經濟新常態背景下我國糧食安全問題研究

楊柳

[摘 要]我國經濟發展已進入新常態時期。在經濟新常態背景下，加強農業基礎地位、促進農業可持續發展、保障農民利益，是一個的重大課題。本文在闡明經濟新常態內涵的基礎上指出我國糧食安全存在的問題，并針對相關問題提出保障我國糧食安全、促進我國糧食產業持續性發展的政策建議。

[關鍵詞]經濟新常態;糧食安全;對策

[中圖分類號] [文獻標識碼]A

隨著中國經濟發展進入新常態時期，長期高速增長的中國經濟，在未來很長時間里，都將保持中高速增長的趨勢。經濟新常態給我國農業發展帶來了新的機遇，也提出了新的要求。在經濟新常態背景下，如何繼續加強農業基礎地位、促進農業可持續發展、保障農民利益，是我們必須予以著重解決的重大課題。

1 經濟新常態的內涵

經濟新常態就是不再像過去那樣以GDP為導向，而是重視經濟結構的對稱態，在經濟結構對稱態基礎上實現經濟的可持續發展。經濟新常態的概念回歸到了經濟發展的本義，即注重經濟發展的質量和效益，通過經濟活動創造、轉化、實現價值，不斷滿足人類日益增長的物質文化生活需要。我們要深刻認識經濟新常態的內涵和主要特點，以便更好地適應、把握和引領經濟新常態。經濟新常態的本質是提質增效。新常態主要特點從速度上來說就是經濟發展速度從高速增長轉為中高速增長;經濟結構不斷優化升級;經濟發展動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。我國主動應對、適應和引領經濟發展新常態，不斷提高經濟發展質量和效益，既有助于保持經濟發展良好態勢，也有利于促進經濟結構的轉型升級，還能為世界經濟增長提供新機遇。

2 經濟新常態下我國糧食安全凸顯的主要問題

糧食安全是一個復雜的系統工程，主要由糧食供給、糧食消費、糧食流通、糧食儲備四個環節構成。經濟新常態下我國糧食安全凸顯的主要問題體現在以下幾個方面：

（1）在糧食供給方面，耕地資源和水資源稀缺。耕地、淡水等自然資源是影響糧食生產的基本因素，截止到2017年末，中國可耕地面積20.23億畝，約占世界現有耕地面積的7%左右，2017年中國人均耕地面積僅有1.46畝/人，比世界人均耕地面積2.89畝/人少了1.43畝，我國人均耕地面積遠低于世界平均水平。隨著我國人口的增加和經濟的發展，耕地面積將呈持續下降的趨勢。同時我國又是一個水資源短缺的國家，2017年我國水資源總量為28761.2億立方米，約占全球水資源的6%，我國人均水資源量為2074.5立方米，約為世界平均水平的1/4，是全球人均水資源最貧乏的國家之一。耕地資源和水資源的短缺使我國糧食生產受到嚴重制約。

（2）在糧食消費方面，糧食供需矛盾較為突出。糧食一般可分為食物用糧、飼料用糧和工業用糧。隨著生活水平、生活質量的提高、消費方式的轉變，人們的食物消費結構已從溫飽型躍入小康型，并向綠色、健康、優質、多樣化方向發展，與此同時我國人口也將持續增加，經預測，中國人口將在2029年達到14.42億。這給我國的糧食生產帶來了更大的挑戰和更高的要求。但現階段，我國糧食品質、品種結構與消費需求矛盾較為突出，優質、高產、專用的糧食品種少，而普通、劣質的糧食品種多，如目前我國小麥品種多為普通品種，只適用于一般面粉的加工，適合加工為專用粉的優質小麥自給率約為10%，其余幾乎全靠進口。此外，隨著消費結構的升級，人們對肉蛋奶酒等食物的消費逐年上升，這需要更多的飼料用糧進行轉化，因此飼料用糧也在增長，這也加大了食物供應的難度。

（3）在糧食流通方面，糧食流通市場不健全。糧食流通既關系到糧食供需的平衡，也關系到糧食商品價值的實現，最終影響糧食消費安全。2004年，我國全面放開糧食收購市場，初步建立了基本適應經濟發展的糧食流通體制。經過十幾年的發展，我國糧食流通體制改革取得了一定的成就，但受國內外因素影響，糧食流通安全方面仍存在著諸多不足。在國內市場方面，我國糧食市場體系還不成熟。第一，我國糧食市場組織制度尚不完善，還未形成規?；氖袌鲋薪榻M織，缺乏科學統一規劃;第二，糧食定價制度不健全，缺少公正、權威的定價機構，價格區域化特征明顯;第三，市場監管薄弱，糧食交易法規不健全，低水平過度競爭現象時有發生，糧農的利益無法得到切實保障。在國際市場方面，我國糧食產品總體上缺乏競爭力。首先，我國農產品科技含量低，糧食產品質量不高、價格較低，不能滿足國際市場日益多樣化的高端消費需要。其次，與美國、日本等發達國家相比，我國糧食出口的政策支持體系還不完善。

