用水方面，可由灌區管理單位組織對灌區內各用水主體合同節水量進行收儲，通過交易平臺開展跨灌區的農業水權交易，也可以將水權轉讓給工業企業，開展農業-工業間的取水權交易。

2 間接取用水戶參與水權交易的可行性分析

2.1 節水潛力

公共機構和公共建筑既是間接取用水戶的主體，也是城市生活用水大戶，具有用水場所集中、用水量大的特點，以高校為例，2014年我國高校共 2 824所，居世界第二，在校生規模達3 559萬人，居世界第一[5]。部分高校用水效率不高，學生人均生活用水在300～400 L/(人·d)，是居民生活的兩倍多[6-8]。從節水改造角度看，公共機構地下管網老化造成的跑冒滴漏仍是用水效率低下的重要原因之一。根據《2016年城市建設統計年鑒》數據，2016年城市公共供水量為511.7億m3，漏損水量為78.87億m3，漏損率為15.2%。按照《水污染防治行動計劃》要求，到2020年，全國公共供水管網漏損率將控制在10%以內，未來節水潛力約為29.56億m3，節水潛力巨大。

2.2 用水特點

間接取用水戶的首要特征是通過公共供水管網取用水，服從管網的計劃用水管理，向供水公司繳納水費，公共機構、公共建筑等是間接取用水戶的主體。與直接取用水戶擁有取水許可證明確權益不同，目前國家尚未對間接取用水戶開展水權確權發證，僅通過批復的用水計劃來體現用水權利。

經費來源方面，國家機關與高校水費來源于國家或地方財政性資金[9]。用水單位根據歷年用水情況測算用水費用，向財政申請資金，走申請-批復-執行的程序。年終清算后，剩余資金由財政回收。機構內用能管理部門采取節水改造也通過項目申報方式進行，編制實施方案，測算費用上報機構，由機構根據全單位工作安排，批復項目實施，并撥付相關費用。

2.3 間接取用水戶參與水權交易的條件

間接取用水戶從公共供水管網取水，多為機關事業單位、高校，其用水經費主要來源于國家或者地方財政，無法自主調配，因此無法將節約的水費支付專業節水服務企業，致使開展合同節水管理存在障礙。若能明確間接取用水戶的取用水處置權以及專業節水公司的合同節水量收儲權，保證權屬清晰、權責明確，使得合同節水量能夠通過水權交易流轉獲得收益，這樣既能有效緩解專業節水公司的資金壓力，又能激發間接取用水戶的節水內生動力，促使其主動節水，利用其示范帶動作用大的特點，輻射周邊人群，進而帶動影響整個社會形成良好的節水風尚。

3 合同節水量參與水權交易關鍵因素

合同節水量參與水權交易的實質是將合同節水量作為標的，實現資金、水權在用水戶之間流轉的交易行為，相關參與方利益訴求、水權確權以及資金來源與分配是合同節水量參與水權交易順利推進的關鍵因素。

3.1 相關參與方利益訴求

實施合同節水量參與水權交易涵蓋了各領域的參與方，特別是部分公共機構的用水涉及公共供水管網，因此情況更加復雜。從實施環節方面看，潛在參與方包括：實施合同節水管理的用水戶、專業節水服務企業、供水公司、新增用水需求的用水戶等主體。

3.1.1實施合同節水管理的用水戶

實施合同節水管理的用水戶是整個鏈條的最上端，項目實施的出發點，可交易水權產生的源頭。該類用戶的利益訴求主要包括：①少投資、有收益。用水戶需要獲得專業節水服務公司提供的節水服務改造服務，通過節省水資源以減少水費支出，間接獲得收益，同時，還要保障在合同結束后，節水設施能歸自己所用。②合規范、低風險。水費納入預算財政撥款的政府機關、企事業單位等用水單位，節約的水費如何轉換為合同節水管理的收益分享給節水服務企業，目前沒有明確的規章制，加之按目前規定，節水服務企業的遴選也需要進行公開招標等一系列操作，若用水戶順利實施合同節水管理，需要賦予其自行對節約的水費進行處置以及單獨指定節水服務商的權利，化解可能面臨的審計、紀檢監察等風險。③有權利，能處置。合同節水管理參與水權交易的關鍵是水權，特別是間接取用水戶，目前仍采用用水計劃管理制度，每年的用水需求通過對用水計劃的批復來實現，尚未形成權屬概念，更談不上權責義務的明確以及流轉方式的確定。因此，間接用水戶需要水權確權發證，明確其權責義務，使之成為真正意義上的水權持有主體。

