境外旅游行業協會的治理經驗與啟示

劉海玲 駱晶晶

在以“大社會、小政府”為目標的新一輪改革轉型中，政府簡政放權、不斷轉移職能，迫切需要社會組織成為政府和市場之外的又一立足點。西方發達國家的實踐表明，旅游行業協會是目的地治理目標實現的有效工具。我國旅游行業協會是成立最早的一批協會，在目的地管理中發揮著至關重要的作用，但與西方發達國家和地區相比仍存在較大差距，突出表現在功能尚未發揮或充分發揮。2015年，政府強制協會脫鉤后，有的協會甚至因為“斷糧”而無法生存。在旅游業蓬勃發展的今天，必然要求協會建立有效的法人治理機制，由內而外地優化協會的功能優勢，促使其真正發揮應有的作用。本文在借鑒美國、法國、德國、日本、新加坡、泰國等國家，以及香港、臺灣等地區的旅游行業協會治理經驗的基礎上，探索我國大陸重構旅游行業協會的內部治理機制和外部治理機制的有效途徑。

一、研究背景和問題提出

伴隨市場經濟的發展，旅游行業協會的地位逐漸得以鞏固和提升。尤其是黨的十八大確立市場在資源配置中起決定性作用以及民主化管理的改革目標以來，社會組織成為政府實現職權下放的重要載體。從表1與其他相關文件來看，旅游業協會的作用逐漸明晰。如2016年國務院兩次發文強調協會的自律作用，隨后，國家旅游局也進一步明確了旅游類行業協會的市場監督作用、協調作用和上通下達的角色。全域旅游的理念提出后，因旅游涉及到經濟發展的各個方面，協調成為旅游工作的關鍵詞。而現代游客體驗式的消費需求也對公共服務提出了新的要求，多元化供給主體需要高效的協調機制。近期，國務院、文化和旅游部發文進一步推進旅游管理體制改革，強調旅游業發展的統籌協調和部門聯動。這一過程中，旅游行業協會成為當仁不讓的重要抓手。

曾經，我國的旅游業協會和政府關系不明，角色模糊，加上對會員的吸引力不足、公信力弱，以致于功能作用被大大弱化。2015年政府強制脫鉤后，部分協會因為治理機制的不健全、不完善而陷入兩難的尷尬局面。在強大的市場體制下，協會還隨時面臨著被其他社會團體取代的風險。因此，旅游行業協會必須首先建立完善的法人治理機制，健全組織機構和運行機制。

二、概念辨析與界定

表1 “旅游行業協會”有關政策的匯總

本文的研究對象包括綜合性旅游行業協會、旅游專業協會、分會和專業委員會以及旅游類商會等經民政部門登記注冊，具有旅游行業屬性的企業或團體組成的非營利性組織。

（續表）

綜合性旅游行業協會是指由旅游企業或事業單位組成的具有社團法人資格的社會組織，往往下轄專業協會或分會等。旅游專業協會、分會和專業委員會是因旅游行業內的細分行業（如飯店、旅游社、旅游交通等）而產生的二級機構。旅游類商會是指沿用商會名稱的各類與旅游相關的社會組織，如云南省旅游商會。以上在本文中統稱為旅游類行業協會。

中國的旅游類行業協會與西方發達國家或地區不同，不僅存在橫向的細分協會（如飯店協會、車船協會、景區協會等），還存在縱向的行政區劃層級協會（如國家級、省級等），而且層級之間有切實的指導關系。

三、境外旅游行業協會的典型案例

境外旅游行業協會的運作機制已逐漸成熟完整，概述起來主要有四種模式：以美國為代表的民間型行業協會，以德國、法國為代表的輔助型行業協會，以日本為代表的政府型行業協會，以我國香港為代表的半官方半民間型行業協會。各種模式間的差異見表2，相關資料由中國旅游協會提供。

