泛網絡信息環境下地方政府官員大數據意識的培養

周涌

摘要：在泛網絡信息環境下，對地方政府官員進行大數據行政意識的培養，有助于發揮大數據行政系統的功效。通過分析泛網絡信息環境對官員行政能力的新要求，發現當前地方政府官員的大數據意識普遍不強，大數據行政系統“重建輕用”現象比較普遍。文章建議行政官員應逐步建立“信息共享常態化”意識、“精準行政”意識、“找問題”意識、快速反應意識、自我監管意識、數據資源保護意識，同時還要避免“唯數據論”。

關鍵詞：地方政府官員;大數據;意識;培養

一、 引言

隨著信息社會發展到了移動互聯時代，“泛網絡信息”時代悄然來臨，表現為網絡信息滲透到人們生活的方方面面，在購物、出行、求職、就診、學習等各個領域發揮作用，同時產生出大量的數據，也就是我們常說的“大數據”。大數據包含著人類社會行為的一切屬性，可從中提煉出眾多信息。這些信息橫跨微觀與宏觀界面，既能精準刻畫每一個人的行為模式，又能反映出整個人類社會的政治、經濟、文化和思想等生態。

大數據最早被用于商業領域，零售業、金融業利用大數據進行精準業務分析，已經獲取了不菲收益;一些國家政府將大數據用于環境監測、國家安全保障等領域，同樣取得了傳統數據分析無法企及的成就。對于大數據這樣的信息寶庫，各級政府在行政領域自然也不能忽視它。事實上，利用大數據信息挖掘指導行政部門進行公共管理、決策以及服務，近年來已經成為發達國家的主要研究課題和實踐對象。未來5年～10年將是我國各級大數據行政平臺建設的高潮期，預計2025年左右我國將全面進入“大數據行政”時代。

相對于大數據行政平臺硬件建設的火爆，社會對大數據行政平臺使用能力的關注卻少得多，形成了一種“重建輕用”的局面，特別是沒有足夠的人力資源來負責平臺的運行。對于國家級大數據行政平臺而言，人力資源并不會成為制約平臺作用發揮的因素，中央有能力調配足夠的專業運行人員，將平臺信息進行整理，并轉交行政人員進行處理。對于正在起步中的省級和縣區級平臺而言，目前還不具備如此充足的人力資源儲備，這就需要地方政府官員減少對平臺運行者的依賴，既能收集整理信息，也能進行信息處理。本文將從實踐角度出發，分析在泛網絡信息環境下，“大數據行政”平臺對政府官員行政能力有什么樣的新要求，然后基于這些新要求，提出一些需要地方政府官員著重培養的意識。

二、 大數據行政的新要求

在“大數據行政”平臺體系中，數據及其信息將成為政府部門進行管理、決策、服務的根本依據。大數據行政的流程，可以概括為以下環節：社會數據的多源頭收集——數據的分布式存儲——數據預處理——數據信息挖掘——數據服務（包括公共數據查詢服務、數據信息可視化展示、數據決策、輿情分析、突發事件響應、長期跟蹤監測等）。這其中，需要政府官員們發揮作用的是數據信息挖掘和服務環節，也就是需要掌握大數據反饋的信息，以及將這些信息用到行政決策中去，這就對地方政府官員提出了一些新要求：

1. 要尊重數據的客觀性。大數據來源于社會生活的方方面面，忠實地記錄了人們生活中的行動選擇、喜好厭惡、思想動態等，是對現實世界最真實的反應。大數據分析就是為了讓決策者能以客觀事實為依據進行決策，減少官員自身主觀意識的干擾。在以往的行政體系里，地方政府官員對數據不夠尊重，原因包括主觀與客觀兩個方面，主觀方面是官員缺乏行政素養，認為數據不夠客觀，說明不了什么問題;客觀方面是傳統方式收集的數據質量不高，且反饋速度慢，影響了決策水平。隨著大數據平臺的建立和完善，數據質量和反饋速度都將大幅提升，已經不再影響決策水平。地方政府官員們需要提升自己的行政素養，尊重大數據的客觀性，重視大數據信息的價值，以適應新形勢的要求。

2. 要對數據信息敏感。大數據中的信息豐富而繁雜，從中找出有用信息并不容易，只有具備敏銳的洞察力，才能發現數據中的珍寶。其實大數據早已被用于警務偵測，例如人群非正常大規模聚集，則可判定為可能引發群體事件;賭博集團活動的最大線索是大量現金非正常流動;中小規模人群長時間隱蔽性聚集則是傳銷集團的活動特征等等。這種思維方式可以拓展到社會生活的其他領域，例如農村青壯年勞動力的大量流失，表明當地“三農”問題依然嚴重;商品房被大量搶購，說明城鎮化建設政策需要調整;交通事故逐步增加，表明市政規劃與市民出行需求不符;通過銀行流水數據，可以偵測到每戶家庭的消費狀況，為“精準扶貧”提供參考依據等等。官員對數據信息敏感性程度，直接決定著他在大數據行政體系中的作為，也是地方政府官員需要重點培訓的領域。

