部門規章的立法前評估標準問題研究

張佳楠

摘要：立法前評估作為立法工作的重要組成部分，因其內含的超前性，一直被認為是提高立法質量、保障立法精細化的重要保障手段，但對于評估標準，學界一直未達成一致看法。部門規章作為法律體系的重要組成部分，且由于其與地方法規存在一定的可比性，因此在標準上可以參照地方立法的評估標準并做出適當調整。將標準確定為合法性、合理性、協調性、可操作性、技術性、重復率和思想性七個標準。

關鍵詞：立法;評估標準;合法性;部門規章

1 問題的提出

在新時代中國特色社會主義建設中，進一步擴大立法參與程度的重要性和迫切性不言而喻。立法評估作為立法程序中的重要一環，對于立法工作的完善具有重要作用，立法前評估由于其超前性，其在提升立法質量、保障立法精細化程度方面的作用尤為明顯。對于建設社會主義法治國家這個目標而言，良法之治是前提，立法前評估制度可以克服立法的缺陷，是科學立法的保證。但在評估標準方面，學界尚未達成一致意見，且對于立法評估的研究多集中于對地方立法的評估方面，而對部門規章的評估研究稍顯不足，對于立法前評估更是沒有較為全面的評估標準，這便導致了立法前評估的流于形式，不能真正為立法的科學性和可行性保駕護航。

2 評估標準的確定

由于學界對地方立法的立法后評估研究較多，研究成果也較為豐富，因此在思路上，我們可以參考地方立法的評估標準，通過對比部門規章與地方性法規的異同，來對地方立法的標準做出選擇，同時，我們也要根據立法前評估的階段性屬性即超前性，對評估標準做出適當調整，以確定部門規章的評估標準。

地方性法規和部門規章的相同點在于：首先，在文件屬性上，地方性法規和部門規章都屬于規范性文件的范疇，二者都能對人們的行為做出影響;其次，在理論上，二者都屬于廣義的法律的范圍，廣義的法律不僅包含了法律、法規，還包含了行政機關為執行法律、法規而制定的部門規章以及地方政府規章;最后，在制度層面，二者的制定都受到了《立法法》的調整，我國《立法法》第二條規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的相關規定執行。而且在第四章對規章的制定、修改和廢止做出了較為明確的專節規定。差異方面，地方性法規和部門規章的不同點較多，但對于標準的界定最為重要的一點便是層面的不同，一個在國家層面，一個在地方層面，這一點可以從規范性文件的制定主體、制定目的，適用范圍等方面體現出來。

上述相同之處為標準的參考提供可能，其差異之處也為在參考基礎上對標準的選擇做出限定。結合學界對地方立法評估的標準論述，可以大致將其總結為以下幾點：合法性、合理性、協調性、可操作性、技術性、績效性、地方特色性。結合上述，因二者最大差異是所處層面不同，且在考慮階段問題后，需要拋棄績效標準和地方特色標準，但由于規章在效力層級上處于低于憲法、法律、行政法規的層級，且數量較多，因此還需要考慮對上位法的內容重復和思想一致問題，增加重復率和思想性標準，將標準確定為：合法性、合理性、協調性、操作性、技術性、重復率、思想性七大標準較為全面。由于思想性標準較為復雜，且具體指標分析較為困難，因此簡單涉及，在此不做具體分析。

3 對部門規章立法前評估標準的細化

在文章第二部分雖然已經基本確定了較為全面的部門規章立法前評估標準，但就內容方面尚需進一步明確完善，以提高其細化程度和可執行性，因此對各標準詳述如下：

3.1 合法性標準

合法性標準主要包含三個方面的問題：制定權限、制定程序以及文件內容。文件制定權限方面應當有憲法和法律較為明確的授權，這就表現為憲法和法律授權的制定主體在授權范圍內進行規范性文件的制定。其在《憲法》第九十條第二款以及《立法法》第四章第二節已經做出了較為明確的規定。除此之外，在制定程序方面也需要嚴格依照國務院《規章制定程序條例》中的規定進行，規章的立項、起草、審查、決定、公布、解釋均應符合規定，違反《規章制定程序條例》制定的規章，無效。在內容方面，根據《立法法》第八十條之規定，部門規章規定的內容應當是屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。另一方面，由于部門規章效力位階低于憲法、法律以及行政法規，所以不得與憲法、法律以及行政法規相抵觸，因此在效力位階和執行性上需要注意。

