我國政府科技創新宏觀治理的“放管服”改革

摘要：科技創新是推動一個國家持續發展的動力與源泉，其規律和特點決定了政府在其中的重要作用，不論是從理論上還是從實踐上來看，政府必須對科技創新進行宏觀治理，但這種治理的前提是市場的決定性作用，政府必須實現“放管服”改革，通過提高科技創新管理水平、健全科技創新政策體系、營造良好創新環境等方面不斷創新宏觀治理機制。

關鍵詞：科技創新;政府宏觀治理;“放管服”改革

科技創新治理改革無疑要涉及到政府和市場這兩種基本的資源配置機制，這也是我國全面深化改革的中心問題，無論是從經驗方面還是從教訓方面，我國現在的改革方向，就是堅持市場配置資源的決定性作用和更好的發揮政府作用，我國政府科技創新宏觀治理機制的改革路徑也正是沿著這一方向而進行的。

一、 政府科技創新宏觀治理的必要性

20世紀中期以后，發達國家的政府管理理念和實踐都發生了根本性變革，由公共管理發展為公共治理，注重強調企業、市場和社會的多元主體作用。政府由“統治”變為“治理”，目的是通過協商與合作解決公共產品的供給和社會秩序問題。根據新的政府公共管理理論，治理是指政府的權力或強制并不是實現目標的唯一途徑或主要途徑，而是更強調非政府力量的參與，發揮多重治理主體的作用。治理強調的社會參與度，要求各科技創新主體之間密切合作，在治理過程和方法上，更加關注多方訴求，使之更具適用性，以達到共贏的局面。基于政府傳統治理理念的創新，在科技創新治理中，政府是治理主體之一，不再是資源和機會的絕對壟斷者，不能再主要依靠行政權力來分配科技資源以解決科技創新問題，尤其是在現代市場經濟中，更多依靠政府之外的市場和社會力量去實現科技創新目標是科技創新治理的主要趨勢。

科技創新是科技與生產力發展緊密融合的復雜活動，是推動生產力發展的決定性力量，其構成要素既包括創新主體，又包括創新環境，而政府既是科技創新的重要主體，又是科技創新環境的主要影響者。科技創新活動本身的復雜性及其在社會生產力發展中的重要性，使得科技創新宏觀治理成為各國政府的必然選擇。又“由于科技創新可以提升企業的競爭力，進而決定一國的國際競爭力，是國家安全的重要影響因素，因此，政府科技創新的宏觀治理也成為現代國家的一種常態”。

新古典學派支持政府在科技創新中發揮重大作用的一般理論認為，政府科技創新行為的合理性在于科技創新過程中的市場失靈，即在市場機制發揮充分作用的條件下，無法有效配置科技創新所需的資源。作為市場主體的企業的生產和創新活動不可避免地會存在外部性和風險性，“造成社會整體的邊際價值和私營部門的邊際價值的差異”，導致科技資源市場配置的失靈和低效率。在這種情況下，政府宏觀調控可以適時彌補市場失靈，優化科技資源的配置，促進科技創新的進程。

創新系統理論認為，政府是重要的創新主體之一。政府、企業和研發機構以及教育、培訓與產業結構的作用構成了一個網絡系統，他們的共同作用促進了科技創新活動的進行，網絡系統內部各要素的良性互動促進了技術創新效率和科技轉化效率。特別是政府在制定科技創新戰略、中長期發展規劃、營造良好環境等方面具有不可替代的作用。政府可以通過制定和實施政策法規，管理和規范系統中其它要素的創新活動。政府可以持續推動改革，不斷完善經濟體制、行政體制、教育體制、金融體制、科技體制等，形成與新的科技創新模式相適應的、并能促進科技創新的制度體系。同時政府還可以根據國家重大發展需要，通過項目引導、直接投資和組織力量攻關等形式，直接參與科技創新活動。

