灌溉用水權確權到戶有關問題的思考

柳長順，杜麗娟，張春玲

(中國水利水電科學研究院，北京 100038)

農業是用水大戶，灌溉涉及數億農戶的權益，把灌溉用水權確權到戶是建立健全國家水權制度、加強水資源資產管理的重大課題與重點任務。《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)要求，逐步把用水總量控制指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，實行總量控制。但是，有關各方對灌溉用水權該不該、能不能確權到戶，管理能不能到位等問題的認識還不統一，相關政策對灌溉到戶規定要求比較原則，實踐中只是選擇有條件的地區確權到戶[1-4]。全國水權試點地區湖北省宜都市在全市122個村中選擇雞頭山、黃蓮頭村開展灌溉用水權確權到戶工作，全國80個農業水價綜合改革試點縣中40個縣將試點區用水權分配到戶，已開展農業水價綜合改革的797個縣中43個縣把用水權確權到戶。筆者在總結各地實踐的基礎上，對灌溉用水權確權到戶有關問題進行探討，以期能對水權制度建設與農業水價綜合改革等工作有所借鑒。

1 關于該不該確權到戶的問題

該不該確權到戶是灌溉用水權確權到戶需要研究解決的首要問題。灌溉用水權涉及水行政主管部門、灌區管理單位、用水戶、村組集體的權利和權力，相關各方從各自角度認識該不該確權到戶問題，可能會有不同甚至相反的答案。但是從資源節約基本國策與農村振興國家戰略考量，灌溉用水權應該盡快確權到戶，不具備條件的應當創造條件確權到戶。

a. 確權到戶是國家節水行動的新領域。目前，農業用水仍占全國用水總量的60%以上，灌溉水有效利用系數0.548，55%的灌溉面積仍是大水漫灌，用“大鍋水”現象嚴重，用水戶節水意識淡薄。灌溉用水權明確到戶，可以把節水責任、壓力、動力傳導給終端用水戶，使用水戶享受節水紅利，激活節水潛能，由過去“要我節水”變成“我要節水”，這必將進一步促進國家節水行動落地見效[5-6]。

b. 確權到戶是農業用水精細化的新動力。灌溉用水權確權到戶，必然釋放巨大的節水空間與交易流轉需求，推動水權體系進行細分、組合與創新，以實現城鄉要素流動背景下的水資源配置效率提高和社會秩序平穩，這必將進一步促進農業用水管理向精細化發展。這一變遷路徑在農村土地管理中得到驗證。農村土地承包到戶后，大量農民外出務工，推動了土地“兩權”(所有權與承包經營權)向“三權”(所有權、承包權、經營權)發展的偉大變革，使土地管理與新形勢更加協調。

c. 確權到戶是農村基本經營制度的新發展。農村基本經營制度是國家農村政策的重要基石。目前，農村耕地、林地、草地等資源基本確權到戶，得到農戶的擁護，特別是在快速城鎮化過程中，有效維護了農民的合法權益。灌溉用水權確權到戶就是賦予農民“水資產”，讓用水戶吃到“定心丸”，這是農村家庭承包經營制度的拓展延伸，是對農村基本經營制度的豐富完善，必將進一步解放和發展農村生產力。

2 關于如何確權到戶的問題

總結提煉各地做法經驗，提出在縣級用水總量控制指標的基礎上，按照“五步法”分配確認農戶灌溉用水權(圖1)，步驟如下：

圖1 灌溉用水權確權到戶流程

第一步，自上而下分解用水總量控制指標。縣級人民政府根據全縣多年實際供用水情況，按照優先保證生活用水，合理增加生態用水，嚴格控制灌溉用水的原則，將縣級用水總量控制指標自上而下逐步分解到各鄉鎮、各村組，細化到各行業(生活、生態、工業、農業、服務業)。

第二步，自下而上計算農業用水需求。深入調查當地供水水源工程建設情況、供水結構等基本情況，依托發展規劃，確定各鄉鎮、各村組不同水平年的可供水量，并細化到各水源工程。同時，通過科學測算農作物灌溉定額，結合耕地面積和農業種植結構調整等，計算確定農業灌溉畝均用水定額以及農業灌溉需水量。在此基礎上，對比分析當地農業灌溉可供水量和需水量，按照就低不就高的原則，初步確定農業灌溉用水總量控制指標和灌溉定額。

第三步，上下結合核定灌溉用水指標。自上而下分解的農業用水總量控制指標應綜合考慮全縣各領域、各區域、各行業的用水需求，自下而上計算的農業用水總量控制指標應綜合考慮各鄉鎮、各村組供用水需求情況。為滿足各方用水合理需求，不突破當地水資源承載能力，需要綜合比較上述兩步分解結果，取兩者之間最低值確定最終的農業用水總量控制指標及畝均或人均水權份額。

