完整保護山水林田湖草生命共同體

文／本刊記者 胡利娟

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》。針對指導意見出臺的背景和意義？如何建立健全自然保護地管理體制機制？具體舉措有哪些？國家林業和草原局有關負責人對此進行了詳細解讀。

問：指導意見出臺的背景和意義是什么？

答：當前我國已建立各級各類自然保護地超過1.18萬個，保護面積覆蓋我國陸域面積的18%、領海的4.6%，在維護國家生態安全、保護生物多樣性、保存自然遺產和改善生態環境質量等方面發揮了重要作用。但長期以來存在的頂層設計不完善、管理體制不順暢、產權責任不清晰等問題，與新時代發展要求不相適應。

黨中央、國務院對建立以國家公園為主體的自然保護地體系高度重視。2018年初，黨和國家機構改革方案有關文件中明確，加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系，組建國家林業和草原局，加掛國家公園管理局牌子，由國家林業和草原局統一監督管理國家公園、自然保護區、風景名勝區、海洋特別保護區、自然遺產、地質公園等自然保護地。

而此次出臺指導意見，不僅是貫徹落實習近平生態文明思想、統籌山水林田湖草系統治理的具體舉措，也是建立以國家公園為主體的自然保護地體系的根本遵循和指引，標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。這有利于系統保護國家生態重要區域和典型自然生態空間，全面保護生物多樣性和地質地貌景觀多樣性，推動山水林田湖草生命共同體的完整保護，為實現經濟社會可持續發展奠定生態根基。

問：指導意見關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導思想、建設目標是什么？

答：建立以國家公園為主體的自然保護地體系，必須以確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，維護國家生態安全的根本要求為指導思想。

指導意見明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務：到2020年構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。

問：關于自然保護地的分類體系和功能定位，指導意見中是如何明確的？如何整合優化？

答：按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律，指導意見將我國自然保護地按生態價值和保護強度高低，依次分為國家公園、自然保護區、自然公園三大類型。國家公園是以保護具有國家代表性的自然生態系統為主要目的的區域，自然保護區是保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡的區域，自然公園是保護重要的自然生態系統、自然遺跡和自然景觀，具有生態、觀賞、文化和科學價值，可持續利用的區域。

指導意見提出了對現有自然保護地進行整合優化的任務、原則和要求，如整合各類交叉重疊的自然保護地、歸并優化相鄰自然保護地等。整合優化歸并過程中，應當以保持生態系統完整性為原則，遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求，遵照保護強度由強到弱、保護地級別從高到低的原則要求實施，整合優化后要做到一個保護地只有一套機構，只保留一塊牌子。

問：指導意見對于建立健全自然保護地管理體制機制提出了哪些要求？

答：指導意見明確要求創新自然保護地管理機制體制。建立自然保護地統一設置、分級管理、分區管控新體制。

統一管理，就是一個自然保護地由一個部門，一個管理機構實行全過程統一管理。各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。

三種管理模式，即中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理。

兩級設立，中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批準設立，地方管理的自然保護地由省級政府批準設立，管理主體由省級政府確定。

分區管控，國家公園和自然保護區內劃分為核心保護區和一般控制區，核心保護區內原則上禁止人為活動，一般控制區內限制人為活動。自然公園原則上按一般控制區管理。

問：國家林草局貫徹落實指導意見的主要舉措有哪些？

答：國家林草局將全面調查摸清自然保護地家底，在綜合評估的基礎上編制自然保護地發展規劃，并在總結國家公園體制試點經驗基礎上，科學制定國家公園設立標準和空間布局方案。按照中央要求，2020年將結束試點工作，正式設立一批國家公園。

同時，制定自然保護地整合優化實施方案，將符合國家公園設立標準、列入國家公園空間布局方案、具備優先設立國家公園條件區域內的保護地整合歸類為國家公園；交叉重疊的自然保護地按照保護強度和級別就高的原則要求進行整合；對同一自然地理單元相連（鄰）的同類型自然保護地，按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組，合理確定歸并后的自然保護地類型和功能定位，優化范圍和管控分區。還要推進自然保護地立法進程，不斷完善自然保護地法規體系建設，加強自然保護地監督管理，妥善解決歷史遺留問題，開展自然保護地公益性實現途徑、綜合執法等系列重大問題的研究。