（4）在糧食儲備方面，糧食儲備制度不完善。國家儲備糧是政府調控糧食市場的重要手段，自從20世紀90年代初我國糧食儲備制度建立以來，國家通過收購、拋售儲備糧等手段，減少或增加糧食市場供應量，保證國內的糧食供給平衡，穩定了糧食價格，保證了國家的糧食安全，但是該制度還有不完善的地方，發揮作用受限。我國儲備糧的宏觀調控決策機制滯后，政府儲備糧是由行政、財政等多個部門協同管理的，協調成本高，儲備糧運行效率低下;不同層級的糧食儲備主體之間存在利益沖突，各主體對糧食儲備政策目標的側重點不盡相同，難以在時空和力度上協調一致，導致“逆向調節”的問題，加劇市場動蕩;以穩定市場和物價為主要目標的中央專儲糧與市場經濟體制機制相互配合、協調的問題還需要進一步探索。

3 經濟新常態下提高我國糧食安全的對策

（1）轉變農業發展方式，保護耕地和淡水資源。在經濟新常態下保障糧食安全應重點保護耕地和淡水資源，改變傳統的糧食生產方式，從追求糧食產量增加的粗放經營向注重糧食品質提升的集約化經營方式轉變。首先，應加大保護耕地的力度，建立健全耕地保護機制，嚴格控制耕地面積，遏制耕地面積減少的趨勢;在城鎮化建設過程中，保護好基本農田，嚴格落實“占補平衡”政策。在保證耕地總量的前提下，科學規劃全國高標準農田建設，采取措施提升耕地質量和土地利用效率，增強耕地資源的綜合生產能力。其次，應重視農田水利建設，整治“病險水利工程”，完善田間續建配套和節水改造工程，擴大農田有效灌溉面積，提升農田排澇和抗旱能力;還應堅持科學治水，嚴格控制“工業三廢”的排放，保護好灌溉水源的水質，減少環境惡化給糧食生產造成的不利影響。

（2）調控糧食需求結構。今后較長一段時期，我國的糧食問題將主要表現為飼料用糧增加。在食物用糧方面，低品質的糧食呈現過剩趨勢，高品質的糧食則供不應求。這說明，我國的糧食主要是結構性過剩，糧食品質、品種結構與消費需求矛盾較為突出。因此，當前的主要任務是調整糧食的種植結構，在保證總量平衡的基礎上，鼓勵農民以市場為導向，調整、優化糧食的品質結構，擴大優質、專用農產品的生產。對待低品質糧食，要通過市場機制逐步予以淘汰;對待高品質糧食，則可采取高價政策。通過價格、政策等手段拉大糧食的品質差價，充分調動農民生產高品質糧食的積極性和主動性。

（3）健全糧食流通市場。經濟新常態下我國糧食需求將不斷加大，可從戰略高度探索利用國內外兩種資源和統籌國內外兩個市場來滿足國內糧食需求、保證國家糧食安全。在國內市場方面，要完善我國糧食市場體系，規范城鄉農貿市場，培養農民合作運銷組織和各類中介組織，提高農民的組織化和專業化程度;加強市場監管，完善糧食交易法規，切實保護糧農的利益。在國際市場方面，要堅持“引進來”和“走出去”戰略。首先，為滿足國內糧食產業發展需要，可吸引國外優質的糧食企業來國內投資，或者與相關國家和地區開展糧食生產方面的國際合作，合作的側重點應是增加國內糧食產能、完善國內糧食治理機制等。其次，國內糧食企業應加大研發投入，提高農產品的科技含量和技術水平，不斷提升產品的國際競爭力;國內糧食企業還可以投資其他國家的糧食產業，以完善自身的農產品供應鏈。

（4）規范和完善糧食儲備制度。政府需充分考慮安全因素和成本因素，制定明確、合理的糧食儲備目標，統一規劃，不斷提高宏觀調控能力和效率。明確中央儲糧工作的主要目標是平抑糧食市場波動、保證國家糧食安全，而糧食價格的問題是輔助性目標;地方儲糧工作是對中央儲糧工作的完善和補充，主要目標是平衡供需關系、穩定各地市場。此外，要進一步優化儲備糧管理機制，動態管理糧食儲備，根據相應的存儲目標，統籌安排糧食調轉輪換，保證儲備糧質量;調整儲備糧品種結構，儲備糧品種應因地制宜，與地方糧食需求相匹配;鼓勵探索、發明新形式的糧食儲存模式，如“糧食銀行”儲備模式，這種模式減輕了國家糧食儲備的成本，兼顧了農戶利益與糧食儲備企業利益，應予以肯定和支持。

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