農地流轉的失約風險及其防控

黃延廷　郜若瑤

摘要：農地流轉失約的主要原因有工商資本的逐利心切、地方政府的行為失范、缺乏有效制度的供給等。農地流轉失約將會造成我國的社會誠信體系破壞、農民的土地利益受損、糧食安全受到影響、農地“三權分置”的改革進程受阻等。在四川省邛崍市的經驗基礎之上設計我國防控農地流轉失約風險的對策，這些對策應當包括成立農民土地流轉合作社、引導工商資本理性投資、構建農地流轉保險機制、完善農地流轉法律制度、進行農業供給側改革等。

關鍵詞：農地流轉;失約;風險;防控;對策

中圖分類號： F321.1? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）03-0307-04

農業現代化的前提是農地的流轉和適度的規模化經營，因為其能夠優化我國農地資源的配置進而較大程度地提高農業生產效率。所以自20世紀末以來，我國的農地流轉越來越普遍，規模也越來越大。有關數據顯示，截至2015年年底，我國農地流轉面積已經將近0.3億hm2，約占農地總面積的 1/3，比2010年提高了19%[1]。在此過程當中，工商資本轉入農民的土地呈現出急劇上升的態勢。然而，近年來農地流轉中的棄耕毀約現象也逐漸增多，轉入農地的業主跑路事件也越來越多，這既損害了轉出土地的農民的經濟利益，更使社會不穩定因素不斷積累。為了有效地防范我國農地流轉中的失約風險，保障農民的合法權益，維護農村的社會穩定，本研究分析我國農地流轉失約的根本原因和風險來源，進而重點探討四川省邛崍市創新土地流轉保險機制的先進經驗，進一步有針對性地提出防范我國農地流轉失約風險的指導性建議，以期為我國的農地流轉和農業現代化大業盡綿薄之力。

1 農地流轉失約的原因

1.1 工商資本的逐利心切

在目前各種政策的激勵之下，社會上的工商資本競相下鄉租地經營農業。然而，農業經營絕非易事，如果其對農產品的生產、農產品的市場尤其是對自己的農業經營管理能力都估計不足，加上農村當地本身就存在農田基礎設施落后、青壯年勞動力都轉移到城市務工等，就會導致企業賺錢效應不明顯，如果再碰上一定程度的自然災害，就會賠錢甚至損失慘重，繼而只能毀約跑路。另外，一部分工商資本在下鄉之初就抱著不可告人的目的。一種目的是拿到土地就改變土地用途，不進行利潤微薄的糧食生產、農業生產，只發展娛樂、旅游產業甚至房地產開發業務。而一旦被舉報查處，在重罰之下也只能違背租約承諾。另一種目的是直接套取國家補貼，待拿到補貼資金之后立馬走人。近年來，國家逐步加大對農業的支持力度，種糧補貼、種棉補貼、農業生產設備補貼、農藥化肥補貼、農產品價格補貼等名目繁多，于是各種機會主義行為也紛至沓來。如許多地方的工商資本下鄉大面積租賃土地，大搞有機蔬菜的種植工程，一旦工程補貼款項到位，就借各種原因推脫種植，致使土地成片拋荒撂荒，農民流轉土地的租金也不可能兌付。這種投機取巧的牟利行為不僅欺騙了國家，還坑害了農民，更造成了土地資源的極大浪費。