3. 要掌握大數據分析的基本技術方法。大數據分析是一項技術性很強的工作，需要使用者具有一定的計算機和數理統計學基礎，這對于非專業人士來說具有一定難度。為了培養大數據行政后備人才，有些地方政府將大數據分析師培訓引入到公務員群體中，起到了增加了技術儲備的作用，但也形成了一些誤區，即過于強調大數據信息的處理技術，而忽略了信息的解讀及運用。地方政府官員沒有必要系統學習大數據分析技術，只需要掌握一些基本的技術方法即可，而要在大數據行政意識的培養上多下功夫。

三、 大數據行政意識的培養

“大數據行政意識”是一種與傳統行政模式有顯著區別的新體系，在此體系下地方行政官員需要做出許多意識上的調整和轉變，主要包括以下一些方面：

1. “信息共享常態化”意識。傳統行政模式下，各行業內部已經建立了數據體系，但往往僅限于內部使用，并未實現行業間的交流與共享，限制了數據租用的發揮。雖然也存在數據的跨部門共享，但并未形成常態機制，而且每次都需要進行部門間的協調，使得數據使用效率低下，行政效率滯后。“大數據行政”平臺具備將各部門數據共享和整合到一致平臺的硬件水平，能使信息共享成為行政常態。但是在現實中能否做到這一點，還取決行業部門間信息壁壘能否被打破，而這與行政決策者對信息共享重要性的認識程度有關。打破信息壁壘是提升行政效率的必經之路，代表著行政模式的未來發展方向。但許多地方政府官員對此認識不足，缺乏改革的動力和決心，根本原因是沒有意識到信息時代社會發展的主潮流，是對未來社會運行模式的遲鈍和漠然，是“庸政”和“懶政”的表現。更有甚者，某些地方行政官員依靠信息壟斷獲取了非法利益，更不希望信息被共享，于是對“大數據行政”橫加指責和阻撓，這種官員已經涉嫌違法，必須堅決從行政隊伍中剔除。

2. 建立“精準行政”意識，拒絕“一刀切”模式。傳統模式下的行政行為具有宏觀性特征，即行政指令作用范圍較大，對某一范圍內的所有個體實行統一方案。隨著“大數據行政”平臺的使用，行政指令的使用范圍可以越來越精確，乃至精確到人。這樣不僅提升了社會資源使用效率，還能確保公平公正。目前正在全國范圍內進行的“精準扶貧”工作，就體現了大數據平臺的作用。以前的扶貧工作往往是以縣或村鎮為單位進行的，通過考查該區域整體經濟發展水平來決定是否開展扶貧，以及以多大的力度扶貧;在扶貧工作中采用“一刀切”模式，對所有區域內居民采取同等力度進行扶持，常常造成“過度扶持”或“扶持不足”的缺陷。當前的“精準扶貧”工作，已經在大數據平臺的初步幫助下，開始以戶為單位，實行差異化幫扶，對每一貧困戶都建立全面數據庫，包括其致貧原因、貧困程度、脫貧技能、是否具備可持續造血能力等等，確保了扶貧工作落實見效，并且公平公正。“精準扶貧”樹立了一個正面典型，證明了國家宏觀政策也可以在微觀層面實施。今后，在大數據平臺的精準指引下，政府行政指令的指向將會越來越精準，這就要求官員們不僅要了解現實中可能出現的多樣化，更要具備用多種手段應對不同狀態的能力。

3. 建立“找問題”意識，拒絕“等問題”。“等問題”是傳統行政模式下的長久積弊，許多社會群體事件和惡性案件早有苗頭，但長時間得不到關注，導致矛盾越積越深，直到爆發惡性沖突，才得到重視和處理，可是往往此時已經造成了不可挽回的損失。這類問題有些是由于官員不作為造成的，但還有一些問題是官員缺乏必要的信息渠道造成的。在“大數據行政”平臺下，信息渠道問題可以得到較好的解決，該平臺除了與各政府職能部門對接之外，還與一些非官方數據庫對接，能收集和整理民眾在第一時間發出指責和評價，并查找問題的根源。在“大數據行政”平臺下，官員們具備了通暢的信息通道，也就可以主動找出問題，并將其消滅在萌芽狀態。目前，我國已經出現了一些利用大數據平臺“找問題”的成功案例，例如證監會通過監測異常資金流動，發現并處罰了股市中的違規操作問題;公安部通過監測網絡數據信息發布的頻率和內容識別，發現并摧毀了網絡金融詐騙集團;交管部門通過分析交通流量數據，發現了城市中存在的交通監管盲區，并及時進行了整改，避免了交通擁堵和交通事故的發生。通過大數據平臺，能做到“早發現，早預警”，前提是政府官員必須摒棄“等問題”的陋習，建立“找問題”意識并積極踐行。不能主動“找問題”的政府官員，必然被未來行政體系淘汰。

