博弈G20

文／CF40研究部 季鐘南

2008年9月15日，雷曼兄弟宣告破產，美國次貸危機蔓延開來，最終演變為一場全球金融海嘯。

兩個月后，G20領導人齊聚華盛頓，這是G20的首個領導人峰會。本就誕生于金融危機之中的G20會議，為了再一次應對危機，從財長和央行行長機制升級為領導人峰會機制。

2008年首屆G20峰會

這次共克時艱，是G20的“高光”時刻，卻也是“下坡路”的開端。

此后，隨著世界經濟步入后危機時代，各國自救的緊迫感消退，G20的決策效率受到影響，外界評價亦是毀譽參半。

又是十年過去，危機再次籠罩全球。這一次，人類面對的不是振翅欲飛的黑天鵝，也不是狂奔而來的灰犀牛，而是需要與內心的魔鬼做對抗——民粹主義、保護主義乃至單邊主義。

大阪能否給出一個負責任的答案？G20這次能在多大程度上發揮治理作用？

在此次峰會成果揭曉之前，我們先看看過去十年來G20的博弈與演進。

第一回合：危機責任論

2009—2010年，世界經濟稍有起色，各方也開始反思危機的由來。當時比較流行的觀點是中國責任論。保爾森和伯南克都認為，全球金融危機源自全球經濟的失衡，失衡又來自東亞國家尤其是中國的過度儲蓄，中國不應該有那么大的順差。

但是，這顯然不是危機產生的全部原因。發達國家的債務日益上升，這同樣是國際社會關注的問題。中國等新興市場國家，完全有理由要求發達國家管理好自身債務的可持續性。“可持續”這個說法，不僅指中國等新興市場國家發展模式的可持續，同時又指發達國家債務水平、財政狀況的可持續。這個措辭背后，是發達國家和新興市場國家的“較勁”。

在2010年的兩屆峰會上（多倫多和首爾），這很可能是討論最為密集的議題之一。比如，在多倫多峰會（2010年6月份）上，G20要求各國“實現更強勁、更可持續、更平衡增長”，但同時指出，各國“根據各自國情而有所區別”。在最終的公報中，G20集團對發達國家和發展中國家提出了不同的要求。

發達國家“完成財政刺激計劃并公布‘增長友好型’的財政整頓計劃”，發達經濟體“承諾在2013年前將財政赤字至少減半，在2016年前穩定或降低政府債務占GDP的比重”。

盈余經濟體則應“減少對外需的依賴，主要依靠內需拉動增長”。這些措施，都是為了“可持續”增長目標的實現。

另一個很明顯的證據是，在2010年11月份召開的首爾峰會之前，時任美國財政部長的蓋特納在接受采訪時表示，“國內產品總值的4%將設為判定經常賬戶是否平衡的基準”。2009年，中國的貿易順差雖然同比下降了34%，但仍達到了將近2000億美元，當年的貿易順差占GDP的比例不多不少，剛好為4%。這很難不讓人認為，美國為中國量體裁衣，制作出一套標準。

“平衡、可持續”是當時各方博弈的焦點問題，平衡在很大程度上就是針對中國：希望中國降低自身的順差。新興市場國家當然不會全盤接受蓋特納的說法，各方圍繞這個議題的討論料想會很激烈。最終，首爾峰會提出了一份“參考性指南”，該指南“將作為一種機制，以促進及時甄別需通過預防性和糾正性措施加以解決的大幅失衡”。首爾峰會結束后，薩科齊也表示，下一屆戛納峰會將“就過量貿易赤字訂立標準”。

關于貿易失衡問題的討論，肯定繞不開匯率靈活度這個話題。中國自2005年匯改以來，人民幣兌美元的波動一直很有限。直到2010年6月，中國宣布重啟人民幣匯率改革，提高人民幣匯率彈性。一年后，人民幣匯率已經升值超過5%。通過梳理那段時期圍繞匯率問題的討論以及G20公報可以看出，匯率的“靈活性”是最關鍵的詞匯。當時人民幣重啟匯改與國際上關于貿易失衡問題的討論，在時間上是重合的。

多倫多峰會公報指出，一些新興市場國家需要“增強匯率靈活性”；

首爾峰會公報指出，應“向更多由市場決定的匯率體系邁進，提高匯率靈活性以反映經濟基本面，避免競爭性貨幣貶值”；

戛納峰會公報指出，“擁有大規模經常賬戶盈余的國家承諾通過改革擴大內需，同時增強匯率靈活性”。

總的來說，這幾屆公報中關于匯率問題的措辭都很清晰、強硬，很大程度上都是針對新興市場國家尤其是中國的貿易失衡問題。

第二回合：激辯財政政策

隨著歐債危機逐漸浮出水面，各方對中國的貿易順差的討論熱度有所降低。關于財政政策的作用和定位，成為各方爭議的焦點。G20公報中關于財政政策的表述，并不像“強勁、可持續、平衡”的增長目標那樣一以貫之，而是處于演化之中。

前文提到過，發達國家的債務問題，也是“失衡”問題的一部分。因此，多倫多峰會就提出，“財政狀況嚴峻的國家要加速財政整頓步伐”；首爾峰會提出要實行“必要的財政整頓政策”；戛納峰會更是將“財政整頓”細化到了具體的國家。可見當時的主流輿論是財政整頓計劃，整頓就意味著緊縮。

眾所周知，希臘采取了財政緊縮政策，但是希臘的狀況并沒有因此而發生好轉，其經濟狀況反而每況愈下，成為歐洲債務危機的最大風險點。2012年，IMF的研究表明，財政緊縮的危害性被低估了。時任IMF首席經濟學家的布蘭查德表示，很多國家的貨幣政策要弱于預期，因此無法沖銷財政整頓的不利影響。這說明，IMF開始對之前流行的財政整頓計劃進行反思。