1.2 地方政府的行為失范

各種經驗已經表明，政治領域中的行動主體并不是許多別有用心的理論家吹噓的道德高人一等的“圣明”“英賢”，他們同樣遵循市場領域中“經濟人”的假設，也會利用各種手段去追求自身利益的最大化，在某些時候甚至比常人有過之而無不及[2]。既然如此，我國的基層政府特別是已經行政化的村民委員會就可能從自身的經濟利益出發，在當地農地流轉的政策制定與執行中背離農民的利益、背離公共利益，釀成巨大的管理風險。首先，盲目推動土地流轉帶來失約風險。一部分地方政府的主要領導為了快速推動農地制度改革、農業現代化發展進而提升自己的政績，就通過行政命令、下達任務或以年終考核的形式盡最大努力地推動農地流轉，單方面追求農地流轉的數量、規模及速度。為達此目的，個別縣（市、區）、鄉（鎮）政府官員尤其是某些村民委員會干部不經農民授權或者同意就私下與農業企業簽訂農地流轉協議。這種速成的、運動式的土地流轉無視農民的土地主體地位，使土地利用趨于功利化，很容易引起流轉失約的后果。其次，疏于監管土地流轉招致失約風險。許多地方政府為了招商引資的目標，對土地流入方的行為疏于監管，甚至和他們相互勾結，導致農地流轉市場混亂不堪。如流轉之前對他們的資質、條件、動機等不加審查，事后對他們關于土地利用、合同履行、環境保護等也不進行監督，這自然會導致土地轉入方，特別是本來就有違規傾向的工商資本肆意非法經營、公然違反契約，侵犯國家和農民的利益。最后，輕視服務土地流轉產生失約風險。政府的基本職能應是服務社會、服務經濟，而在各地的農地流轉中，基層政府恰恰缺失了本該認真履行的多方面的公共服務職能。如農地流轉中介服務平臺建設、科學指導流入土地企業考察市場行情、對企業的農地經營規模給出合理建議等都很少去做。因為基層政府和村民委員會對工商資本進入農業沒有進行必要的協調與指導，使得他們盲目投資，都熱衷于某些環節、某些產品的生產和經營，這就加劇了相關市場的激烈爭奪，形成了較嚴重的無序競爭甚至不正當競爭。農業企業的同質化、競爭的白熱化勢必導致農業利潤愈加微薄，這就給土地經營者毀約棄耕埋下了重大的隱患。

1.3 缺乏有效制度的供給

制度極其重要，它是人類社會的博弈規則，具體而言它是型塑人們之間利益關系的約束[3]。市場主體及其管理者行為失范、市場運行不暢的根本原因就在于缺乏有效的制度供給。導致農地流轉失約風險有效制度供給不足主要體現在2個方面：一是農地流轉的法律制度不完善。《農村土地承包法》雖然對我國的農地流轉作出了相關規定，但是隨著農地流轉的普遍化與農地制度改革的進一步深入，十幾年前制定的該法律的缺陷和不足逐步顯現。如在農地三權分置的新背景下，土地自由流轉所占的概率逐漸上升，而在其中的關鍵環節，即流轉合同的訂立上卻缺乏相關的指導規則、登記規則、責任規則、監督規則等，即便隨后出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農地流轉的原則、方式、程序等作了一些更具體的規定，但這畢竟是農業農村部頒發的部門規章，在法律效力、創新空間等方面都較有限，這在較大程度上導致土地流轉的不安全性。二是工商資本進入農業到目前為止還沒有系統的法律規則體系。雖然在相關政策上對工商資本進入農業有了一定的要求，但也只是一些原則性的甚至是方向性的規定，根本不可能具體操作。由于缺乏工商資本進入農業的實施細則，尤其是責任制度、處罰機制的不健全，致使各級政府在引導工商資本下鄉租地經營農業的過程中較隨意，加上某些政府工作人員、村干部和工商資本沆瀣一氣，相互勾結，以權謀私，糊弄農民，造成了農業企業經營行為的無序化。

2 農地流轉失約的風險

由于種種不利因素的存在，以工商資本為代表的一部分新型農業經營主體毀約棄耕就成了必然的現象，這將會嚴重擾亂農地流轉市場，對我國的經濟社會造成不可估量的損害。

2.1 土地流轉失約將破壞我國的社會誠信體系

習近平總書記在多次講話中都強調必須重視社會誠信體系的建設，讓失信者沒有容身之地。農地流轉的失約失信對社會的傷害非常大，不僅使土地流轉雙方的經濟利益遭到重大損失，更是一種典型的社會失信行為，將嚴重破壞我國的社會誠信體系。違約失信者不履行在土地交易中的約定義務和法定義務，直接導致土地流轉停滯不前、市場秩序混亂。這也會造成其他土地流轉雙方互不信任，互相猜疑，互相防范，在這些非正常的心態之下，土地流轉當事人必將支付高額的土地流轉成本。但如果在社會信用良好的狀態下，大家在交易中不會怕那怕這，只要雙方談好條件，直接簽合同，隨后順利履行合同，雙方的目的也都如愿得以實現，幾乎沒有額外的交易成本。但是在交易信用較差的狀況下，土地流轉一方（如農民）怕另一方（如工商資本）不履行合同義務，在簽訂土地流轉合同時就會要求對方提供保證金，或將其他物品用作抵押或質押，以擔保合同的順利履行，這些保證金或其他抵押或質押物品就成為交易的成本，給市場主體造成很重的經濟負擔。社會誠信體系的破壞將阻礙我國市場經濟的順利發展。