（一）以美國為代表的民間型行業協會

美國是自由資本主義國家，這一點在旅游行業方面體現得很明顯。美國政府機構中只有一個旅游辦公室，其隸屬于商務部，職責為參與制定相關的聯邦政策，并不存在旅游局這一部門。與此同時，該旅游辦公室也不具備對旅游企業進行管理的職能。在美國經濟和社會管理體系中，行業協會在旅游行業治理過程中擔任著不可或缺的角色。美國的行業協會屬于非政府組織，他們在官方部門注冊后由參加者自愿組織起來以處理日常事務。對此，美國政府的態度是，在旅游行業協會的建立以及日常事務上，既不干預，亦不提供資金支持，但在稅收與費用上相對有所削減。此外，有關部門也為旅游行業協會制定了較為健全的監管機制，并由相關民間組織來進行監管和督促。

表2 境外旅游行業協會功能定位與設置

各類協會廣泛存在于美國旅游行業中，其中大多數是私營的非營利組織。這些組織以競爭的方式為成員帶來相應的服務體驗，受到了很多企業的認可和贊許，從而能夠從企業拿到更多的資金捐款。事實上，旅游行業各類協會組成的松散系統發揮的是對美國的旅游業進行行業監管和治理的作用。美國影響力較大的旅游協會主要有美國旅游協會、美國旅游批發商協會、美國旅游代理商協會等。

（二）以德國、法國為代表的輔助型行業協會

歐洲的國家都屬于大陸法系國家，政府對社會的干預強度大。以德國為例，“社會市場經濟”理論帶來了行業協會的誕生與發展，馬克斯?韋伯曾說：“國家理性就是我們的最終價值”。德國市場經濟的基本原則是在競爭經濟的基礎上，通過對經濟過程的初步協調，達到市場自由原則和社會平衡原則相互結合的目的，如果市場運作形成了令人不滿意或不恰當的結果，政府就不得不實施修正性干預。修正干預表現為支持私有制，抵制壟斷，實施“經濟人道主義”和經濟自由化。因此，德國的社會市場經濟是介于純粹的市場經濟和純粹的集中管理經濟之間的混合體系。德國工商會和其他社會組織在這一經濟體系和法律體系中發揮著相應的作用。因此，這種情形下產生的行業協會必然具有行政管理的職能，其作用是配合政府進行社會監管治理工作，但這個過程并不會對政府的職能行使產生制約。

法國的商會除了行使商會本身被賦予的職能外，還會履行部分政府的職責。1898年法國關于商會的規定明確了法國商會是一個公共非營利組織，它具備政府公共管理單位的性質，其下屬事務局的員工是公務員，由法律賦予其特許的權力，以履行所擔負的職責，各商會所分管的地區由政府決定。

（三）以日本為代表的政府型行業協會

自上世紀90年代以來，日本著手進行行政改革，其重點是“從政府到民間”。政府最初擔負的一些經濟職能被下放到私營部門和社會組織，其中，地方自治體負責當地事務。日本旅游業協會的日常事務包括兩方面：一方面，基于自由企業制度和公平競爭的基本制度，行業協會優先為會員企業提供服務，包括提供國內外旅游行業信息，幫助企業培養人才，指導企業進行管理，加強行業內部或者旅游相關行業間交流等；另一方面，協會依據該行業在國內外的發展情況及地位進行調查研究，根據調研結果向政府的相關機構提出意見和建議，同時派協會代表出席政府各類會議，以期增強協會在政策制定方面的影響力，行業亦可借此獲得更大的發展空間。

多年經驗使日本旅游行業協會對會員的約束力不斷強化。在對會員的管理上，基本是按照協會的章程程序處理，以自律為主，很少有強制處理的個案。在日本關于旅游領域法律法規逐步完善的背景下，行業協會能夠實現對會員企業更加全面合理的約束。此外，國家通過委托行業協會組織導游資格考試等，使行業協會能及時準確地把握行業動態。而日本行業協會在收取會費的同時，不斷加強其服務功能，也能找到行業自律的著力點。