但是，德國并不這么認為。2012年，德國的財政部長、經濟部長均曾對媒體表示，德國不會放棄財政緊縮立場。

國際輿論出現了關于財政政策的兩派觀點。到了2013年的圣彼得堡峰會和2014年的布里斯班峰會，這種分歧得到了體現。在圣彼得堡G20公報中，關于財政政策的表述是“財政政策持續存在的不確定性”是全球經濟面臨的主要挑戰之一。而布里斯班峰會的公報，則呼吁各國“繼續靈活落實財政戰略”。這種模糊的說法反映了國際社會對財政政策作用的不同看法。

與德國持有不同意見的不僅有IMF，還包括美國。早在多倫多峰會時，時任美國財長的蓋特納就認為，歐洲和日本不應該削減預算，而應刺激經濟增長。同一時間，德國總理默克爾則表示，“發達工業國家應該在2013年之前將赤字減半”。到了2014年11月，時任美國財長盧公開表示，德國應該采取寬松的財政政策以促進經濟增長。

在此之前，盧也公開表示，美國應該將財政政策的目標定為促進經濟增長，換句話說，美國人認為，財政政策應是促進經濟復蘇政策工具箱中的有力武器。由此可見，美國和德國在這一問題上有著巨大的分歧。如何協調這種分歧，也是對G20主席國的一大考驗。

通過梳理2016年的上海公報和成都公報，不難發現，關于財政政策的表述有了一定的變化。上海和成都公報均指出，我們“決心將各自以及共同使用所有政策工具，包括貨幣、財政和結構性改革政策，以實現我們的強勁、可持續、平衡和包容性增長的目標”。這一表述的意味已經很清晰了：財政政策已經被納入了實現“強勁、可持續、平衡增長”的工具箱。

時任人行副行長易綱在2016年2月份接受媒體訪問時，也間接證實了這種態度上的轉變。在上海G20會議后，易綱表示，上海公報“特別強調要共同使用所有政策工具，并指出這些政策工具包括貨幣政策、財政政策和結構性改革政策。G20能夠達成這樣的共識是非常不容易的，過去幾年G20在討論宏觀政策協調時，各國對是否應該更多使用財政政策存在一些不同意見。這次則對財政政策有了非常具體的表述，背后的原因是一些原來對使用財政政策支持增長比較謹慎的國家在這次會議上態度發生了變化。”

從公開資料來看，所謂態度發生變化的國家，指的應該就是德國。

值得注意的是，盡管G20就財政政策的作用達成共識，但囿于財力及制度原因，財政發力事實上在一些國家難以開展。中國就此提出解決方案，將結構性改革提到了前所未有的高度。2016年9月，G20杭州峰會通過了《二十國集團深化結構性改革議程》，首次將結構性改革明確為“關鍵作用”，同時首次提出“重申提振全球需求以支持短期增長的重要性，同時認為必須消除供給側制約，以持續提升勞動生產率，拓展生產的邊界，釋放中長期增長潛力。”

第三回合：自由貿易的倒退

杭州峰會上，中國政府就推進貿易投資增長、強化G20貿易投資機制、促進發展中國家全面參與全球價值鏈等方面推動成員國達成共識。為使上述努力制度化、常態化，杭州峰會還通過了《G20全球投資政策指導原則》，這是國際社會首次在多邊機制下就全球投資規則的制定達成共識。

但此后，G20在貿易議題上的態度出現了明顯分化，杭州峰會的共識與成果并未被后來的東道國在大會議程中延續。2018年的布宜諾斯艾利斯公報宣言甚至刪除了“保護主義”“不公平貿易”等詞匯，。這是G20峰會首次未提“反對保護主義”，也被認為從根本上動搖了自由貿易的重要性，是美國不妥協所導致的多邊協調機制“倒退”。

此次大阪峰會正式舉行之前，日本先后了召開四場部長級會議。盡管幾場會議都對中美之間的貿易摩擦表示警惕，提出為避免經濟減速應加強合作，但在美國壓力之下，均未能于相關聲明中寫入“反對貿易保護主義”。

在美國的阻撓下，多邊貿易體制改革這一議題也不容樂觀。布宜諾斯艾利斯峰會公報宣言將美國對于多邊主義和國際組織的厭惡展現的淋漓盡致——盡管宣言最終保留了IMF作為全球金融安全網核心的主張，但在貿易、可持續發展等多個領域刪除了慣例上對聯合國、世行、OECD等相關國際組織作用的背書和加強合作的期待。

回到此次大阪峰會，有專家指出，在多邊貿易體制改革方面，美國關心的是發展中國家享受差別優惠待遇和市場扭曲的問題；歐盟關注的是國企競爭政策和補貼規則的修改完善；日本的意見是如何強化WTO的審議機制并保證通報機制的公開透明問題；中國則主張維護和加強WTO的多邊貿易體制，使其發揮更積極的作用、強調應優先解決上訴機構的功能問題等。從目前的態勢看，以上四大主要貿易方對改革訴求的不同，進一步加大了日本在協調WTO改革方面的難度。

在全球經濟政治格局持續深入調整的背景下，沒有一個國家能夠單獨應對經濟、金融以及貿易挑戰。這是眾所周知的事實，也是G20得以誕生的邏輯起點，而現在，這個體系內最發達的經濟體卻在不遺余力地想要推翻這一點。

希望華盛頓沒有忘記華盛頓。

“我們的工作將遵循一個共同信念，即市場原則、開放的貿易和投資體制、受到有效監管的金融市場，培養活力、創新和創業精神，這些是經濟增長、就業和減少貧困所不可缺少的基本因素。”

——《華盛頓峰會宣言》，2008