2.2 土地流轉失約將影響我國的糧食生產安全

根據相關統計可知，我國的土地流轉面積不斷增大，截至2016年年底，全國流轉土地面積已超過0.31億hm2，將近總的家庭承包土地面積的35%，以后這種趨勢還會繼續[4]。雖然流轉的規模大，但流轉用于種植糧食的規模也很大，這是因為國家發放的農業補貼主要是糧食種植方面的補貼，不僅種類多，且數額也較大，所以工商資本就會大面積的種植糧食以獲取高額的補貼資金，不管是真種還是假種，較大規模的土地必須呈現在那里有種植的樣態，以備有關部門登記、檢查、發放補貼。如果工商資本毀約棄耕，這些大面積的土地將不可能產出糧食，一大部分糧食指標任務必然落空，直接威脅到我國的糧食安全。同時，土地流轉中的失約行為大多是土地轉入方的單方面撕毀協議，他們的這種行為都非常隱蔽，事前多是千方百計的隱瞞，盡量不露蛛絲馬跡，事后則是到處躲藏，難以尋到他們的蹤影，且失約多是發生在糧食播種的季節或此季節之后，等被發現時都錯過了種植的時機，不可能通過補種挽回損失。可見土地流轉失約的破壞性、威脅性太大，連補救的余地都沒有，因此必須嚴加防范，杜絕這種現象的發生。

2.3 土地流轉失約會阻滯三權分置的農地制度改革進程

由于土地的增值效益逐漸顯現，農民害怕失去土地，就不愿意流轉土地，于是國家就設計出不會失去土地的土地流轉，這就是農地三權分置出臺的背景，即農民可以牢固地擁有土地承包權，只是把土地的經營權（使用權）流轉出去，到一定的期限還可以收回土地，同時還能獲取土地的效益及增值效益。在該制度的指引下，我國近年的土地流轉出現了良好的發展態勢，農民打消了失地的憂慮，土地流轉面積大量增加，農業規模經營的主體和面積增長也很快，農業現代化經營的前景看好。然而隨著近期農地流轉失約現象的不斷發生，農戶流轉土地經營權得不到土地租金，新型經營主體也損失慘重（經營不善會虧損嚴重，投機取巧也多數被查、被罰），雙方都受到沉重的打擊，他們轉出土地或轉入土地的積極性都大幅降低，土地經營權就難以流轉，三權分置的改革進程就會停滯，中央的政策目標也會落空。

2.4 土地流轉失約將會損害農民的切身利益

在各地農地流轉過程中，由于行政干預性較強、流轉合同不合規范、村干部尋租索租等原因，土地轉入方毀約棄耕的可能性被大大提高。在中央和地方各種優惠政策的刺激下，許多工商資本原本在城里淘金，此時似乎嗅到了重大商機，于是紛紛蜂擁農村“跑馬圈地”，投產農業，其首要目的是開辟新的賺錢領域及追求豐厚的利潤，發展現代農業倒在其次。一旦在某一環節不盡人意，如村干部刁難、農戶漲租、災害歉收等，拖欠租金或干脆走人就在所難免。在當前的農村體制之下，農戶、農民無疑是處于弱勢地位的群體，在各方面包括土地流轉中很少有話語權，根本不可能與資金、社會地位明顯占優的強勢工商資本相抗衡。毀約棄耕之后，雖然經營主體也會虧錢，但最受傷害的卻是農民。他們不但租金泡湯，而且在被迫接手工商資本棄耕的土地之后還要加大投入（包括人力、物力、財力）進行復耕，這進一步增加了農民的經濟負擔。

