水資源資產化管理制度框架及實現路徑

王亞杰，張瑞美

(1.中國水利經濟研究會，北京 100053； 2.水利部發展研究中心，北京 100038)

水資源資產化管理，是將水資源作為生產資料構成的資產來管理，要求將水資源價值化、市場化，建立以產權為約束的管理體制[1]。開展水資源資產化管理，要建立涵蓋水資源資產的核算制度、產權交易制度、領導干部自然資源離任審計制度以及用途管制制度等在內的制度框架體系，對逐步實現水資源優化配置，充分發揮水資源的利用效率和效益具有十分重要的意義。

1 水資源資產化管理制度框架

以水資源資產的核算、資產產權交易及用途管制等為研究重點，探索建立水資源資產化管理的主要制度。

1.1 建立水資源資產核算制度

自然資源資產核算制度建設是編制自然資源資產負債表、推進生態環境損害責任終身追究制等一系列制度建設的基礎[2]。

建立水資源資產核算制度，要從以下幾方面入手：①立足水資源資產管理現狀，明確核算主體。②分析確定核算對象，包括對地表水與地下水水量與水質等進行核算。③研究水資源資產核算的內容，主要從實物量和價值量核算方面建立核算制度。④對核算方法及應用進行探討，主要分析收益現值法、邊際機會成本法、影子價格法及其在水資源資產核算中的應用。水資源資產核算制度框架如圖1所示。

圖1 水資源資產核算制度框架

1.2 建立水資源資產產權交易制度

建立水資源資產產權交易制度體系，就是要把產權交易納入制度框架，借助制度的威懾力和強制力來維持市場秩序。具體而言，進行水資源資產產權交易制度建設，要從4個方面著手：①制訂交易規則，包括交易前提、可交易水權、交易主體、交易原則、交易方式等內容，保證市場交易有序進行[3]；②從準備階段、審批階段、交易實施階段和后續階段進行交易流程的規范；③建立交易價格機制；④建立完善的市場監督監管制度，防范交易風險，確保交易主體與第三方的合法權益，確保資質審查、交易規范、信息披露等各項制度落實到位，保證交易的合法合規。水資源資產產權交易制度框架如圖2所示。

圖2 水資源資產產權交易制度框架

1.3 建立領導干部自然資源資產離任審計制度

如何開展領導干部自然資源資產離任審計尚沒有成熟的方法和制度，需要通過不斷的實踐來探索經驗，要從自然資源資產離任審計的審計主體、審計目標、審計對象范圍和審計內容等方面進行制度設計[4]。國家審計機關是開展黨委、政府直管領導干部自然資源資產離任審計的審計主體，內部審計機構是開展部門、單位內部管理領導干部自然資源資產離任審計的審計主體?？傮w目標是：通過審計，強化領導干部對生態文明建設的責任，促進建立生態環境損害責任終身追究制，推動實現經濟社會科學發展、可持續發展。審計對象范圍見圖3。

圖3 領導干部自然資源資產離任審計制度框架

審計內容主要包括以下幾方面。

a. 自然資源資產使用情況：①自然資源資產可持續利用情況；②自然資源資產有償使用情況；③自然資源資產節約使用情況；④自然資源資產實物量和價值量變化情況。

b. 自然資源資產管理情況：①自然資源資產管理體制建立健全情況；②自然資源資產產權界定情況；③自然資源資產生態補償情況；④國家自然資源資產開發和使用政策貫徹執行情況。

c. 自然資源資產監管情況：①自然資源資產監管體制建立健全情況；②自然資源資產用途管制情況；③自然資源資產損害責任追究情況；④自然資源資產損害賠償情況。

領導干部自然資源資產離任審計制度框架如圖3所示。

1.4 建立水資源用途管制制度

針對水資源的特殊性，結合水資源管理現狀，具體通過3項制度建設來構建水資源用途管制制度框架：①水資源用途確定制度，這是水資源用途管制的前提和基礎。②從生活、生態、農業、工業4個方面嚴格水資源分類管制，明確水資源用途管制的各自側重點。③建立水資源用途變更管制制度，重點對水資源的農業用途向非農業用途轉變和生態環境用水用途變更進行管制。水資源用途管制制度框架如圖4所示。