從現實科技創新治理的經驗來看，在科技創新系統中，政府也發揮著重要作用。當前，世界各國政府在科技創新中的作用總體上呈現出加強之勢，所有科技強國無一例外都強調政府對科技創新活動的宏觀治理。一般認為，根據政府在科技創新治理中的職能和作用發揮程度，世界各國有效的科技創新治理模式可以分為三種，一是以美國為代表的多元模式，二是以前蘇聯為代表的集中管理模式，三是以日、德等國為代表的混合模式。無論是哪種類型的國家，政府科技創新的宏觀治理功能都是顯而易見的。美國、德國、日本等科技先進國家都普遍成立了由國家最高領導人任主席的國家科學技術委員會或其他科學技術決策機構。“美國有健全而有效的聯邦政府科技管理與研究機構，包括總統科學技術顧問、總統科學技術政策辦公室、國家科學院、國家科學基金會、聯邦政府各部、局的研究與管理機構。”各國還普遍通過立法、制定發展規劃、頒布國家科技政策等形式調動國家科技資源為經濟與社會發展服務。而且政府在培育以科技創新為內核的經濟競爭力方面表現得尤為明顯，“OECD的報告強調，政府的宏觀職責就是為企業提供良好的商業環境，并通過制定宏觀經濟政策增強企業的競爭力。世界經濟論壇和瑞士國際管理學院在其每年進行的國家競爭力評估中，都將政府作為決定一國經濟競爭力的八個基本因素之一。”總之，不論是從理論上還是從實踐上，政府科技創新的宏觀治理作用都是顯而易見的。

二、 我國政府科技創新宏觀治理模式的反思

無論是從中國科技發展實際考慮，還是從科技強國的發展經驗考慮，科技創新必須與符合規律的治理模式相適應。目前我國科技創新遇到了原創性的困境，值得我們深思的是，如何才能做到科技創新的科學治理，政府角色到底應該如何定位。同樣是政府重視科技創新，但為什么有的政府治理科技創新的效果非常明顯，而有的就陷入困境。所以，對我國政府科技創新治理模式的重新反思無疑會促進科技創新治理模式的現代化的進程。

1. 政府計劃經濟的觀念依然存在。在長期的計劃經濟體制下，我國遵循前蘇聯的科研管理模式，建立了高度集中的計劃管理體制，其特點是以政府研究機構為主體，以垂直領導為特色。在特定歷史條件下，這種政府主導模式發揮了集中有限資源辦大事的優勢，通過組織大型技術攻關項目，取得了一批重大成就，為我國在國際社會奠定大國地位發揮了重要戰略作用。但是，特殊時期的特殊模式必須根據發展階段而變化，某些領域的集中力量辦大事不能無限制的普遍化。當前，我國經濟社會發展需要創新驅動，市場中成千上萬的企業要發展壯大都需要技術創新，政府不能為每一個行業、每一個企業的技術創新親力親為，生產電腦芯片、原珠筆芯、螺絲釘等不可能都需要政府集中力量公關，靠舉國體制解決所有領域的技術創新也不符合客觀規律。2011年，寧波市出臺《寧波市中長期人才發展規劃綱要（2011年-2020年）》（甬黨〔2010〕16號），要求“以5年為一個培養周期，每個周期按3個層次選拔和培養優秀中青年人才1 400名”，這一數字預計到2020年要達到2 800名。據測算，5年周期內要投入培養經費5 000萬元。這一計劃被媒體轉載并解讀為：“寧波市政府提出計劃，要斥資5 000萬元，花5年時間來打造10個‘喬布斯。”可見，主觀主義和計劃經濟思想在政府科技創新治理中的依然盛行。從我國科技創新的情況來看，形式不容樂觀，尤其是最近以“中興事件”和“華為事件”為標志的中美科技制約與反制約的嚴酷現實，給我們敲響了警鐘，一個不爭的事實就是我國科技創新能力還不強，其原因是多方面的，除了受傳統文化和市場缺位的影響外，更在于長期計劃體制觀念影響下的政府科技創新宏觀治理機制的根本缺陷。

這種治理體制的弊端，在經濟社會迅猛發展的形勢下日顯突出。

（1）在運行機制上，政府宏觀治理機制直接計劃性特點明顯。目前我國從上到下基本上還是一種“塊塊”管理模式，國家對科學技術研究的領導，主要是靠行政手段發號施令或靠制定統一的計劃來強迫執行，而不是通過經濟的力量把科技研究引向國家所需要的方向;國家財政撥款是科研經費的主要來源，科技部門被當作可以計劃的一個非產業公用部門，導致科技與經濟相脫節，成果轉化率低下;科技成果的評價主要還是采取專家評審、開鑒定會的形式，缺乏科學性，導致成果判斷的主觀性太強，缺乏市場檢驗，這也是成果流產的主要原因;政府獎勵制度不完善，導致科研人員注重通過論文發表、專家鑒定或領導批示以申請獎勵，不愿意通過申請專利獲得知識產權來獲取收益，這也使得政府的研究資金被廣泛用于評估和申報獎勵，在申請和維護專利上資金嚴重不足，知識產權大量流失;在政府宏觀決策機制上，還缺乏規范、科學的決策咨詢機制，各管理部門之間缺乏協調配合，基于整體目標實現的協同、分工合作機制不完善，國家利益虛化和部門利益強化現象明顯;政府科技進步政策的落實還是過分依賴計劃的作用，沒有或無法在組織上、行動上落實，國家沒有注重以經濟、財政、法律等方法促進科技創新活動，對產業科技創新和企業科技創新的中長期的方向性的指導還缺乏科學性和前瞻性，政府還缺乏基于促進企業科技創新的科學合理的指標和考核標準。