2.5 農地流轉失約也將打擊社會資本投入農業的積極性

亞當·斯密認為，資本追求利潤的本質雖然有某些不道德的表現，但是也就是該本質會促使它們發展經濟、促進社會進步、給人們帶來福利，它們在自利的同時也產生了他利，盡到了應盡的社會責任。工商資本下鄉經營農業也是如此，追求豐厚的利潤是他們這一行為的內在動力（沒有賺錢的吸引，他們寧愿投資其他行業），然而，他們下鄉大片租地投產農業，不僅可以進行農地規模化經營、現代化經營，降低之前農戶細碎化、分散化的傳統農業生產帶來的嚴重效率損失，且對農戶也產生了諸多好處，如土地資源的配置效應、交易的收益效應以及邊際產出的拉平效應等[5]，農民也是求之不得。總之，我國發展新型農業絕對離不開社會資本，這也是發達農業國家的成熟經驗，工商資本下鄉在很大程度上可以為我國農業帶來最新的技術、雄厚的資金、科學的管理方法等，這些都是傳統農業生產方式不能解決的。然而，大量農地流轉失約的事實表明，農村并非遍地黃金，現代農業也絕非有了工商資本1種因素就指日可待。當眾多工商資本還在夢想下鄉撈金的快樂之時，卻遭到生產資料價格上漲、自己的資金鏈斷裂、勞動力短缺、農產品價格波動、市場狀況惡化等多重壓力，農業生產和資本經營的戰略目標受到重挫，這沉痛的、血的教訓讓后來者望而卻步。

3 農地流轉失約風險的防控經驗

全國各地農地流轉失約現象較普遍，也都制定措施進行了一定的防范，并取得較好的效果。其中，以四川省邛崍市的農地流轉失約問題較突出，其制定的防范措施也較得力，經驗也較成熟。

3.1 成立負責農地流轉的集體經濟組織

四川省邛崍市的農地流轉速度很快，僅2015年就流轉耕地面積1.7萬hm2，超過全市土地確權面積的36%，但在此進程中農地流轉失約的風險也與日俱增。據邛崍市的調查資料可知，2004—2015年因為資金供應不足、經營管理不善等原因，小面積的土地流轉失約事件不斷發生，造成一定影響的較大的違約欠租事件就達10多起，有將近1 200多hm2土地牽涉其中[6]。農地流轉失約事態嚴重，倒逼邛崍市進行多方面的制度創新，以消解、防范農地流轉的失約風險。首先，要避免在土地流轉中土地權利主體——農民沒有決策權的現象。地方政府官員及村干部干涉農民流轉土地甚至包辦農民的土地流轉以謀取私利對土地流轉雙方的利益損害都很大，這成為土地流轉失約頻發的關鍵原因之一。邛崍市就在其下屬的鐘山社區試驗成立了負責農地流轉的集體經濟組織（鐘山旅游開發公司），發揮村民集體決策、民主決策的作用。鐘山旅游開發公司依相關法律程序登記注冊，除負責農地流轉外，還負責鄉村旅游開發等事務。該組織以法人的體例構建，村民以投票選舉的形式選出股東代表，組成公司的董事會、監事會等，并制定了較完善的公司章程，這樣村民就可以參與到農地流轉的管理活動中來，有了決策權、知情權、監督權等重要權利，約束甚至杜絕了少數基層干部包括村干部私相授受、牟利害民的不法行徑，使自己真正成為土地流轉的主體。

3.2 實施在土地正式流轉之前的土地預流轉

為了克服之前土地分散流轉不利于規模經濟、更不利于提高農民土地流轉收益的狀況，鐘山旅游開發公司成立后馬上就與村民進行了各種形式的溝通與協商，在民主議定價格的基礎上，村民先把自家的土地“預流轉”給公司，公司獲得這些土地之后，就著手對這些條塊分割的零碎土地統籌規劃、合理整治，待它們成片集中、況貌良好后，再由公司正式統一流轉給新型的農業經營主體。農地在正式流轉出去之前只要不影響公司的土地治理，農民還可以自己經營，獲得產出。在企業正式進入以后，旅游開發公司就在法律顧問的指導下和農戶簽訂正式的土地流轉合同，農戶可以獲得土地流轉的租金和年底的分紅。在農地預流轉中，由農民自己成立的集體經濟組織發起和主導，自然會代表農民的利益并達成理想的結果。最重要的是，通過農地的預流轉可以使土地由零碎分散向規模集中轉變。土地的預流轉不僅節省了交易的時間，更避免了農戶流轉意見不統一而造成的東一塊、西一塊的插花地，新型的經營主體更容易接納，也就提高了農地流轉的整體競爭優勢及其市場價值。