圖4 水資源用途管制制度框架

2 水資源資產化管理實現路徑

實現水資源資產化管理，需要按照一定的先后順序進行具體制度的設計并采取相應措施，建議采用分步走的方案，分步實施，逐步推進。

2.1 建立完善的自然資源資產管理法規制度體系

2.1.1完善自然資源管理相關法律體系

2017年12月，中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，主要是為了摸清國有資產家底，其中包括水資源資產在內的自然資源資產。實現水資源資產化管理，首先要建立全民所有自然資源資產清單，以便全面、準確、及時掌握所有自然資源資產實物量及價值量。其次，完善涵蓋自然資源資產有償使用制度、產權交易制度、用途管制制度等在內的法規制度體系，同時推動所有權和使用權分離，處理好自然資源資產利用制度和配置制度之間的關系，推動將自然資源資產有償使用逐步納入統一公共資源交易平臺工作，建立健全市場主體信用評價制度。

2.1.2建立明晰的產權制度體系

中國共產黨第十九次全國代表大會報告中明確指出，“經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點”。權屬清晰、權責明確是自然資源資產管理的前提和基礎，根據機構改革后自然資源部“三定”規定，其被賦予兩個統一行使的工作職責，只有首先明確了權利歸屬，才能有效支撐資源保護與治理走上制度化軌道。為此，應抓緊修訂完善現有的《自然資源統一確權登記辦法》，分步推進重點區域自然資源統一確權登記工作，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋；同時，盡快啟動《不動產登記法》立法，完善自然資源和不動產登記信息管理基礎平臺建設，逐步形成統一的自然資源和不動產登記體系，為加強自然資源管理提供支撐[5]。

2.2 規范并推動自然資源資產產權交易市場建設

2.2.1完善水權交易相關制度體系

目前，我國水權交易市場的法律體系還很不健全，對于水權的界定、用水權轉讓審批管理、水權交易價格的評估以及水權交易糾紛等相關問題都還沒有明確的配套規定。建立和規范水權交易市場，需要一整套完善的政策法規提供制度保障。因此，要加快推進水權交易相關立法工作，明確確權登記的條件、程序、證件名稱、性質，登記內容、權利期限、水權交易的規則等；明確可交易水權的范圍、類型、交易主體和期限、交易價格定價方法等，為水權交易與水市場的建設提供充分的法律依據。同時，在立法中，建立完善水權交易環境影響評價制度，完善第三方影響評價與補償制度、生態補償制度等內容，為水權交易市場建設提供制度保障[6]。

2.2.2充分發揮市場機制的作用

a. 水權交易定價機制要緊密結合市場情況和特點，交易費用不僅應包括工程建設費用、運行管理費用與更新改造費用、風險補償、生態補償、經濟補償，還應允許考慮合理的利潤[7]。

b. 創造雙方平等議價的良好環境。我國雖然還沒有建立全國統一的水權交易平臺，但水權交易價格應在轉讓雙方進行平等協商、考慮成本的基礎上綜合確定。

c. 建立價格動態調整機制。目前，大多數水權交易案例中，均采用靜態價格的方法計算轉讓費用，但由于交易期限較長，隨著時間的推移，交易費用的構成呈現出不合理的現象。為此，應建立價格動態調整機制，如在轉讓協議中約定，隨著下游產品價格變化或出現某些變化較大的轉讓費用項目，要對水權交易價格實行動態調整。

2.2.3加強政府宏觀指導與監管

要堅持政府監管和市場調控相結合的原則。政府作為水權交易市場的管理者和調控者，應對水資源實行統一管理，行使水行政管理和水行政執法職能，防止通過水權交易造成水權相對集中而形成壟斷以及相應的社會不公。在水權主體權益保護、法律保障等方面要實施監督管理職能，并通過制定具體的交易規則，規范市場秩序，消除水權交易對第三方造成的不利影響并防止市場失靈的不良影響。