（2）在組織機制方面，存在著研究機構與企業相分離、與市場相脫節現象。調控權力的“部門化”導致政府作用趨于弱化，致使企業、學校和研究機構分離，缺乏有效的合作，產業、教育和研究一體化的有效機制發展不足，軍民之間、部門之間、地區之間分割現象嚴重，缺乏橫向聯系，致使很多的科技成果依然長期以樣品、禮品、展品形式存在，未能及時轉化為生產力。我國大量的科研機構包括高校和科研院所，由于歷史原因，其屬性都是具有公益性質的事業單位，與企業有著先天的隔膜。大量從事科技研究與開發的科技人員還是主要集中在這類科研機構中，不能有效參與企業的創新活動，無法為企業發展提供及時、有力的科技支持。企業，特別是大中型企業長期以來對政府計劃機制配置資源模式形成了慣性依賴，沒有形成有利于科技創新的企業制度、組織形式和管理機制。事實上，企業與科研機構合作方式的創新不足已成為融合發展的巨大障礙。相關法律法規的缺失和市場經濟體制的不完善也導致了合作機制的不完善。

（3）在創新體系方面，我國創新工作中還存在嚴重的系統失靈問題，創新體系各要素之間的相互作用、及其與外部環境的相互作用不理想。“長期計劃體制下形成的經濟體制、科技體制、教育體制、金融體制相互隔離的狀況不利于創新系統中各個要素之間的聯系和相互作用”，甚至相互矛盾和抵觸。企業與研究機構聯系不緊密，成果轉化不暢。有利于科技人員創新的科技基礎條件平臺尚未健全，不利于實現科技資源的有效共享。

2. 市場化導向的政府宏觀治理是符合科技創新規律的政府治理模式。完善的市場經濟強調市場配置資源的決定性作用，政府調控作為市場經濟的組成部分在資源配置中起輔助性作用，不論是古典的自由市場經濟還是現代的有政府調控的市場經濟，不論是資本主義市場經濟還是社會主義市場經濟，本質上都是以市場機制的自發調節作為資源配置的基礎，而自發調節無所謂優劣，規律都是自發的，否則不能稱之為規律，市場的缺陷本質上是人對市場經濟規律認識的局限性造成的。在現實經濟中，總有人適應市場，總有人不適應市場，政府宏觀調控本身就是市場經濟的一部分，市場經濟體制完善的一個標志就是有健全的政府宏觀調控機制。有效的政府宏觀調控是為彌補市場缺陷而不是代替市場，是為促進市場發展而不是阻礙市場發展，它是在市場經濟的前提下發揮資源配置的輔助作用，其作用范圍應是市場不能或不該的領域。

當前，很多研究把科技創新模式區分政府主導型和市場主導型，把以美國為代表的稱為市場主導型科技創新體制，把以日本、韓國等為代表的稱為政府主導型科技創新體制，而且兩者都取得了成功。這種涇渭分明的區分都忽略了一個基本的事實，那就是它們的市場經濟體制都是發達的和較完善的，沒有完善的市場經濟體制，政府主導的成就不會持久。因此，我們現在必須明確回答，科技創新的主導力和驅動力到底是什么？唯一的答案就是市場。我們看到，三次工業革命都是首先在市場經濟國家相繼發生，從而改變了人類的生產方式、生活方式和思維方式。我們還看到，當前我國社會發生了翻天覆地的變化，是基于這樣一個發展事實：從數千年自給自足的自然經濟到引入計劃經濟，再到社會主義市場經濟的逐步建立。從一定意義上來說，中國“富起來”階段就是一個社會主義市場經濟逐步發展和完善的階段。由此，我們可以認為，市場經濟是推動人類社會向更高文明發展的動力源泉和制度保障。只有在充分競爭和自由市場經濟環境中，才能為各市場參與者提供發揮最大化潛力的空間，從而激發市場參與者不斷創新技術以反映自身價值的內在沖動，這與政府經濟和政策經濟驅動下的市場本質不同。