3.3 以掛牌的形式引進農業企業

要想以掛牌的形式引進理想的農業企業必須要做好己方的前期工作，如必須使自己的土地條件良好能夠吸引投資企業，這一點邛崍市做得較成功，如土地連片集中、設施也得到了一定的完善等。但僅此還不夠，邛崍市又根據本區域內的土地分布狀況、土壤種類、質量情況、產業資源條件、周圍具體環境等，指出本區域的土地適合發展的產業方向，隨后又對土地流轉項目進行策劃和包裝，最終以《現代農業發展項目推介書》的形式投向市場，以供投資者詳細了解情況。這些前期工作不僅提高了邛崍市農地流轉的精準性，對欲進入農業的工商資本來講，也有利于發揮它們各自的優勢，從而使工商資本的欲求和邛崍市迫切發展農業的需要實現了有效對接。在農地流轉的前期工作完成之后，負責農地流轉的旅游開發公司就將該項目委托給四川省成都市集體產權交易中心，由其“掛牌”向全社會推薦介紹，吸引眾多的工商資本來此競價投資。成都市集體產權交易中心通過其搭建的互聯網交易平臺，使農地流轉的所有信息、所有程序都透明化、公開化、公正化，這既大大提高了農地流轉的效率，還使地方的招商引資由過去的被動轉變為現在的主動。同時，農民集體通過旅游開發公司可以在更廣闊的范圍內優化整合土地經營的主體和客體，進一步推動現代農業的發展。最后，在成都市集體產權交易中心的推介之下，有投資意愿的工商資本紛紛到邛崍市實地考察，最終工商資本和旅游開發公司以雙向選擇的方式實現合作、完成土地流轉。雙向選擇既保障了農民的選擇權和監督權，也保護了新型經營主體的投資權，有利于雙方互利共贏。

3.4 構建市場保險機制

農地流轉合同簽訂后，為了保證土地流轉雙方尤其是工商資本按約履行自己的義務，防范農地流轉失約的風險，邛崍市鐘山社區通過其旅游開發公司引進社會上的擔保公司為土地流轉雙方的履約行為進行擔保，一旦一方違約，擔保公司將給另一方賠償損失，這在很大程度上防控了土地流轉的失約風險。邛崍市在鐘山社區較成功的經驗基礎之上，根據全市的情況進一步探索、創新，建構了農地流轉履約保險制度，該制度的操作流程是：首先，市政府選定實力雄厚、信用過硬的保險公司為該市的農地流轉履約提供擔保;其次，這些優質的保險公司根據具體情況給農地流轉履約設定適當、良好的保險產品;再次，在對風險嚴格評估的前提下，保險公司為新型經營主體和農戶共同投保，雙方應繳納給保險公司的保險費為土地租金的3%，其中分擔情況是農戶繳納保費總額的1/10，土地轉入方繳納保費總額的2/5，政府財政繳納保費總額的1/2;最后，如果新型經營主體違約斷租棄耕，農戶不用要求新型經營主體賠償（即使要求賠償，農民由于勢力太弱也難有結果），保險公司就會主動賠償農民的地租及其他損失，在賠償完畢后再由勢力較強的保險公司向新型經營主體追討相關費用。邛崍市農地流轉履約保險制度的創新，優化了農地流轉失約風險的防范機制，不但可以穩定農地承包經營關系，還可以保護農民和新型經營主體的合法權益，進而促進我國農地規模化經營的順利和健康發展。