3.1.2專業節水服務企業

專業節水服務企業是整個鏈條的核心，也是實施合同節水管理的主體。企業既要集成先進技術，又要為用戶募集資本，提供節水改造和管理服務，是項目實施的關鍵方。其核心訴求包括：①要名分，有資格。基于合同節水管理模式開展水權交易的初衷之一就是為專業節水服務企業增加營收渠道，但其實施的前提是要賦予節水服務企業從用水戶中收儲合同節水量的資格，才能使其具備入場交易的資格。②賣得出，能獲利。收儲的水權只有溢價賣給買家才能真正獲得收益，要能幫助賣方方便快捷地找到買家，確保自身持有的水權能夠體現出資源的真實價值。③能發展，有支持。合同節水管理普遍具有前期投入大、收益回收周期長的特點，需要政府通過完善價格、降低稅收來減輕企業運營成本，并制定金融優惠政策，拓寬融資渠道，同時加強監管，清退劣質企業，扶持優質企業，凈化行業環境。

3.1.3新增用水需求的用水戶

新增用水需求的用水戶為了滿足自身發展的需要，在不超出自身承受能力的前提下，通過市場購得水權是其參與水權交易的根本初衷。其核心利益訴求為：①能買得到，交易成本小。與直接向政府申請新增用水指標不同，通過水權交易滿足用水需求需要用水戶通過交易平臺尋找賣方，因此，幫助買方根據自身用水特點快速定位潛在賣家，且保證交易流程高效規范，避免場外交易帶來的交易風險是其參與水權交易的重要前提。②價格公道，可承受。交易價格是水權交易的核心，買賣雙方都需要有專業的價格評估機構或交易平臺對交易標的的潛在價值給予科學合理的評估，進而給出交易參考價格，讓賣方賣的放心，買方買得安心。

3.1.4供水公司

供水公司承擔著向公共供水管網內用水戶供水的職責，是實施公共供水管網內合同節水與水權交易中重要的一方。由自來水廠至各用水戶一級表入口處供水管網的維護由供水公司負責，此區域稱為表前，各用戶一級表之后的供水管道維護由用戶負責，此區域稱為表后。供水公司利益訴求的核心在于盈利。出于對取水指標的看重、水權市場價格形成機制不完善以及交易成本居高不下等因素考慮，供水公司不愿意將表前節約的水權進行交易。實施合同節水管理將降低用戶用水總量，而水權交易盤活了現有用水的存量，將對供水公司的盈利產生負面影響。因此，要摸索出一套全面完善的交易模式，給予供水公司合理的利益分配是推行基于合同節水量參與水權交易的關鍵。

3.2 政策設計要點

由于合同節水管理與水權交易在我國還處于前期政策引領、投資人探索的市場培育階段，制度側重監管卻缺乏配套措施，在強化節水外部約束、節水獎勵、財稅扶持等方面存在較多的政策缺失，各地雖陸續有新政策出臺，但多呈現嵌套化現象，省級、地市級政策同質化較重，制約了合同節水管理與水權交易的發展，也使得直接取用水戶雖然具備交易條件，但由于缺乏細化的實施方案與細則，導致實際可操作性不強，可借鑒案例不多。通過分析可以發現，要想實現合同節水量參與水權交易，水權是核心，資金是關鍵，開展覆蓋用水戶、專業節水服務企業、供水公司、相關政府等全參與主體的水權制度建設與配套資金支持政策設計是水市場培育的重中之重，見圖1。

圖1 基于合同節水模式的水權交易關鍵因素與參與方示意

相關配套支持政策需求方面，針對水權制度建設，應以水資源的使用權為核心，以直接取用水戶、間接取用水戶為確權對象，圍繞水資源使用權的確權、賦權與易權進行制度設計。直接取用水戶從確權到易權制度體系完備，而作為合同節水管理重點覆蓋對象的間接取用水戶，在這三方面則還屬于空白，需要從水權確權登記、交易模式與流程、配套政策措施等方面進行全方位的制度設計。針對水權確權法規，建議根據供水公司取水許可額度、行業用水定額和單位用水需求確定確權方案；針對水權賦權，除了對可用水量進行界定外，還要明確水權的物權性、穩定性、流轉性和資本性等產權特性，逐漸豐富水權權利內容，明晰權利邊界，賦予水權持有人開展水權交易、質押等權利活動，明確持有人享有收益權等權益，向確權用戶頒發水權證，見圖2。

圖2 水權制度設計思路

在配套資金支持政策設計方面，需明確支持資金的來源與受益主體，要能覆蓋專業節水服務企業、供水公司等重要參與主體。從資金來源看，政府資金與社會資本是兩個重要的資金來源，政府資金的配套政策要能覆蓋專業節水服務企業、供水公司等重要參與方，以政府多投入、企業少支出為目標，以資金獎補、稅收優惠、政府資金引導等為出發點進行設計；社會資本部分要圍繞如何吸引社會資本參與合同節水管理與水權交易，以鼓勵金融機構加大對合同節水管理領域的信貸投放，發行特色債券，搭建產融對接渠道進行政策設計。