4. 快速反應意識。進入移動互聯網時代后，社會生活的方方面面都加快了速度，給人們帶來便利的同時，也會快速地產生新的問題。這就需要政府官員具備快速反應能力，能在極短的時間內發現并處理問題。以前在提及經濟問題時，我們常常習慣于以年或者季度為時間單位進行數據收集整理和和核算，但是現在必須用天甚至分秒為單位了。利用大數據平臺進行快速反應在商務領域已有成功案例，一些零售商務平臺，僅僅是利用客戶上網檢索信息的數據，就能分析出某地區可能對某類商品有大量需求，于是快速組織調配貨源，整合物流力量，客戶一旦下單，立即開展配送。2016年，杭州市借助大數據分析系統發現本地房地產市場異常過熱，于9月14日開始起草限購條例，短短4天后就開始實施，取得了非常好的效果，效率之高令人驚嘆，這是一個利用大數據平臺進行快速行政反應的典型事例。要實現行政領域的快速反應，不僅需要有大數據平臺作為快速反應的硬件支撐，還需要行政部門簡政放權，減少行政審批環節，減少信息流通交換程序，讓行政執行力得到快速釋放。

5. 自我監管意識。在很多官員心中，政府行政行為是一種管理行為，官員是社會管理者。這種心態讓部分地方政府官員習慣于發號施令，久而久之產生了凌駕于制度之上的優越心態，不作為、亂作為甚至違法亂紀的情況也就隨之產生了。盡管民眾具有監管官員的法定權利，但在硬件條件不足的時期，民眾缺乏對官員行政行為監管的有效手段，導致這一權利無法順利實施。現在，隨著大數據平臺不斷發展和完善，信息傳遞和交流十分便捷和順暢，民眾真正具有了監管官員行為的有效手段，對貪腐的檢舉揭發即快速又安全，官員的不當行為能很快被曝光并處理。十八大以來，中央取得了豐碩的反腐成果，一方面是因為中央保持著反腐高壓態勢，另一方面是因為反腐技術手段不斷提升，貪腐信息傳輸和匯總非常及時，為懲治貪腐提供了證據鏈。“大數據行政”平臺能記錄官員的一言一行，將促使這條證據鏈愈發堅實，能極大提升反腐的效率，進一步收緊對官員權利的約束，將對官員產生極大的心理震懾，督促他們在日常行政行為中進行嚴格的自我監管[8]。如果地方政府官員不加強自我監管意識，其不當言行將很快被大數據平臺記錄并鑒別，作為對其行政能力和素質的評價依據。自我監管意識的培養和加強，不僅體現了官員對法律的敬畏，更體現了對自身的準確定位，即不是一個社會管理者，而是一名社會服務者。

6. 數據資源保護意識。數據資源是一個寶庫，需要開發利用，同時也需要得到精心的保護。數據資源的安全不僅僅是數據網絡運營者的責任，也是所有能接觸到數據的人的共同責任。2016年國家出臺了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，其中明確提出：統籌網絡安全和信息化發展，完善國家網絡安全保障體系，強化重要信息系統和數據資源保護，提高網絡治理能力，保障國家信息安全;全面保障重要信息系統安全，集中力量突破信息管理、信息保護、安全審查和基礎支撐關鍵技術，提高自主保障能力。將數據資源保護上升到國際戰略層面，其重要性可見一斑。要讓大數據發揮優勢，必須進行數據開放和共享，然而這會給一些不法分子留下可乘之機。對于地方行政官員而言，將在未來行政行為中大量接觸到大數據，其中一定包含一些敏感數據。面對這些數據時，官員們要具備保密等級判別能力，對其中具有高密級的信息，不能泄露到工作之外的領域;對一些低密級的信息，只能在法規允許范圍之內進行共享和交流。

7. 避免“唯數據論”。大數據行政時代即將來臨，各級大數據行政平臺的建設也在如火如荼地進行中，各級政府對官員的大數據能力也提出了更高的要求。在這股大數據洪流之下，許多官員在沒有理解什么是大數據行政，以及如何利用大數據提升行政質量的情況下，僅僅是為了展示自身具備大數據行政素質，甚至于只是為了掩蓋自己對大數據行政的無知，逐漸在工作中養成了“言必談數據”的風氣，甚至在決策中形成了“唯數據論”思維模式。這看似順應了大數據時代發展的潮流，實則走向了另一個極端，即否定了主觀能動性的作用：“大數據行政”平臺并不是一個行政決策平臺，只是一個行政輔助工具平臺，不能完全替代人力智慧在決策中的作用，更不能作為決策科學性的唯一評判依據。行政官員必須清醒地意識到：大數據信息的特點是呈現更精確，傳遞更迅捷，信息量更巨大，但它所表現的依然是現象，并不能直接揭露客觀世界的本質。傳統行政領域中要求官員具備“透過現象看本質”的能力，那么在大數據行政時代，對這一能力的要求不但沒有降低，反而更高。“唯數據論”思想一旦泛濫，行政領域將形成“為數據服務”而不是“為人民服務”的風氣，追求數據的光鮮將成為新時代“政績思維”的表現形式。看重數據但不“唯數據論”，才是對待大數據的正確態度。