4 農地流轉失約風險的防控對策

本研究在四川省邛崍市富有成效的經驗基礎上，再根據全國農村土地流轉的普遍情況提出農地流轉失約風險的防控對策。

4.1 成立農民土地流轉合作社，轉變農民在土地流轉中的弱勢地位

農民在土地流轉中的弱勢是農地流轉失約頻發的根源。為了扭轉該局面，保障農民的話語權，增強農民的主體地位，爭取土地利益最大化，必須將其組織起來形成一個強大的團體，以組織、團體的力量在土地流轉中與各方博弈，自然不會落于下風。該團體可以稱為農民土地流轉合作社。縱觀目前全國農地流轉的情況，基本上都是由農戶各自流轉土地，與工商資本或與村民委員會競爭，處于弱勢地位？馬克思在研究、指導農民革命的過程中就認識到“農民就像一袋馬鈴薯”，攏不到一塊兒，必須想方設法，哪怕是改造他們（改造農民的小資產階級習性），也要使他們團結起來[7]。毛澤東在領導中國革命的斗爭中就成功地使農民團結在一起，形成了無堅不可摧的力量，并取得了最后的勝利。馬克思主義、毛澤東思想永遠是人們行動的指南，組織農民土地流轉合作社就是對這些理論的活學活用，也一定會成功。四川省邛崍市組建負責農地流轉的集體經濟組織即是如此。成立農民土地流轉合作社最好以村為單位，其性質是村里的集體經濟組織，必須與村民委員會的職能分開，二者互不干涉。為了使合作社能夠很好地代表農民、服務農民，必須以民主體制來構造它。可以借鑒法人的體例，由村民通過民主選舉的形式成立合作社的董事會、監事會等，這些機構要嚴格按照村民代表大會或社員大會制定的合作社章程開展工作，全心全意為農民的土地流轉利益服務。在合作社代表農民進行土地流轉時，也應該先實施農民土地經營權的“預流轉”。把各家各戶的土地經營權集中在一起，通過治理再形成優質農田后，再流轉給新型的農地經營者，這樣可以較大程度地提高農民農地流轉的收益。

4.2 引導工商資本理性投資，加強監管與服務職能

中央政策一直鼓勵資本下鄉，為我國的現代農業作貢獻。然而，工商資本的自利、逐利本質和農業的公共性、公益性，特別是與種植糧食的低效益性存在很大的矛盾和反差，如果不對工商資本進行合理的引導與必要的約束，他們與民爭利以及我國的糧食安全、社會穩定等一系列問題就會突出出現。首先，政府特別是基層政府作為農地流轉的指導者和推動者，應避免推行某些過激措施不當地刺激工商資本盲目流轉農村土地、擴大經營規模，相反，應循序漸進，因地制宜，根據當地的自然條件、經濟條件、勞動力狀況、農業發展規劃和部署等，把握中央政策的精神和要旨，引導、吸納相應的工商資本有步驟地進入適當的農業領域，使社會資本的優勢與本地農業發展的迫切要求有效對接，產生良性反應。其次，各地應根據國家的各種相關政策，建立農地流轉的審查、審核制度。第一，在新型經營主體的資格準入制度方面，必須嚴格規定新型經營主體特別是各種工商資本的農業經營能力要求、銀行信用等級要求以及履行合同的基本保證等。第二，在審查、審核、備案制度方面，必須規定各級政府的審批權限、審查標準、審核程序、備案細則等，形成上下貫穿、多方作用的監督合力，以保證工商資本等新型經營主體確有能力從事農業，且相關項目也符合本地的經濟發展規劃。第三，在農地流轉之后的監管方面，應建立起農地利用靜態與動態相結合的監測制度，由土地行政管理部門定期或不定期地對農業企業經營土地的狀況，包括是否按法定或者約定的用途使用土地、經營是否合乎農業生產經營的規程、合同履行的情況等進行檢查、監督，發現有改變土地用途的行為必須堅決懲處，對不合農業生產經營規程的行為要勒令改正，督促工商企業按時、足額給付農民的土地租金，嚴厲打擊非法套取農業補貼的投機取巧行為，勸退經營能力太差的企業等。