市場在資源配置中的高效率，意味著必須確立市場機制在科技創新活動中的決定性作用。科技創新是一種復雜的知識生產勞動，它與一般的物質生產勞動有著類似的要素和結構，其生產要素也包括勞動者、生產資料和生產工具。科技資源配置主要是指在科技活動主體、時間和空間上，依據經濟規律，實現由各種生產要素組成的科技資源的合理流動，以最大限度地提高科技產出效率。科技資源的合理配置和科技創新活動的順利開展都離不開市場經濟的資源配置功能和信息傳遞功能。一方面，科技創新中各主體創新活動所需要的各類要素都處于市場機制的配置范圍中。我國市場化的成就首先表現在企業的自由競爭、進入和退出，市場價格及其背后的供給和需求引導資源流向效率更高的企業和行業。在市場條件下，高校等科研機構也面臨著越來越多的市場影響，包括其經費來源越來越依賴于滿足市場需求的技術供給能力，其科研力量越來越依賴于人才價格或者來自科研工作預期收益的激勵。另一方面，大學等科研機構與企業的產出將接受市場的嚴格檢驗，通過選擇機制逐漸淘汰劣勢部門。這表現在作為教育部門產出的畢業生需要與社會發展需求、特別是市場需求相吻合;大學的技術供給必須與企業的需求相吻合，才能獲得足夠的科研經費支持;企業的產品必須能夠滿足和吻合市場的需求，才不至于被市場淘汰。這兩方面都意味著，競爭機制將會扮演越來越重要的角色，企業面臨國內國際競爭，科研機構也面臨越來越明顯的國內和國際競爭（引進技術與自主研發呈現替代關系）。科技創新的最終目標是經濟增長，而經濟增長的微觀表現，一定是能夠滿足市場需求的企業利潤和產值的增加。市場機制有效配置科技資源的模式，一般可以保證創新體系內科技、生產、銷售三個環節的高投入（資金、技術、人才等）、高轉化率和高產出效應。

所以，中共中央、國務院印發的《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》（中發〔2015〕8號）提出，“要把握好技術創新的市場規律，讓市場成為優化配置創新資源的主要手段，讓企業成為技術創新的主體力量”，構建政府支持企業科技創新“市場需求—能力供給—環境制度”結構框架。對于我國來說，當前的迫切任務不是討論政府該不該參與科技創新，也不應借口由于我們的市場經濟不成熟，繼續強調政府直接參與科技創新活動，當務之急，一是加快全面深化改革，盡快健全市場經濟體制;二是政府時時要在市場經濟體制下活動，不能借口市場經濟體制不成熟來不斷強化政府功能，否則政府和市場的關系永遠不清晰。

三、 加快我國政府科技創新宏觀治理的“放管服”改革

經濟全球化和科技市場化的大趨勢，要求科技創新必須與市場連接，發揮市場對科技創新的主導作用。美國在這方面堪稱典范，政府主要通過制度引導、財力支持、政策激勵和比較完善的環境保障在科技創新中發揮作用，把科技研發的具體落實交給市場去推動。即使日本被認為是“政府強干預”特征的國家，政府的干預也是遵循市場規律和要求進行干預，而不是把政府職能凌駕于市場之上。2018年7月25日，國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》。《通知》指出，要“貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革要求，建立完善以信任為前提的科研管理機制，減輕科研人員負擔，充分釋放創新活力，調動科研人員的積極性。”

第一，建立健全科技創新政策法規。建立健全科技創新政策法規。科技先進國家的一個共同特點就是支持科技創新的法律法規比較完善，而且更新及時，能夠做到與時俱進。在科技創新治理方面主要是依法而行，不論是從立法方面和還是從執法方面效率都很高，法律體現的中心思想就是以市場為導向，激勵創新，保護創新，鼓勵競爭，激發科技創新的活力，加速科技成果的轉化。在我國目前的科技立法中，某些領域存在立法真空點，存在滯后性，一些科技法律制度還欠完善，科技法律的實施仍不盡如人意。在我國，一方面，建立健全促進科技創新的法律法規。一是進一步完善《科學技術進步法》。應該在企業界和科技教育界專家的廣泛參與下，結合國家目標和社會經濟發展需要，完善作為科技基本法的《科學技術進步法》的結構體系和具體內容。二是進一步完善促進科技創新的法律法規體系。圍繞科技創新中的人、財、物和保障措施等創新要素以及科技計劃、科技研發、科技應用等創新環節，分別制定和完善各科技單行法規，根據地方科技創新實踐的需求推進地方科技立法，在此基礎上構建較為完善的科技法體系，為科技創新提供有力的法治保障。另一方面，完善促進科技創新政策。進一步落實普惠的財稅政策，支持企業技術創新。對企業研發機構和企業技術中心以及民辦科研機構、進口科研用品實行關稅優惠。繼續研究和推廣技術人員和管理人員股權獎勵分期納稅，有限合伙制創投企業投資高新技術企業的稅收優惠，非獨占許可使用權轉讓稅收減免，中小高新技術企業向個人股東轉贈股本個人所得稅分期繳納等政策。通過財稅政策調整和金融手段應用來促進產學研有機結合和良性互動，引導科技企業向高校和科研機構的經費投入。另外，國家可以比照在基礎教育方面收取基礎教育附加費和公路收取車輛“路橋費”的形式，對企業增設科技創新附加稅。同時對于那些主動投入科學技術和新產品自主研發、或通過科技研發合同向高校、科研機構注入創新經費的企業，可免除同等數額的科技創新附加稅，投入巨大者，國家還可給予一定補貼。國家對企業增設科技創新附加稅的目的不在于國家財政增收，更不是要增加企業負擔，而是希望通過建設一種機制，促進產學研的聯合與互動，促進和激勵企業科技創新。