（四）以我國香港為代表的半官方半民間行業協會

旅游業作為香港經濟的四大龍頭產業之一，在旅游管理和運作機制方面已經積累并實行了較為完整和成熟的方法。香港涉旅機構主要有三個：香港旅游發展局（半官方機構）、香港特別行政區政府旅游事務署（政府機構）和香港旅游業議會（行業自律組織）。

香港旅游業議會于1978年正式成立，其目的在于保持行業專業水準，保護旅客和旅游從業者的雙重利益。其具體職責是：授予會員企業會員證書并提供證書更新服務、登記旅行團條例、修改會員信息、征收印花費及負責印花機的維修保養、在會員之間進行調解、為旅游公司成員提供培訓課程、解決消費者投訴、幫助有需要的人士向旅游業賠償基金及旅行團意外緊急援助基金申請特惠補償、增強游客的旅游安全意識等。香港旅游業議會擁有8個屬會和1400多家成員旅行社，議會內部設置的機構包括理事會、16個專業委員會、3個小組委員會以及議會辦事處等，除議會辦事處外，其他內設機構均屬于非常設性機構。

（五）我國臺灣地區旅游行業協會

一直以來，臺灣旅游行業處于相互博弈的狀態，各旅游組織缺少交流合作。對此，從2000年12月開始，臺北旅行商業同業公會、高雄旅行商業同業公會以及臺灣旅行商業同業公會聯合會三家機構，計劃共同籌備組建“旅行商業同業公會聯合會”。作為非營利組織，臺灣旅行商業同業公會聯合會的主要職能為：成為政府同旅游行業溝通合作的重要橋梁，讓旅游政策同旅游行業的發展需求相適應，營造穩定協調的旅游市場環境；幫助旅游企業提高自身的競爭力，同時加強它們之間的團結，有效保障公正健康的旅游市場秩序，最大限度地規避業內的惡性競爭行為，維護相關企業的合法權益。

（六）其他國家旅游行業協會治理情況

1.印度旅游行業協會

印度旅游行業協會眾多，幾乎涉及旅游產業鏈上的各個環節；獨立性強，社會影響大，不依附于政府部門，但又注重與官、商、學術各界保持密切合作關系；善于攻關和策劃，大多數協會在日常活動中商業與學術并舉，體現出較強的專業性。印度聯邦和地方政府旅游行業主管部門也都非常看重這些行業協會，在決策、施政、組織大型活動等方面均需要這些行業協會的支持與配合。

2.馬來西亞旅游行業協會

馬來西亞的旅游行業協會較多，其中，影響較大的是馬來西亞旅游同業公會。馬來西亞旅游同業公會的主要任務是：為會員企業提供各種服務，協調會員與有關部門的關系，協助政府舉辦旅游展覽等推廣活動。旅游行業協會與政府旅游部門無行政關系。

3.泰國旅游行業協會

泰國旅游行業協會有許多，大多自發成立，其存在的價值多是為會員提供服務，與政府并無行政隸屬關系。

四、對我國旅游行業協會的啟示

（一）內部治理方面

1.協會相對政府的自主性較強

協會的性質明確，具有非政府性。美國、印度、新加坡、馬來西亞、泰國的旅游行業協會是非常具有代表性的民間性組織，參與者自愿選擇是否組建協會。新組建的協會要實施相關活動，必須先到指定部門進行注冊備案。針對旅游行業協會的設立和運行事宜，政府持既不干預亦不提供資金支持的態度。德國、法國、加拿大、瑞士，以及香港地區的旅游行業協會雖然在經費來源、承擔職能等方面與政府有一定的關聯，但其在本質上都是非政府性的，具體表現為：協會組織具有自主性，在內部實行自我管理，不受政府的直接控制；職能行使不具有政府強制性；工作人員一般不具有政府公職人員背景；運行經費較大比例來源于會費收入等。

