我國行政處罰聽證程序的現狀與不足

宋涵博

摘要：《行政處罰法》實施和修改之后，國務院制定規章對行政處罰聽證制度作了具體的規定，地方政府結合各地的具體情況也作出了更容易操作的法規，但是由于此程序引入比較晚，各個方面的規定不完善，存在很多問題，致使在操作適用過程中出現一系列情況。

關鍵詞：行政處罰;聽證程序;不足;建議

1 我國行政處罰聽證程序的不足

1.1 聽證程序適用的范圍過于狹窄

行政處罰法第四十二條：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。”（1）周云帆學者認為，其中“較大數額罰款”是一個空白條款，考慮到我國幅員遼闊，經濟發展水平不平衡，不宜一刀切的規定一個數額為“較大數額”的起點，因此留下這個空白，由各地區各部門自己確定，但是，從現已頒布的規章來看，有關的規定相當混亂。（2）條文中的“等”字也引發了歧義，它的含義關系到其他種類的行政處罰案件是否可以適用聽證程序。目前分成等內說與等外說兩種意見。等內說認為“等”字是一個虛詞，沒有什么實際意義。等外說認為“等”字是列舉式加省略式的表述方法，即只要與列舉出來的前三者性質相似，可能對行政相對人造成重大損失的，就可以要求聽證。法律對此沒有明確規定。（3）沒有規定限制人身自由的行政處罰可以聽證，人身自由是是一切權利和自由的前提，是公民最重要的權利和自由。限制人身自由比條文中列舉的三種行政處罰的影響大得多，如果人身自由得不到保障，其他的權利如“無木之本”。所以，限制人身自由不適用聽證程序是不符合行政處罰的立法目的，也有違憲法的精神。

1.2 對聽證筆錄的法律效力缺乏嚴格規定

聽證筆錄是對聽證會過程客觀的書面記錄，其核心內容是對案件調查人員、行政相對人提供的證據和陳述的建議所作的書面記載。1996年的《行政處罰法》在聽證制度上的規定既簡單又抽象：“聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章”。此項法律沒有對聽證筆錄的效力作出具體規定，也未在制度層面上確立案卷排他原則，更沒有體現出“聽證筆錄應當作為行政機關做出行政處罰唯一依據”的理論要求。這一規定對行政機關權力限制有限，對行政相對人權益保障也十分有限，使聽證結論影響變小，致使聽證流于形式。關于行政聽證筆錄內容、格式等的規定也是一筆帶過，使得行政聽證制度在行政處罰中的作用進一步減弱。

1.3 對事先告知及聽證通知規定得過于簡單

聽證告知是行政處罰聽證程序的預備階段。《行政處罰法》只明確了行政機關的告知義務，并沒有明確如何告知。關于聽證通知書的規定也十分簡單，不具有可操作性。我國《行政處罰法》規定比較簡略，僅僅規定行政機關應當在行政聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點，并沒規定其他的具體事項。這使得當事人的知情權得不到保障，無法做好充分的聽證準備工作，很難在聽證會上充分地進行質證與申辯，在一定程度上限制了行政相對人的聽證權利。

1.4 對聽證主持人的規定不明確

聽證主持人是指在聽證過程中引導聽證程序進行，使聽證活動按法定程序順利完成的工作人員，在聽證過程中居于主導地位。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第四項規定中，（1）“非本案調查人員”的范圍太廣，難免使聽證主持人與本案有利害關系，當事人可能不知道，也不能及時的提出回避，日益影響到聽證程序的公正性。（2）選任資格的規定不明確，在我國，聽證主持人的水平參差不齊，在選任主持人的過程中，很少考慮他們的專業能力、學歷、道德水平和自身素養，致使他們在執業的過程中會出現不應有的錯誤。

2 我國行政處罰聽證程序的完善

2.1 擴大聽證的適用范圍

（1）明確“量”化。由于國務院和地方政府分別都制定了聽證程序的適用辦法，有時會出現矛盾。二者的效力相同，可能會導致同案不同判的情況。法條中的“較大數額的罰款”應該統一衡量標準，由于各地區經濟發展狀況不同，行政處罰相對人的具體情況也不一樣，所以，設定的標準要加以調整，對公民和法人還有其他組織的行為進行區別。法律可以規定一定的幅度，大范圍內進行約束，各地區在此范圍內，根據各地情況確定具體的數額。