一方面，在政府宏觀指導下，通過加快完善水權交易相關政策法規體系建設，為逐步推廣水權交易提供制度保障，強化對水權轉讓的引導、服務和監督管理，加強交易主體雙方利益間的溝通協調，在保護好水生態和水環境的基礎上，不斷規范交易行為。另一方面，鼓勵試點地區因地制宜，積極探索，總結好的經驗做法并予以推廣，為全面建立健全水權制度和水權交易市場探索路子，指導水權交易順利開展，不斷降低交易實施成本和難度，積極穩妥地推進水權轉讓。

2.3 建立自然資源核算體系，推動領導干部自然資源離任審計工作的開展

2.3.1探索編制水資源資產核算賬戶

由于水資源資產相對于其他自然資源資產具有獨特性，目前尚缺乏對其價值進行核算的條件，因此先以實物形式計量其價值更具操作性。水資源資產核算制度可以實物計量為基礎，借助現有市場價格機制，結合水資源資產具體情況建立實物賬戶，通過實物量核算，形成水資源從取、用、排，以及反映質量變化的一系列指標，從而為相關資產核算部門提供系統的數據信息。同時，整合實物賬戶與價值賬戶，反映從期初到期末各類主體(包括政府、公司、非盈利性組織、居民等全部利益相關方)對水資源的占有、使用、消耗、恢復和增值活動，全面描述包括具有隱性經濟價值在內的水資源資產實物賬戶或價值賬戶變動情況。

建立水資源資產核算制度，需要進一步深入探索編制水資源資產核算賬戶的相關內容。在具體核算中，要同時關注水資源總量和其水質狀況；在水資源供應使用核算中，不僅要關注進入經濟體系的資源水，還要關注排出經濟體系的廢污水以及其中包含的污染物質。同時進一步研究編制水資源價值量核算賬戶的相關內容。

2.3.2探索水資源資產價值核算方法

水資源與其他自然資源相比，對其進行核算相對復雜，難度較大。因此在核算方面，要進一步探索適合水資源資產的具體核算方法?？紤]運用目前已有的收益現值法、邊際機會成本法、影子價格法等較成熟的自然資源資產核算方法對其進行核算。

2.3.2.1收益現值法

根據預期收益對象的不同，水資源收益現值法可分為供水部門收益現值法和用水部門收益現值法。采用收益現值法能較真實和準確地反映水資源資產的價值，缺點是預期收益額預測難度大，折現率的確定也有一定的困難。而水資源具有重復利用性，是否存在折舊還存在爭議。

a. 供水部門收益現值法。假定通過對水資源供水部門或企業的收益進行預測，得到未來各年的收益分別為P1，P2，…，Pn，那么以適當的折現率r對該收益系列進行折現，即可求得其現值。水資源價值收益現值法評估模型為

(1)

當P1=P2=…=Pn=P時，式(1)轉化為

(2)

當n→∞，則：

(3)

b. 用水部門收益現值法。假如用水部門在第i年的單位水資源資產收益為bi，j(i=1，2，…，n；j=1，2，…，ki)，相應的水資源資產量為wi，j(i=1，2，…，ki)，ki為第i年用水部門總數，則可得第i年的水資源資產收益為

(4)

被估水資源資產總收益現值為

(5)

2.3.2.2邊際機會成本法

邊際機會成本由邊際生產成本PMPC、邊際使用成本PMUC和邊際環境成本PMEC三部分組成，即：

P=PMOC=PMPC+PMUC+PMEC

(6)

式中，PMPC、PMUC、PMEC在地表水水資源、地下水水資源利用及跨流域調水水資源中具有不同的含義。我國資源核算與價格政策工作組運用邊際機會成本法對北京市、上海市的水價進行了測算，由于直接計算困難，采用間接方法，替代PMUC的公式為

(7)

式中：R1′為目前正在使用的水源工程成本；R2′為計劃建設水源工程成本；T為兩個水源完工的時間間隔；t為正在使用的水源工程完工時間至當前的時間間隔，t=0，1，2，…，T；q為變量系數，取值為0