協會經費的來源渠道多樣。在德國、加拿大、瑞士、日本等旅游行業協會的經費來源中，政府補貼所占比例較大。但是，相較于中國大陸地區，日本等政府對旅游行業協會的經費補貼方式更加多樣化。以日本為例，其采取直接投資的方式進行經費支持，而在財政補貼中所占比例更大的是業務委托，如以考試業務委托的形式提供間接補助。各國政府根據會員企業經營規模與經營情況收取會費，且會員繳納會費時，還可額外享受一些促使企業積極入會的優惠政策，如免繳納營業保證金。此外，在一些發達國家，旅游協會的經費很大一部分來自于企業的捐款，尤其是英美法系國家，其國內企業的捐款數額往往比較巨大。拿美國旅游行業協會來講，并未收到過任何形式的政府經費補貼，其經費一部分來自于會員繳納的費用，另一部分正是來源于大企業的捐款。

2.協會較其會員的自主性更強

國外旅游協會的角色定位非常清晰，扮演雙重中介者的角色。以日本為例，日本旅游業協會的日常事務包括兩方面：一是市場主體之間的中介，基于自由企業制度和公平競爭的基本制度，旅游行業協會優先為會員企業提供服務，包括提供國內外旅游行業信息，幫助企業培養專業人才，指導企業進行管理，加強旅游行業內部或者旅游相關行業間交流等；二是國家與社會之間的中介，旅游協會依據旅游行業在國內外的發展情況及地位進行調查研究，根據調研結果向政府的相關機構提出意見和建議，派協會代表出席政府各類會議，以期增強協會在政策制定方面的影響力，行業亦可獲得更大的發展空間。

協會的職能體現出非營利性、公益性、全面性和專業化。

第一，目的非營利性。這是行業協會的一個特征，使其與其他營利性組織區別開來。該特征要求其關注無利可圖的公共福利事業。縱使在運營期間形成收入及盈利，法律也明令禁止這些利潤被協會成員瓜分，而是促使協會將其投入公共福利事業中。

第二，內容公益性。國外及相關地區旅游協會的職能充分體現出公益性，從不同國家旅游協會職能范疇的界定可見一斑。例如，加拿大旅委會的職能包括開展全球性的宣傳促銷，進行旅游規劃和產品開發，開展宏觀的市場及業界調研，為行業提供信息和決策參考等；法國旅游發展署的職能包括法國旅游市場的營銷與宣傳推廣，負責旅游的職業培訓工作，以便使教學更好地適應旅游企業的需求；瑞士國家旅游局則具體負責瑞士在海外的形象宣傳及市場推廣。不難看出，國外旅游行業協會的工作內容以服務所屬行業、服務所在地區以及服務國家旅游產業發展為主，具備較強的公共屬性，公益性顯著。

第三，功能設置、功能發揮的全面性和專業化。在發達國家，旅游行業協會具備更加強大的功能，一方面，指導會員企業開展生產經營活動，為會員企業提供中介項目服務，幫助會員企業及時查找風險等；另一方面，連結會員企業和相關政府部門，加強會員企業同市場之間的聯系。與此同時，協會功能的發揮亦極為專業。例如，在產品開發與市場分析上，法國旅游發展署有大約40名旅游業界專家，這些專家來自法國生態部、能源部、可持續發展及海洋部、農業部、經濟部、工業與就業部等，他們聯合法國國內以及國外的旅游企業，深入研究旅游政策制度、旅游開發方案以及旅游投資規劃等，通過競爭檢測、經濟形勢分析，并對特定行業、旅游目的地或者客戶群體劃分進行市場研究引導，從而激發產品創新，促進產品質量的提高。香港旅游發展局就旅客特征、喜好、消費等各方面進行深入研究，將這些數據及其他有利于旅游行業進行高效宣傳推廣的材料，通過互連網等渠道，提供給業界參考。