3.2 合理性標準

由于主體不同，對于合理性的認識也大不相同，此處的“理”究竟是情理、法理還是一般的發展道理學界一直爭論不休，對此也難進行明確界定，因此有必要對此進行限縮。在此將其進行限縮至兩個較為基本的指標以達到明確目的，即公平公正標準和比例標準。之所以將合理性標準進行細化限縮為這兩個標準是因為部門規章的在內容上能否符合公平公正原則是公眾對規范性文件的最基本的實質要求也是其效力產生的源泉。其次，部門規章對于上位法律的細化規定能否符合比例原則是公眾對規范性文件的最基本的內涵性要求，也是其科學性的基本表現。因此部門規章的立法理念、原則、內容、措施、責任規定等，均應當符合上述兩條標準。

3.3 協調性標準

需要注意的是，此處的協調性并非是指該部門規章與其上位法（包括直接上位法和間接上位法）之間的協調關系，在用詞上需要考究。如不符合上位法之規定，所用詞匯應是“違反”或至少是“抵觸”，在我國這樣等級嚴密的法律規范體系之下，強調該部分內容是必要的。

此處的協調性主要是針對除了法律、法規之外的一些國家政策、部委規章以及相應的配套制度而言。以《網絡交易監督管理辦法（征求意見稿）》為例，在數據庫以 “電子商務”為關鍵詞，中央法規司法解釋和立法背景資料為檢索條件，搜索結果有法律1部、行政法規9部、部門規章216部、團體規章5部、行業規定15部、通過與規章在立法宗旨、權責配置、行為標準設定等方面進行比對，得出的結論是基本協調。除此之外，還需考慮該部門規章的制定是否與國家政策的方向性和引領性一致，以及在該問題領域，配套制度設施是否完善。

3.4 可操作性標準

由于部門規章是對法律、行政法規的細化規定，加之其本身的執行性屬性，因此可操作性很自然成為其考量標準之一。在此標準內，首先應當考慮該規章與社會實踐的契合度，立于實踐是基礎;其次應當考慮規章內的措施是否高效便民，行政法中高效便民原則對規章的基本要求之一;最后也應當考慮程序的正當性以及簡便度，畢竟程序對于部門規章的執行結果影響較大。

3.5 技術性標準

技術性包含立法技術的規范性、邏輯結構的嚴密性和具體表述的準確性三方面內容。立法技術的規范性要求規章具有明確的制定目的，體例結構、規范形式、標點符號等要符合《立法技術規范（試行）（一）（二）》的基本要求。邏輯結構的嚴密性要求規章在結構安排和表述方面符合基本的法律邏輯的要求。表述的準確性是在立法語言提煉方面的要求，它要求立法表述應當準確具體，這對于規章的理解和適用尤為重要。

3.6 重復率標準

與地方立法一樣，部門規章的制定中所存在的一個突出問題是內容上與上位法的重復問題，因此建議加入重復率作為評估指標之一。以《網絡交易監督管理辦法（征求意見稿）》為例，講過比對，其與直接上位法《電子商務法》的重復率達到47.14%，除此之外，有些地方性法規的重復率更是達到約70%。對于此問題應當重視，單從數值上作簡單分析，數值越高表明協調性越好，但也表明了對于立法資源的浪費程度越高。數值越低則表明其細化程度越高，存在的必要性越高，但其不可避免的對規章本身的內容和邏輯結構也是一種挑戰。目前對于重復率的統一標準，學界尚無統一定論，但理應將其作為考量標準之一。

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（作者單位：西北政法大學刑事法學院）