2.3.2.3影子價格法

水資源的影子價格是在經過優化配置的狀況下，單位水資源量對社會經濟發展的邊際貢獻。水資源影子價格分為資源型水資源影子價格和工程型水資源影子價格。

a. 資源型水資源的基本特性為人類對其沒有勞動投入或僅限于如資源勘查、評價或規劃等有限的少量勞動投入，處于天然資源狀態，沒有進入人類生產或生活領域。

資源型水資源構成要素主要有：①資源效用(使用價值)；②資源所有者權益(資源地租)；③勞動投入(資源費)；④稀缺程度(市場供求)；⑤資源品質(優劣性)。

b. 工程型水資源包括水利工程的蓄引提水、開采利用的地下水、污水處理后的回用水等，其基本特征是：①有人類的勞動投入；②基本具有商品屬性。

工程型水資源構成要素主要有：①生產要素，主要包括資源投入(水資源、建設資金)；勞動投入。②市場要素，主要包括供求關系；消費者支付能力(農業、工業水價)。

2.3.3編制水資源資產負債表

編制水資源資產負債表的目的是破除和扭轉地方發展唯GDP論。自然資源資產負債表的正負，可以表明當期地方政府的生態政績[8]。編制水資源資產負債表實質上就是通過建立水資源資產核算賬戶，以資產負債表的形式反映水資源的使用和再生情況。

水資源資產負債表主要包括兩部分：水資源資產實物量表與綜合價值量表。聯合國統計署在2007正式公布的水資源環境經濟綜合核算(SEEAW)中，已經對水的供給及使用表格、水資產賬戶進行了詳細且規范的解釋。一些國家在資產賬戶的編制方面也進行了一些有益的探索。我國可以借鑒SEEAW提供的水資產賬戶的表格形式以及其他國家的相關經驗，探索編制水資源資產負債表。

建立水資源資產負債表，就是要核算水資源資產的存量及其變動情況，以全面記錄當期(期末—期初)自然和各經濟主體對水資源資產的占有、使用等情況，評估當期水資源資產實物量和價值量的變化。無論是自然資源資產負債表編制還是領導干部自然資源資產離任審計，目前都沒有直接可以操作的模式，都需要大膽的探索。應針對一些自然資源開展資產負債表編制的試點工作，可以先采用試點探索的方法編制水資源資產負債表，為今后全面實行綠色GDP考核提供經驗[9]。

2.4 探索建立水資源資產用途管制制度

2.4.1加強用途管制相關法規制度體系建設

2016年，水利部出臺《關于加強水資源用途管制的指導意見》(水資源〔2016〕234號)，明確了總體目標，提出到2020年，水資源用途管制的制度體系要基本建立，這就要求進一步明確水資源的生活、生產和生態用途。應在總結試點經驗的基礎上，加快研究制定江河湖泊生態流量(水位)技術標準，科學確定江河湖泊生態流量；在優先保障城鄉居民生活用水、確保生態基本需水和優化配置生產用水等方面制定完善的制度規范，同時對水資源論證和取水許可管理、水功能區分類管理、水資源監控計量等方面加強監管，還要關注水資源資產交易過程及交易完成后的用途管制，尤其是從農業用水向工業用水、農業用水向城市生活用水轉換后的用途管制。

2.4.2完善水資源用途監管制度

完善水資源用途管制制度，需要從城市總體規劃、取用水行為、監測預警、考核指標體系建設等方面加強水資源用途的監管。

a. 城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當根據地區水資源承載能力和水環境承載能力合理確定，并進行科學論證，確保水資源用途管制目標的實現。

b. 加強對現用水戶，特別是用水大戶、排污大戶以及超采區地下水用戶的監督管理力度，定期對用水戶進行檢查；經審批允許變更水資源用途的，要定期檢查水資源用途變更的實施情況，保障按規定的用途使用水資源[10]。

c. 建立水資源用途管制監測預警機制，掌握水生態系統情況，維護水生態系統穩定。

d. 實行最嚴格水資源管理制度的考核，將保障生態用水需求、水生態系統的穩定和完整納入考核指標。