依附、競爭與共生

“隨著社會福利機構不斷健全，‘愛心村這類委托代養情況逐步減少是趨勢。”中國公益研究院常務副院長高華俊認為，養育孤兒棄嬰是政府的責任，官方福利機構是主要的力量，專業的民間慈善機構起到補充作用。

南方周末特約撰稿 吳采倩

2013年河南蘭考“袁厲害”事件后，“愛心媽媽”與民間孤兒收養的新聞屢屢受到公眾關注。

2019年7月24日，河北“愛心媽媽”李艷霞（又名李利娟）被公開審判，聚眾擾亂社會秩序罪、偽造公司印章罪、敲詐勒索罪、詐騙罪4項罪名數罪并罰，判處有期徒刑20年，處罰金267萬元。

這一時間成為輿論聚焦熱點，“愛心媽媽”何以涉黑、詐騙，利用慈善之名為己謀利？相關部門如何監管民間收養機構？

北京師范大學中國公益研究院常務副院長高華俊告訴南方周末，實際上，近年來，與助養孤殘兒童相關的政策規范都趨于嚴格。目前民間收養機構逐步減少，或轉為家庭收養，或轉型為兒童服務機構。隨著相關福利政策的不斷完善，它們的現狀如何，又將走向何方？

自然形成的“愛心村”

1999年，婁宗全無意間發現幾個孤兒，跟老伴商量后便決定收養這些孩子，“不過是多添幾雙筷子的事”。

收養的孩子越來越多，2000年，婁宗全籌辦了蓋州市慈愛孤兒村，這是遼寧省第一家經省民政廳批準、國家民政部備案、完全由個人投資興建的民間助養機構。婁宗全是機構法人，人稱“老婁”，妻子李桂鳳被孩子們喊為“婁媽媽”。

慈愛孤兒村注冊的法律身份是民辦非營利企業，跟營口市民政部門簽訂代養協議。該協議根據1998年發布的《社會福利機構管理暫行辦法》。辦法規定“社會組織和個人興辦以孤兒、棄嬰為服務對象的社會福利機構，必須與當地縣級以上人民政府民政部門共同舉辦；社會福利機構收養孤兒或者棄嬰時，應當經民政業務主管部門逐一審核批準，并簽訂代養協議書。”

“當時我們是遼寧省第一家（合法機構），編號是001號。”李桂鳳回憶道。政府部門還給慈愛孤兒村送過錦旗，上面寫著“上為黨分憂，下為民解愁”。

這種類似“大家庭”般的收養是早期民間收養機構的基本模式，常被人稱為“愛心村”。“愛心媽媽”袁厲害、邢臺曹春生的東方希望兒童村和唐山溁縣高淑珍開辦的“愛心小院”等都是這類模式：由個人將孤殘兒童、先天缺陷或生病的棄嬰帶回自己家中收養。“政府當時沒有充分解決問題，愛心人士就去管了。”清華大學公共管理學院副教授賈西津評價。

高華俊也認為，“愛心村”的形成主要基于當時的地方兒童福利機構沒有足夠的能力或床位，政府則委托民間機構來幫忙托養或者代養這些孩子，代替政府承擔養育的責任。

當時這些民間收養機構暫時解決了孤殘兒童的收養問題，但很多機構沒有獲得合法身份。當時政府的管理比較寬松，但隨著政策的完善，管理逐漸趨于嚴格。

2010年，國務院發布了《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》，強調“拓展安置渠道，妥善安置孤兒”。

“國家保障兒童權利的能力變強了。”高華俊告訴南方周末，過去縣一級沒有兒童福利機構，如今兒童福利機構的建設日益加強，2010年前地級市已經基本普及兒童福利院。

據《中國兒童福利與保護政策報告2019》，2009年至2014年，我國兒童福利機構數量和未成年人救助保護中心數量逐年增加，2014年達到了890家。

高華俊認為，當政府有足夠能力養育這些孩子時，委托民間機構代養的意愿就會下降，“因為涉及孤殘兒童的事情非常敏感，這些機構也不容易監管”。

2006年，慈愛孤兒村已收養了三十多個孩子，當年，民政局以孤兒村未進行年檢為由撤銷了其登記，婁宗全夫婦便不再收養孤兒。按規定，收養的孤兒都要由當地福利院收養，但孩子們不肯去，最后民政局決定將孤兒村變成家庭式收養，婁宗全夫婦變成了孩子們的監護人,迄今還有二十多個孩子由這對夫婦收養。