核定灌溉用水指標要綜合考慮人-水-地的關系。在水資源緊缺地區，在灌溉面積不壓縮的情況下，單位面積分配的水權可能小于灌溉用水定額，如河北某地畝均水權44 m3，遠小于灌溉定額；在灌溉面積壓縮的情況下，單位面積分配的水權可以等于灌溉用水定額，如石羊河流域，按人均保留2～2.5畝耕地與當地灌溉定額分配水權。

第四步，農戶灌溉用水權確權登記。根據核定的畝均或人均水權份額，綜合考慮土地承包面積、人均配水面積、人口等因素，由縣級水行政主管部門核發農戶灌溉用水權證。用水權證載明戶主姓名、人口數量、配水面積、分配水量及灌溉保證率、水源、灌溉定額等信息。

第五步，推進用水權交易。按照便民、高效、可控的原則，建立線上線下水權交易平臺，推進農業用水權交易。村組或協會管理范圍內農戶間可自行開展水權交易；超出村組或協會管理范圍的水權交易，以及村組或協會管理范圍內新增用水戶的水權交易，需經利益相關方同意，報有管轄權的政府或授權部門審核批準。土地發生流轉的，流轉雙方應就灌溉用水權流轉進行協商，辦理用水權流轉手續。同時，積極探索建立政府水權回購制度。

3 關于管理能否到位的問題

灌溉用水權分配到戶的含金量決定于供水與管理能否到戶。如果供水與管理不能到戶，將使灌溉用水權確權到戶的現實意義大打折扣，這也是影響工作的主要原因。從一些地方的探索來看，井灌區實行“一井一戶一卡”就可以實現供水與管理到戶，如山西清徐灌區、河北成安縣井灌區、甘肅武威清源灌區等。其他灌區要實現供水與管理到戶，在有必要的計量設施的情況下，關鍵是配備責任心強的管水員，讓其采取輪灌等可行措施把灌溉水量細分到戶，實踐證明這是可行的。云南陸良恨虎壩灌區高效節水灌片，給水栓間距50 m×50 m，一個給水栓控制灌溉面積2 500 m2，涉及農戶少則兩三戶，多則七八戶。管水員安排用水戶輪灌，這樣就實現了計量到戶，在水價0.79元/m3的情況下，水費實收率100%[7]。甘肅疏勒河灌區，建設斗口遠程計量點500處，建成能夠實時在線監測、通過手機APP實現信息共享的斗口遠程計量點198處。每個斗口灌溉面積113 hm2左右，斗口以下實現輪灌，管水員設計了灌水記錄簿，用水戶灌溉時只要在記錄簿記錄其灌溉起止時間，然后與斗口自動監測數據對照確定其灌溉用水量，實現計量收費到戶。寧夏鹽池揚黃灌區印發白色、藍色、綠色三類購水卡，分別由戶、組、村持有，用水戶購買水量時由戶、組、村到水管所逐級申請辦理，由水管單位適時安排供水，實現供水與管理精準到戶[8]。就全國而言，隨著節水灌溉面積的擴大，計量設施逐步配備到位，對用水合作組織管理人員及管水員進行必要的培訓與有效的考核，就可以實現供水與管理到戶[9]。

4 結論與建議

從國家發展戰略、制度導向、技術流程、供水管理等多個視角考慮，灌溉用水權應當確權到戶，技術上完全可行，服務管理可以基本保障。同時，也要看到不同灌溉模式、用水計量方式，確權到戶難度有差異，應當區別對待。為推進灌溉用水權確權到戶工作，筆者提出如下建議：

a. 把灌溉用水權確權到戶作為深化水利改革的重要內容。進一步統一認識，把灌溉用水權確權到戶落實到水利改革相關工作中。農業水價綜合改革，要在確權到農村集體經濟組織、農民用水合作組織的基礎上，繼續把灌溉用水權細化確認到戶。小型水利工程產權改革，要協調推進灌溉用水權確權到戶工作，在工程實行共有產權的地區，進一步按產權份額明確用水戶水權份額；其他地區，進一步細化分解灌溉用水權，確認到戶。規范農業取水許可、水流產權確權，要在核發取水許可證后，督促取水單位把取水權細化分解落實到戶。

b. 探索多種有效的農業用水計量方式。一方面，要按照農業水價綜合改革的要求，配套完善計量設施。另一方面，考慮當前計量率低的實際，井灌區可以探索實行以電折水等可行措施[10]，其他灌區實行群眾認可的簡單易行的計量措施。同時，要加強管水員培訓交流，建立水費提成等激勵機制，強化考核約束，使管水員有關鍵作為，確保灌溉用水權確權到戶落到實處。

c. 研究制定灌溉用水權確權到戶技術標準。灌溉用水權確權到戶技術性強，應當在總結各地探索實踐的基礎上，制定統一的技術標準給予指導。技術標準重點明確灌溉定額、限額、水權、灌溉用水權等有關概念，規范分配對象、原則、確權程序以及預留水量比例等。