此外，國外及我國港臺地區旅游行業協會的功能在兩個方面表現突出：一是對本國或地區旅游形象、產品進行營銷與宣傳；二是代表行業與政府積極溝通，建議并謀求政府制定利于行業發展的相關政策。與之相比，我國大陸旅游行業協會在營銷功能上既不專注也不專業，特別在國際營銷上，協會發揮的作用微乎其微；而在與政府溝通方面，受多重因素影響，協會處于“人微言輕”的不利境地，難以發揮有實效的建言獻策功能。

行業自律功能相對弱化。由于自身市場經濟較為成熟，旅游業發展早，發達國家已然建立了較為完善的旅游行業管理機制，旅游行業的制度規范、法律法規等也都比較健全，旅游企業合法運營的意識與習慣相對成熟。在此背景下，國外旅游行業協會在功能的定位與設置上較少關注行業自律問題。除日本外，其他國家與地區旅游協會的自律功能尚未得到特別強化。

3.協會組織內集體社會資本較高

這主要表現在組織內結構設置的合理性方面。關于治理問題，國外旅游協會在組織結構的設置上進行了充分考量，如美國旅游協會下設董事會，董事會成員由選舉產生，董事會下設有常務執行機構及負責人。美國社會也為行業協會建立了完善的監督體系，并有相應的民間組織來監管和督促所有的行業協會。另外，與我國大陸旅游協會只設會長、副會長與秘書長三個職能崗位相比，其他國家與地區在協會內部專業部門的設置上也較科學。如香港旅游發展局香港總部下設策略籌劃及市場推廣、旅游市場推廣、企業傳訊及公關、全球辦事處、業界培訓及人力資源、企業行政等部門，各部門分工明確，各司其職，運行有序高效。

另外，國外旅游協會多為單一的、國家層面的協會，各協會依據需要在不同地域分設辦事處，但極少設立分會，不存在國家層面總會與地方層面分會之間的縱向直接隸屬關系或業務指導關系。因此，國外旅游協會在內部治理方面，并不存在總會與分會、專業協會之間的關系治理問題。

（二）外部治理方面

1.協會同政府之間維持獨立關系

美國國內的旅游行業協會具有很強的自主性與獨立性。無論是最初協會的建立，還是協會活動的開展，美國政府既不干涉其日常運作，也不提供經費支持。一旦政府和旅游企業產生矛盾沖突，議會將出面處理，政府承擔著源自議會議員的龐大壓力。而日本政府會扶持、指導國內旅游業協會，各協會或多或少都有一些政界背景，但是協會自主運作，其獨立性可以得到法律的保證，為會員企業帶來一定的利益，自律效應巨大。可見，不管政府同旅游行業協會之間的作用關系強弱程度如何，不論是日本還是美國，從行政層面來講，旅游行業協會并不附屬于政府，而是平等的合作伙伴關系。在上述各國家和地區中，通過旅游行業協會對本行業各組織的監管治理，政府對旅游經濟的調節與控制程度不一。

2.建立相對完善的旅游法律法規

較為健全的旅游法律法規為旅游行業協會的發展提供了法律保障，有助于旅游協會提升工作成效。日本在這方面做得比較好，制定頒布了一系列旅游基本法，不斷完善其旅游法律體系，形成了自己的特色。日本旅游領域的法律法規被不斷補充完善，內容涉及國家、地方政府、地方團體、旅游經營主體、旅游者等，范圍幾乎能夠輻射到每一個方面，相關方的職責分工具體明確。無論是對于旅游行業從業者來說，還是對于旅游游客而言，一旦遇到相關問題，都能夠借助與之對應的法律手段，在法律框架內及時有效地解決問題。因此，健全的法律法規體系可以免除旅游行業協會在法律上的后顧之憂，讓其能夠集中力量，整合現有資源，實現自身的持續發展，充分發揮出自身的作用。