“當政府將相關設施完善后，這些孩子最終還是要回到官方福利機構。”高華俊認為，養育孤兒棄嬰是政府的責任，“應該由國家興辦的兒童福利機構來收養這些孩子。”

官方福利機構成主力

賈西津發現，這些民間收養機構“在小環境中得到了認可，便越做越大，風險也會越來越大”。

2013年1月，河南蘭考縣城關鎮一居民樓發生火災，“愛心媽媽”袁厲害收養的孩童中7人不幸喪生，引發公眾對孤殘兒童收養問題的熱議。其后，民政部等七部門聯合下發通知，要求各級相關部門切實加強對棄嬰的規范管理，嚴禁任何機構和個人私自收留棄嬰。“愛心村”這類收養孤殘兒童的民間組織逐漸退出了舞臺，官方福利機構承擔了主要的收養責任。

除了硬件設施的完善，與孤殘兒童相關的福利政策也在逐漸健全。2019年，民政部設立了兒童福利司，在高華俊眼中這是非常重要的進步。他認為，在兒童服務上，政府部門應該設有專業工作人員，“基層也是這個問題，一定要有專業工作人員來做”。

與此同時，政府和社會對養育孤殘兒童的要求也在不斷提高。“過去稀里糊涂就做了，現在整個社會都來和你較真，”其中專業能力很重要，高華俊強調，“民間組織只有不斷提高專業水平和條件，才能獲得政府的信任和委托。”

在高華俊看來，政府仍會鼓勵支持民間機構合作代養孤殘兒童，但是會加強監管。和民間機構合作的現實是，在國內多數棄嬰都是因病被拋棄，“需要很專業的照料，對醫療技術要求非常高。”由此產生的問題就是高昂的醫療費用，“有時候一個福利院一年的經費只夠給一兩個孩子做治療”或者“病非常難治”。高華俊認為，這時候就需要民間的慈善機構介入，協調醫療資源，對政府福利保障起到補充作用。

為此，高華俊建議，早期參與民間孤殘兒童養育的機構現在需要轉型，不再專注于收養孤殘兒童，而是與官方福利機構形成相互補充，例如專業化的照料、專業社工的培養、醫療救助等等，這將會有很大的發展空間。

但賈西津發現，民間慈善機構有兩個層次的核心問題需要解決，一是門檻比較高，比如開辦資金、場所面積、生活設施等條件都需要滿足，“另一個是政府愿意合作，而這個‘愿意沒有標準。”她認為，政府在做決定時，還會考慮相關風險、責任等因素。

“政府如果不愿意支持，我們確實是很難繼續。”北京天使之家肢體殘疾人士關愛中心（以下簡稱“天使之家”）負責人鄧志新坦言。由于近期政策變化，這個為孤兒提供醫療服務的寄養機構孩子數量銳減，不得不考慮轉型。

“最大的困難是 政策的變動”

北京春苗慈善基金會（以下簡稱“春苗”）和“天使之家”都是高華俊口中的“專業化機構”，服務對象是各地福利院的重病孤殘兒童。

“春苗”主要為患有先天性疾病的困境兒童提供社工服務，建立軀體、心理、社會的兒童支持體系。“天使之家”主要對棄嬰進行醫療救治，幫助偏遠地區福利院的孩子完成醫療，回歸家庭。

