讓農民成為城市發展的“合伙人”—廣東省肇慶市鼎湖區農村土地征收政策創新調查報告

中央黨校中青三班一支部肇慶調研組

農村土地征收是城鎮化建設中不可回避的難題，難就難在利益分配。習近平總書記指出，深化農村土地制度改革要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，為破解這個難題指明了方向。2013年以來，廣東省肇慶市鼎湖區在新區建設實踐中，通過“集體入股國有”的“土地兩級股份化”改革，探索城鄉土地合營的新型雙層經營體制，讓農民成為城市發展的“合伙人”，走出了一條共享土地增值收益、城鄉融合發展的新路。中央黨校中青三班調研組赴鼎湖區對此進行了專題調研。

土地征收政策創新的主要做法

2013年肇慶市在鼎湖區啟動肇慶新區建設。新區規劃面積115平方公里，涉及5個鎮街26個行政村，共需征收集體農用地9.2萬畝。能否高效平穩征收這些土地，成為新區建設“第一道坎”。全國大多數地方的通常做法和結果是：地方政府低價征地、高價賣地，被征地農民拿到一次性補償后成了旁觀者，無法分享城市發展的成果。隨著土地價值的攀升，被征地農民可能產生不滿情緒并積累擴散，極易誘發上訪和社會不穩定事件。在肇慶市委市政府的支持和指導下，鼎湖區堅持問題導向和底線思維，用改革的辦法解決發展中的問題，以與農民共建共治共享為基本方向，探索進行土地征收政策創新，首先在廣利街道彭壽村進行試點，具體做法分“五步走”。

第一步：成立村級土地公司。社會主義建設時期我國農村集體土地實行“三級所有、隊為基礎”，改革開放后這個格局沒有改變，在廣東大部分農村地區，村民小組是土地所有權實際持有主體，鼎湖區農村集體土地所有權就屬于村民小組。作為集體土地所有權主體，彭壽村15個村民小組以農用地入股，聯合成立“彭壽村土地資產管理公司”。該公司是具有特定目的的有限責任公司，只用于土地資產收入經營，不從事其他經營活動。村民小組股權比例以各小組的農用地面積進行界定。以村民小組羅水一隊為例，其農用地面積為273.75畝，占總面積4958畝的5.52%，其股權比例即為5.52%。村民小組作為股東，獲得村級土地公司的土地收益分紅后，按照村規民約每年給村民分配一次。

第二步：聯合成立肇慶新區土地公司。肇慶新區管委會與彭壽村土地公司聯合成立肇慶新區土地資產管理公司，雙方約定：彭壽村土地公司以名下土地承包權和經營權再入股，占新區土地總公司股權的20%；新區管委會以這部分土地的開發成本入股，占總公司股權的80%。由于村級土地公司是特定目的公司，沒有實際現金投入，而管委會土地開發投入巨大，為體現惠民原則，雙方經協商確定了2∶8的股比。土地征收條件成熟時，由新區土地公司配合管委會完成土地征收工作，此前不得改變農用地性質和現狀。土地征收完成后，管委會負責開發運營，其中可出讓的建設用地收益減去入股土地開發成本，視為土地增值收益，由彭壽村與管委會按股權比例分配。為了防止政府引入第三方資本進行土地開發造成村民股權損失，公司章程中設立了“防稀釋條款”，約定村級股份占比不因任何原因而減少，充分保障村民權益。

第三步：落實股權收益分配。因土地開發需較長時間，而村民希望盡快兌現股權收益，雙方商定將村級土地公司持有的20%股權中，劃出12%折換成商業物業設施（如商鋪、公寓、加油站等）在新區建設中陸續返還。以商鋪為例，每征一畝地折換12平方米底商，在管委會建設的搬遷安置小區中落實。物業未建成前，管委會通過預返租形式支付村級公司租金，提前讓村民享受城市建設紅利；物業建成后，物業產權將給予村集體經營，村集體不再持有12%股權。剩余的8%為土地長期增值收益股權，由管委會定期結算返利給村級公司。由于落實了股權收益，不再給村集體留用地。

