PPP模式在高速公路行業(yè)的應(yīng)用

李少杰

高速公路項目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，且建設(shè)周期長，資金投入大。本文通過對PPP模式和高速公路行業(yè)以及具體操作流程的分析，擬為PPP模式在高速公路行業(yè)的應(yīng)用提供一定參考。

近年來，為充分利用社會資本在融資、運營管理方面的優(yōu)勢，PPP （Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP”）模式成為政府改善公共設(shè)施、提高公共服務(wù)戰(zhàn)略品質(zhì)的重要組成部分。高速公路是重要的國家基礎(chǔ)設(shè)施資源，具有行車速度快、通行能力大、運輸成本低、行車安全等特點，對于促進國家經(jīng)濟增長、提高人民生活質(zhì)量以及維護國家安全有重要作用。兩者結(jié)合，有利于實現(xiàn)資源的高效利用。

一、PPP概述

（一）國外對PPP模式的定義

英國財政部認為，PPP是一種以公共部門和私營部門相互合作為特點的項目實施合同結(jié)構(gòu)安排，應(yīng)將工程完工、工程造價、項目運營績效等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營部門，使得公共部門免受項目工程進度延遲、造價失控和運營不佳等風(fēng)險。美國PPP國家委員會認為，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點的公共產(chǎn)品的提供方式。加拿大對PPP的定義強調(diào)要發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，建立合作伙伴關(guān)系，強調(diào)風(fēng)險分擔(dān)，關(guān)注利益共享，聚焦公共服務(wù)，采用多種方式。

因此，當談到PPP概念時，都指特定國家的PPP概念，不存在一個“超國家”的PPP定義。PPP模式的選擇，必須符合具體國家的發(fā)展階段、制度環(huán)境及具體需要，符合特定國家的實際情況。

（二）我國對PPP模式的定義

依據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號），中國將PPP定義為政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。在理解財政部關(guān)于PPP的定義時需要注意：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門，范圍相對較小。第二，PPP定義中私人資本范圍放大為社會資本，不再以所有制性質(zhì)來定義。第三，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。

（三）PPP模式在國內(nèi)外的發(fā)展

1.國外PPP模式發(fā)展情況

英國是全球范圍內(nèi)最早實施PPP的國家，雖面臨在政治上前景未明、絕大部分新項目尚未發(fā)布、公共資金不足等挑戰(zhàn)，但同時政府也發(fā)出了繼續(xù)利用PPP的信號。美國一直被詬病的是PPP潛力巨大，卻落后于全球PPP步伐，從未形成穩(wěn)定的項目庫，但美國“家大業(yè)大”，任何一個大型基礎(chǔ)設(shè)施項目所需投資都可達到數(shù)十億美元，適合采用PPP的小型項目則不多，這與美國發(fā)達的金融體系分不開。近年來PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無論從市場活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。目前加拿大的PPP項目大約占所有公共領(lǐng)域項目的15%——20%左右。

2.我國PPP模式發(fā)展情況

PPP模式在中國發(fā)展大致經(jīng)歷了四個階段：

探索試點階段（2002年之前）：PPP模式以外資參與的BOT模式為主。

快速發(fā)展階段（2003——2008年）：盡管出現(xiàn)了一些失敗案例和質(zhì)疑聲音，PPP模式還是取得了長足的發(fā)展。

反復(fù)階段（2009——2012年）： 2008年底我國推出了四萬億刺激計劃，銀行瘋狂放貸導(dǎo)致社會投資主體徹底失去談判資本，PPP生態(tài)遭到嚴重破壞。當刺激弊端顯現(xiàn)，政府重新重視民間投資。在這一階段的末期，私人資本較廣泛地參與了PPP項目，雖然不夠?qū)I(yè)且缺乏經(jīng)驗，但符合市場規(guī)律，并為下一階段提供了實踐基礎(chǔ)。

普及階段（2013年至今）：這一階段政府出臺了多項促進和鼓勵社會資本投資的政策文件，為PPP模式的發(fā)展提供了文件支持和依據(jù)。財政部成立PPP中心，各種學(xué)術(shù)研討紛至沓來，PPP展現(xiàn)出火熱的場面。

二、我國高速公路行業(yè)性質(zhì)、特點及現(xiàn)狀分析

（一）我國高速公路行業(yè)性質(zhì)

我國強調(diào)高速公路兼顧公共物品和資金回報屬性。高速公路的飛速建設(shè)和地方政府財政資金緊張之間的矛盾，使得銀行貸款是主要的融資方式，投融資模式差異使我國高速公路具備更強的經(jīng)濟性。通行費收入模式短期難有質(zhì)變，準公共物品屬性逐漸受重視。