第二，賦予科技創新活動更大的自主權。充分發揮企業科技創新的主體作用，鼓勵支持高科技企業發展，支持大中型企業建立高水平的研發機構，加大研發資金投入，積極進行產品關鍵技術、核心技術的研究。激發小微企業技術創新，政府要不斷完善有利于科技創新的平臺建設。再造科研項目管理流程，賦予科研人員更大的科技創新自主權。要充分發揮專家和專業機構在項目管理中的重要作用，通過實行項目委托管理制度，改變目前行政主管部門對項目管理偏多、偏細、不夠科學的狀況。各委托方（各行政主管部門）規定好權利義務、成果交付形式和雙方認可的監管方式后，不再過問日常科研過程，把更多的精力放在做好項目服務上。在研究任務部署和整個研究開發過程中，科研人員具有技術路線制定的決策權，科研項目負責人按規定具有科研團隊組建的自主權，并根據具體項目進展需要具有相應的調整權。在科研經費管理方面，按照資金分類實行寬嚴相濟的資金協商管理制度，進一步下放科研資金管理權，在加大資金宏觀監管的基礎上擴大科研單位的管理權限，項目承擔單位依據統籌協調、平衡使用、共用共享的原則對直接費用具有調劑權。處理好監督與服務的關系，堅持監督檢查的“減法”原則和服務方式的“加法”原則相結合，強化單位法人責任，為科技創新活動創造寬松自由的環境。

第三，加強科技創新基地布局和資源開放共享。研究科技創新基地和平臺建設的總體布局，探索穩定支持機制，推進國家實驗室建設;按照分層建設、分級管理的原則，推進科技基礎條件平臺建設，提升開放共享服務水平;落實《國務院關于國家重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的意見》，加強科研儀器設施、科學數據等科技資源的開放共享;建立統一開放的網絡管理平臺，制定標準規范和評估激勵辦法，推進科技資源開放共享;加快發展技術市場，研究制定技術轉移服務標準，推進高校和科研院所建立健全技術轉移機構，以信息化網絡連接各區域技術轉移平臺，推動跨行業、跨區域、跨國技術轉移。

第四，建設全流程“嵌入式”科技監督評估體系，為科技計劃管理改革保駕護航。建立科技計劃管理部際聯席會議制度，成立戰略咨詢與綜合評審委員會，初步建成公開統一的國家科技管理平臺。研究制定專業機構遴選規則，改造現有科研管理事業單位;制定監督評估通則和標準規范，初步形成新的管理體制和組織實施機制。在各級科技管理部門設立科技監督機構，確保政府科技計劃實現，并動態跟蹤科技創新績效。要重點加強科技經費管理方面的制度化建設，嚴格科研經費的財權、審批權、監督權，明確各類科研經費的使用范圍。綜合運用“制度+合同+技術”手段，實行事前承諾、事中隨機抽查和重大監督、事后績效評估評價，強化績效導向，提高科技計劃項目實施質量和效益，注重方式創新，實施包容審慎監督，強化精簡檢查，為科研人員“松綁助力”。基本建成統一開放的國家科技管理信息系統和中央財政科研項目數據庫。制定五類國家科技計劃（專項、基金等）和經費管理辦法，實行項目分類管理。

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基金項目：2017年河北省科技廳軟科學研究計劃項目“政府科技創新宏觀治理機制研究”（項目號：164576441）。

作者簡介：杜勝利（1970-），男，漢族，河北省保定市人，中國人民警察大學政工系教授，博士，研究方向為政治經濟學、治理理論。

收稿日期：2019-04-10。