（2）明文規定“等”字的含義。筆者認為“等”字采用“等外說”更加合理，“等”字表明立法對行政相對人有權要求聽證的行政處罰種類的不窮盡列舉，賦予行政機關權利適當地擴大聽證的范圍，符合行政處罰法的立法目的，可以更大范圍得確保行政相對人的權益。現行法律對此沒有相關的規定和立法解釋，立法機關應當將此提上日程。我國可以采取概括式和排除式相結合的方式，先對聽證程序的范圍作大致的規定，然后再逐一列舉不應該聽證的情形，這樣可以更好的避免“等”字產生的分歧。

（3）將限制人身自由的行政處罰納入聽證程序。人身自由是每個公民參加社會生活和享受其他合法權益的基礎，《行政處罰法》第九條明確規定對人身自由的處罰只能由法律設定。一些學者也提出了創造性的解決辦法，如單宇馳學者應把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留等納入聽證制度的范圍。聽證是保護公民權利的重要制度，卻不適用于更為嚴厲、對相對人權利影響更大的行政拘留，實在是本末倒置。周云帆學者也提出應當修改《行政處罰法》聽證制度的適用范圍，建立人身罰相應的聽證制度。能夠充分保護、監督、教育當事人，促使公安機關依法行政，減少爭訟，也能夠使人身自由得到法律更有力的保障。

2.2 明確聽證筆錄的效力

（1）確立案卷排他原則的可行性。我國的《行政許可法》第十八條規定了聽證筆錄是行政主體實施行政許可的唯一依據，行政許可是授益性行政行為，是對一般禁止事項的特別解除，而行政處罰是一種負擔性行政行為，行政許可可以規定聽證筆錄的效力，我們就更加需要建立行政處罰聽證筆錄的核心地位。行政處罰作為一種重要的行政行為，其聽證筆錄作為唯一的決定依據可以推進程序法制化進程，完善我國的聽證制度，保障相對人有效行使程序。

（2）確立“案卷排他制度的”構想。目前，世界范圍內關于行政處罰聽證筆錄的立法模式有兩種，一是把聽證筆錄作為行政處罰的依據之一，具有相對的約束力;另一種是美國的案卷排他主義，把行政處罰聽證筆錄作為行政處罰唯一的依據。我國采用后者模式。行政處罰是一種不利行政行為，對行政相對人的人身自由和財產都會產生不利的影響，因此，要從立法層面更好地保障行政相對人的聽證權利是行政法的應有之意。建立處罰聽證程序的筆錄排它性制度對強化聽證程序意識，保障當事人聽證的合法權益，防止處罰機關濫用職權意義重大。

2.3 完善事先告知制度

（1）明確聽證告知的形式。明確《聽證告知書》的具體內容、格式及當事人所擁有的具體的聽證權利，并且要對聽證告知的方式作出明確規定，采用書面為主，口頭、書面及公告的形式為輔。書面方式可以確保當事人確實收到通知，口頭及公告形式比較方便、快捷，但是不正式，一旦當事人不承認收到告知，行政機關就會處于被動的地位，所以口頭告知必須記載筆錄或者錄音。不管采取方式是什么，都必須作相應的記錄，以方便將來舉證需要。

（2）完善聽證通知的事項。《行政處罰法》中只規定了時間和地點，致使當事人無法為聽證作充分的準備，一定程度上限制了聽證的權利，所以，還應當寫明行政處罰的事實、法律依據以及證據。相對人看完聽證通知后，才能更好的提出反證，與行政機關進行質證。同時，應將利害關系人納入到聽證通知對象的范圍，行政處罰決定有時候會對利害關系人產生影響。擴大聽證對象的告知范圍是十分必要的，這樣可以更好地監督行政行為，保護更多人的合法權益。

2.4 明確對聽證主持人的規定

（1）明確“非本案調查人員的范圍”。這里的“非本案調查人員”是指不是負責本案調查的行政機關的工作人員，但是有可能是本機關的其他人員，非本案調查人員如果與案件有直接利害關系，則不可以擔任主持人，否則，會直接影響到聽證結果的公正性、準確性。聽證主持人的指定應該遵守職能分離的原則，必須保障聽證主體公正、公平的法律地位。有利于查明案件事實，作出正確、民主的決定。

（2）設立聽證主持人資格準入制度。在美國，聽證主持人又叫做行政法官，這一制度發展較好，行政法官的選拔、任命、權利義務、監督、回避等制度的規定符合職能分離原則，我國可以借鑒。通過立法明確規定聽證主持人的準入門檻，由國家制定統一的標準，由政府根據主持人的組織協調及管理能力、法律知識及業務水平、職業道德和修養，按照公正公開的競爭原則進行選拔，選拔過程必須要通過考試進行，其培養、晉升及待遇，都以工作業績作為考核及評價行政聽證主持人的主要標準。

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（作者單位：西北政法大學行政法學院）