（二）高速公路行業(yè)特點

1.投資大

高速公路作項目是典型的資金密集型項目。項目前期就需要對建設(shè)區(qū)域進行整體規(guī)劃，投入大量的人力、物力。此外，高速公路對比一般的公路建設(shè)，對于路面要求較高，施工技術(shù)復(fù)雜。這些因素都導(dǎo)致高速公路建設(shè)成本較高，投資額大。

2.投資回報周期長

高速公路投資回報周期長主要是由三方面因素決定的。第一，建設(shè)周期長。第二，貸款金額大，資金成本高。第三，收費標準的不確定性。

3.收益穩(wěn)定

高速公路的車流量和收費標準決定了通行費收入水平。隨著國民經(jīng)濟發(fā)展和生活水平的不斷提高，汽車保有量逐漸上升，客運、貨運需求不斷增長，為高速公路提供了穩(wěn)定的市場增長空間。

（三）高速公路行業(yè)現(xiàn)狀

近年來高速公路行業(yè)整體收不抵支，雖然通行費收入逐年上升，但成本攀升更快，主要是原因是做了非常多的公益性投入，建設(shè)成本和運營維護成本增長迅猛，龐大且不斷攀升的債務(wù)導(dǎo)致巨大的財務(wù)費用，而改擴建效果低于預(yù)期，多元化業(yè)務(wù)開展不及預(yù)期，經(jīng)營效益偏低，高速公路運營主體以及地方政府的負債壓力不斷增加。此現(xiàn)狀與政府“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的想法明顯背離。中國高速公路普適模式仍需探索，預(yù)計落實長期收費、差異化通行費收費政策的趨勢更具現(xiàn)實可能。

三、高速公路PPP項目具體操作流程分析

（一）項目識別階段

PPP項目以政府發(fā)起為主，以社會資本發(fā)起為輔。政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，對潛在項目進行評估篩選。初步實施方案與可研同步推進。財政部門經(jīng)過專家評審物有所值評價和財政承受能力論證實施PPP模式的“必要性”和“可行性”。論證通過出具批復(fù)文件后，財政部門應(yīng)當在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（二）項目準備階段

這一階段最重要的是實施方案的核準，發(fā)改委《工作導(dǎo)則》鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機制。實施方案批復(fù)之后，就正式具備了PPP選擇社會資本的條件了，這個時候需要確認一下監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)和確認政府的出資方代表。

（三）項目采購階段

資格預(yù)審是對社會資本方資格的一個預(yù)先審查。高速公路PPP項目所需資金量大、周期長，單純依靠社會資本方的資金是遠遠不夠的，PPP項目總投資中由社會資本方和政府方投入的項目資本金僅占20-30%，其余投資都需要融資獲得，融資能力也是政府選擇社會資本方時重點考察的指標之一。

項目實施機構(gòu)談判、公示、審核后與中標社會資本草簽的PPP項目合同。各股東依據(jù)采購文件和草簽的PPP項目合同的各方權(quán)責(zé)來簽署股東協(xié)議。

（四）項目執(zhí)行階段

在完成上述工作后，項目實施機構(gòu)和財政部門應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。由政府與項目公司正式簽署PPP合同標志著一個PPP項目的真正落地。

項目融資由社會資本或項目公司負責(zé)。社會資本或項目公司應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

在項目建設(shè)階段，項目公司嚴格控制項目的成本、進度、安全和質(zhì)量等環(huán)節(jié)。現(xiàn)實中因有些地方政府對于社會資本方不放心，建設(shè)管理等方面的考慮，會選擇安排當?shù)氐慕ㄔO(shè)管理類國企代PPP項目公司管理項目的建設(shè)環(huán)節(jié)。

建設(shè)期結(jié)束后就開始正式運營。實踐中，PPP項目的運營成本占項目總投資比重較輕，導(dǎo)致社會資本方“重建設(shè)輕運營”。政府往往不愿意承擔(dān)風(fēng)險、地方財政又不足以支付或補貼，而作為社會資本既擔(dān)心政府違約、又擔(dān)心收益得不到最低保障，在此情況下，基于風(fēng)險分擔(dān)原則設(shè)置合理的回報機制就顯得非常必要（這需要在設(shè)計項目實施方案時考慮），這樣就可以保證社會資本在低迷情況下獲得補償，在正常情況下獲得約定收益，在超額情況下與政府進行收益分成、防止暴利。

財金[2014]113號文要求，項目實施機構(gòu)應(yīng)每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性;及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門（PPP中心）備案。

（五）項目移交階段

項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。在PPP項目移交前，需要對項目狀況進行評估，并對能否達到合同約定的移交條件和標準進行測試，之后移交給實施機構(gòu)或政府指定的其他機構(gòu)。目前，我國PPP項目通常采用到期無償移交的方式。政府和社會資本方應(yīng)相互配合做好項目運營平穩(wěn)過渡相關(guān)工作。（作者單位：天津高速公路集團有限公司）