公益訴訟推進遼寧生態環境建設的探索與實踐

孟石磊 代雨洋

摘 要：作為社會公共利益，生態環境的保護是公益訴訟的重大課題與使命。經過多年的實踐摸索，我國已初步建立以檢察機關為核心主體的民事、行政公益訴訟制度。遼寧為發揮公益訴訟推進遼寧生態環境建設的作用，作出了積極有效的探索與實踐。

關鍵詞：公益訴訟;生態環境;文明建設

著名民法學家梁慧星先生指出，公益訴訟是與自己沒有“直接利害關系”的訴訟，該訴訟所針對的行為損害的是社會的公共利益，而不是直接損害原告的利益[1]。所謂公益訴訟，是與“私益訴訟”相對應的概念。而私益訴訟，其實就是我們通常意義上所指的訴訟。

一、公益訴訟制度在我國的發展進程

公益訴訟在我國的探索，肇始于上世紀90年代，公益訴訟以成文法的形式，已完成了基本制度的確立。其中，通過《民事訴訟法》等法典，規定了民事公益訴訟、行政公益訴訟和檢察公益訴訟等制度。

（一）公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的確立

2012年8月修改的《民事訴訟法》，是我國的公益訴訟制度暨民事公益訴訟制度的正式確立。其明確了公益訴訟的原告資格，即“法律規定的機關和有關組織”，為之前司法實踐及學理上爭論的起訴主體資格作了限制性規定。同時該條文規定了公益訴訟的兩個基本類型，即環境公益和消費公益。

為完備相應的制度設計，細化和補充制度的相應條件，主要是針對民事訴訟法中原告資格問題，即“法律規定的機關和有關組織”中的有關組織，從行政法層面作出了相應的規定。其中，《中華人民共和國消費者權益保護法》，規定中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟[3]。此條款細化和完善了消費公益訴訟制度。《環境保護法》對環境公益訴訟的訴訟主體等相關問題進行了細化，更明確了公益訴訟的訴訟目的是為了維護社會公益[4]。

（二）檢察公益訴訟制度

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》均作了相應的修改，規定了檢察機關的代為起訴和支持起訴原則，標志著檢察公益訴訟制度的確立。同時明確了在生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，可以由人民檢察院對行政機關不履職情況提起訴訟①，該修改標志著行政公益訴訟制度在我國的初步建立。

二、保護生態環境，是公益訴訟的重大課題與使命

由于普通訴訟，必須要求原告是“與本案有直接利害關系”。而當一事件的發生，直接對“公地”的公益產生利害影響，而與公民個體并不直接關聯，則不屬于法院受理案件的范圍。而所謂“公地”，即使在羅馬時期，也主要是指某些行為破壞了公共環境資源。

在現代社會人類生存活動對生態環境造成更大更嚴重的破壞，這就需要公益訴訟，但往往生態環境的破壞，是一個長期、緩慢的過程，短時間內無法直觀感受到“損害后果”，同時“受害人”對損害行為直接侵犯其權益的利害關系也難以證實，導致了大量這類訴訟因不符合傳統訴訟條件而被駁回。因此，無論是國內外，公益訴訟制度在摸索和創設之初，就一直圍繞著生態環境保護這一重大使命。

三、推進生態環境建設，公益訴訟的制度創新與實踐探索

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，部署了“積極探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”的戰略。最高人民檢察院發布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，并選擇北京等13個省、自治區、直轄市開展試點。據統計， 公益訴訟試點工作開展以來， 檢察機關辦理的案件中近70%的案件集中在生態環境和資源保護領域[6]。

（一）推進生態環境建設，遼寧公益訴訟的制度創新

為落實習近平總書記對檢察機關提起公益訴訟工作的重要指示精神，在制度上遼寧開展了卓有成效的創新和發展。

首先是遼寧檢察機關在積極謀劃，著重提升檢察機關的主體作用，下發《關于明確公益訴訟案件辦理數量要求的通知》和《遼寧省市、縣級檢察機關2017年度公益訴訟案件辦理工作考評標準、說明、辦法》《遼寧省高級人民法院 遼寧省人民檢察院關于開展公益訴訟工作的指導意見》。省檢與省國土資源廳等6部門建立了生態環境領域的聯動工作機制。

同時省委、省政府以及各地市委、市政府均出臺相關政策，分別制發《關于支持檢察機關提起公益訴訟工作的意見》，作出“各級黨委要切實加強對公益訴訟工作的組織領導、各相關部門要大力支持檢察機關、各相關部門要增強接受司法監督的自覺性、要形成推進公益訴訟工作的整體合力”等重要制度探索，鼓勵和推動檢察機關以及法律規定的社會團體，為推進生態文明建設，維護國家和社會公共利益提供有力保障。

（二）保護生態環境，遼寧公益訴訟的實踐探索

正如前文所述，在我國公益訴訟制度正式以成文法形式確立之前，司法實踐已經摸索多年。雖然遼寧并未被確定為13個改革試點基地，但遼寧并未停止對公益訴訟司法實務的探索和實踐。訴訟主體從普通市民、網民，到法學專家、公益律師，以至于環保組織等社會團體;相應的訴訟案件則緊扣時代脈搏，從銀行跨行收費、網站捆綁軟件，到高速公路收費、鐵道部春運漲價的合理性，再到渤海溢油污染環境等等。雖然上述案件囿于立法的缺失，大部分被裁定不予受理或駁回而未能實現訴訟目的，但產生的輿論效應和對廣大民眾熱衷于公益訴訟的積極促動，都為為日后公益訴訟的研究和制度的創設，提供了豐富的實踐素材和理論基礎。

在公益訴訟制度建立之后，其中環境公益訴訟案例中，凌凌海市人民檢察院訴張某某、楊某某涉嫌污染環境罪暨刑事附帶民事公益訴訟一案，該案提醒廣大群眾，破壞環境資源的行為，既要受到刑事處罰，還要承擔民事侵權責任。隨后，國有土地使用權出讓領域提起行政公益訴訟的第一案——丹東市國土資源局怠于履職案、臺安縣法院開庭審理臺安縣國土資源局被訴怠于履職案均陸續宣判。上述案件檢察機關的訴訟請求均得到支持。

為響應和落實習總書記和黨中央關于推進生態環境建設的號召和重要指示，以中央環境保護督察組督察為契機，遼寧各級形成合力，為改善城鄉環境、促進生態文明建設，努力探索公益訴訟的制度創新和實踐發展。

注釋：

①曹建明.最高人民檢察院2018年工作報告[N].檢察日報，2018年3月26日第1版。報告敘述， 試點以來辦理公益訴訟案件的情況， 生態環境和資源保護領域共13664件，占68.39%.

參考文獻：

[1]別濤主編.環境公益訴訟[M].法律出版社，2007版.

[2]參見2014年3月修改的《中華人民共和國消費者權益保護法》第四十七條.

[3]參見2014年4年修訂的《環境保護法》第五十八條.

[4]參見2017年《民事訴訟法》第五十五條、《行政訴訟法》第二十五條.

基金項目：遼寧省社科規劃基金項目“遼寧省水域環境的法律保護研究”（L17BFX018）。