二者身份略有不同，“春苗”是2010年在北京市民政局注冊成立的公益組織，“天使之家”的注冊身份則是民辦非營利組織。

近期，“春苗”和“天使之家”都面臨相同的困境：各地福利院要將孩子接回，機構里的孩子數量銳減。

據“春苗”秘書長崔瀾馨介紹，“春苗”的“小樹成長項目”原本模擬了6個家庭，由招聘來的“爸爸媽媽”和4-6個孩子組成一個家庭，在家庭中對孩子進行全方位的關愛，“其中包括心理干預，有利于他們融入社會和后續被收養”。但從2018年的春節開始，外地的福利院都要求接回孩子，原有的6個家庭減少為2個，該項目接下來可能會停辦。

“財政部門把相關款項發到了各地福利院，福利院認為不應該把孩子推給民間的慈善機構。”“天使之家”創辦人鄧志新解釋其中的緣由。另一層原因跟當地政府決策有關，崔瀾馨發現，基本情況就是“政府管得松的時候，福利院就多求助我們，管得緊，就趕緊把孩子接回去”，政府層面的政策性變化常常讓他們很困惑。

對于地方福利院設施的完善，鄧志新看在眼里，“現在地方福利院的條件，比我剛開始辦天使之家時好了太多了。”但她認為政府在管理時不應該“一刀切”，“這樣會傷害到孩子，就算是少部分，那也是孩子。”

對于兩家機構來說，另一個問題是目前政策不允許跨省進行長期養育，短期緊急救助可以，但需要報備。各地福利院的醫療技術和人員經驗不一樣，緊急病癥的孤殘兒童如果送到醫療資源集中的城市，像“春苗”這樣的組織可以提供相關救助。偏遠的地方送孩子出來，當地的報備手續往往比較復雜，福利院需要跟主管的民政局申請，有些還需要到省廳報備，這個過程甚至長達十幾天。“生命不可等待，有些孩子的病就被耽誤了。”崔瀾馨覺得很遺憾。

她希望政府部門可以加強與社會組織溝通，“組織社會組織開個座談會，一起探討如何更好地幫助孤殘兒童。”

民間機構轉型與官方互補

近年來，被遺棄的孤兒也在逐漸減少。崔瀾馨認為原因有以下幾個：一是，隨著產檢意識和四維超聲技術的提高，一些有重度先天性缺陷的胎兒被終止妊娠；二是，國家醫保福利政策逐年提升，家庭經濟條件已有改善，家庭所承擔的經濟壓力沒那么大，即使孩子遇到大病，他的家庭也不會輕易放棄；三是，更多的社會組織參與大病救助，因為錢的問題而放棄治療的情況越來越少。

現實環境的確在發生改變。“既然改變不了，我們只能適應它”，鄧志新強調天使之家的初心并沒有改變，她打算以后將工作重心放在“走進福利院，給棄嬰一堂早教課”的項目上，幫助回歸福利院的學齡前棄嬰兒童。

在走訪多個地方福利院后，鄧志新發現這些福利院的基本設施日益完善，孩子們的溫飽問題已經得到解決，但涉及教育、醫療和心理層面的需求還沒有得到真正解決，特別是早教方面，很多福利院沒有聘用專業的教師，天使之家希望能填補這方面的空白。

2019年5月27日，民政部聯合十部門發布《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，其中提到：“各地要因地制宜優化兒童福利機構區域布局，推動將孤兒數量少、機構設施差、專業力量弱的縣級兒童福利機構撫養的兒童向地市級兒童福利機構移交。”

在崔瀾馨看來，這是推動地域性養育的好機會，她打算向民政部提出關于孤殘兒童分級救助服務的建議，希望能在醫療資源集中的城市，由政府與民間機構合作開辦重癥孤兒集中短期救助養護中心。“‘公辦民營，讓政府主辦，民間機構來經營”，崔瀾馨認為這是一個各取所長的辦法。

“這個現狀有依附、有競爭，也有一定的共生。”賈西津概括當下政府與民間機構之間的關系。高華俊還有更多期待，“在孤殘兒童救助方面，相關部門的人手不夠問題很大。”目前，省里大多數沒有兒童福利處，相關工作力量不夠。他希望以后的兒童福利院不僅收養孤兒，還能成為承擔整個縣的兒童福利和保護服務的基地。