4.3 構建農地流轉保險機制，保障農民土地權益

當前對于投資業主失約的害民害農行為，各地都采取了一定的防范措施。如安徽省合肥市就規定當工商資本轉入的土地超過一定規模時，必須向鄉（鎮）政府的有關機構繳納1年以上的土地租金，并以此租金作為工商資本的失約風險保障金，如果工商企業按約履行各種義務，該資金仍然返還給他們。如果工商企業違背土地流轉合約不向農民支付租金，鄉（鎮）政府就用這筆資金優先支付農民的土地流轉租金。這種失約風險防范措施雖然可以保護農民的權益，卻增加了工商企業的經營成本，很大程度上挫傷了社會資本進入農業的積極性，與中央政策的初衷不符。另外，還有的地方由當地財政撥付一部分資金作為農業企業失約保障金，這不可避免地增加了地方的財政負擔，也不是長久之計。所以，四川省邛崍市的經驗值得借鑒，應當推行農地流轉履約保險制度，可以在我國的政策性農業保險中開辟出農地流轉履約保險這一新的險種，但是政府必須給予一定的支持，即每年要撥付給保險公司一部分財政補貼。這種保險嵌入了新的運行機制，用較少的投入獲得了較大的風險保障，體現了現代保險中的分散風險特點，既保障農民的土地流轉權益，又減輕了工商企業的資金壓力，必將促進我國農地流轉的向好發展。為了使農地流轉履約保險機制順利實施，還必須建立起一系列配套的制度，關鍵的如集體土地產權交易鑒證制度、保險費繳納分配制度、失約風險評價機制、出險處理規則等，以保證其切實發揮作用并達到預期目的。

4.4 完善農地流轉相關制度，保障農地流轉市場有序運行

嚴密、周密的法律規則是規范行為、防控風險的基礎和根本，在農地流轉中也是如此。首先，由于我國規范農地流轉的主要法律《農村土地承包法》中問題眾多，如農民的土地權利不充分、土地流轉受讓主體的資格規定不清晰、流轉程序較混亂、相關責任不明確、部分制度內容不科學等，這些不足使土地流轉實踐中的糾紛不斷，并且還難以解決，當事人之間、當事人與政府之間的矛盾日積月累，形成了很大的社會隱患[8]。其次，在我國其他的土地法律中，也欠缺農地流轉的約束機制，這就使農地流轉當事人違約的成本降低，自然就增大了其違約的可能性。所以，目前防范農地流轉失約的一個重要途徑就是吸取各地農地流轉實踐中的經驗和教訓，在我國已有的農地法律基礎上，制定出農地流轉的專門法規，在保護集體土地所有權、農民土地承包權的同時，也保護新型經營主體依約獲得的農地經營權，重點化解和防控農地流轉中的可能風險，確保農村土地“三權分置”的順利實施和農村社會的和諧穩定。再次，還應進行農業供給側改革，引導工商企業從傳統農業生產轉向有機農產品和生態功能性農作物生產，占據市場主導地位，增強他們的盈利能力。最后，加強農地流轉雙方的法制教育、守信教育，維護社會的誠信體系也是一項不容忽視的工作。

參考文獻：

[1]李長健，楊蓮芳. 三權分置、農地流轉及其風險防范[J]. 西北農林科技大學學報（社會科學版），2016，16（4）：49-55.

[2]童 星. 中國應急管理：理論、實踐、政策[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2012.

[3]道格拉斯·C·諾斯. 制度、制度變遷與經濟績效[M]. 杭行，譯.上海：上海人民出版社，2014.

[4]呂軍書，賈 威. “三權分置”制度下農村土地流轉失約風險的防范機制研究[J]. 理論與改革，2017（6）：181-188.

[5]姚 洋. 中國農地制度：一個分析框架[J]. 中國社會科學，2000（2）：54-65，206.

[6]曹新富，李美存. 我國農村土地流轉失約風險及防范研究——以四川邛崍市為例[J]. 山西農業科學，2017，45（1）：124-129.

[7]秦 暉. 土地改革=民主革命？集體化=社會主義？——馬克思主義農民理論的演變與發展[J]. 學術界，2002（6）：39-61.

[8]黃延廷. 農地流轉、規模化進程中的農地制度創新研究[J]. 社會科學，2012（1）：58-64.王翌秋，徐登濤. 新型農村合作醫療保險受益公平性研究——基于CHARLS數據的實證分析[J]. 江蘇農業科學，2019，47（3）：311-314.