第四步：構建多元社會保障機制。僅靠股權并不足以讓村民轉化為市民，還需在社保、就業等方面提供多元保障。管委會為入股農民設立個人社會保障賬戶，填實社保繳費12年，村級公司填實繳費3年，其余繳費個人自理。在新區核心區域規劃建設大產權安置小區，用商品住房置換宅基地和民房，農民財產權益顯著增加。加大就業培訓力度，統籌城市開發建設中適合村民的崗位，在園林綠化、道路管養、社區服務等方面優先解決被征地農民就業問題。此外，管委會還制定了搬家綜合補助、口糧補貼、周轉過渡補貼、物業補貼等一系列保障政策。

第五步：提升村集體可持續發展能力。管委會已完成的8萬畝土地股份合作共需返還村級土地公司96萬平方米商鋪（部分以其他物業形式返還）。為管理運營好這部分商業物業設施，管委會引導具有物業分配權的多個行政村土地公司聯合成立物業資產管理公司，選舉董事會、監事會和董事長，引入職業經理人，用市場化方式保障物業保值增值，推動村集體學習現代市場經濟和企業運作機制。這些措施，使村集體從管土地向管物業、管股權轉變，村集體可持續發展能力得到明顯提升。

通過上述“五步走”的舉措（見圖1），實現了“散戶進集體、集體入國有，個體有保障、集體有發展”，最終農民抱團進入城市，成為城市發展的“合伙人”。

從2013年底到2015年初，經過一年多的努力，彭壽村試點取得成功，15個村民小組全部順利簽署了入股協議，共涉及802戶、2491人，共入股4958畝土地。到2018年底，彭壽村入股土地中已全部完成土地征收手續，其中市場出讓1593畝。彭壽村民敢于飲“頭啖湯”，也獲得了看得見、摸得著、可持續的實惠。村民的主要收入包括原有土地征收的補償、村級物業收益分紅、長期土地增值收益8%分紅，獲得了城市社保和新的就業機會，拆遷農民還得到了大商品房和搬遷安置各類補貼。時任彭壽村黨支部書記區煥光同志算了一筆賬：2015年，村民人均分紅從原來每年不到2000元增長到7500元。2018年，新區第一個安置小區康樂花園建成，共計13棟，安置入住了包括彭壽村在內的1710戶，另有4個安置小區將陸續建成投入使用。政府需要返還村集體的物業也逐步兌現，康樂花園小區的27000平米商業設施交付給村集體，由村物業資產管理公司自主運營。當地流傳著幾句話：“有車有樓，不如彭壽戶口”“老的全有，新的更多，虛的變實”“端起金飯碗，分紅年年有”。群眾的精神面貌也隨之發生三個轉變：從征地拆遷對立面轉變為同政府合作方；從傳統散戶單干轉變為依托集體致富；從城市邊緣的農民轉變為積極融入新區的市民。

試點取得成功后，新區內黎橋、院主、龍頭等幾個村主動申請參加股份化改革，從“要征我”轉變到“我要征”。目前這項改革已在新區全面鋪開，參照彭壽村做法，每個行政村成立土地公司，并分別與新區管委會成立土地合作公司。截至2018年底，參加合作的土地面積超過8萬畝，基本覆蓋了新區核心區。國家、集體、個人利益都得到了有效實現：由于征地計劃得到落實，新區建設快速推進，近三年基礎設施投入累計近400億元，面貌日新月異，并成功承辦了廣東省第十五屆省運會；村集體獲得了可觀的物業設施，租金收益穩定可持續，村組織的威信大幅提高；農民利益得到保障，綜合性的收益和保障措施讓村民心齊氣順，改革過程中沒有上訪、沒有群體性事件，社會大局平穩有序（見圖2）。

圖1“五步走”舉措的基本架構

土地征收政策創新的內在邏輯

調研組走村串戶，多次召開座談會，與當地有關負責同志深入交流，還原了當年改革的設計初衷和內在邏輯。

圖2 政府、村集體和農民三者利益兼顧

圖3 農地三大功能的置換

（一）核心是用股權與群眾結成利益共同體。以往在農村土地征收中，往往地方政府作為甲方，集體和農民作為乙方，二者二元對立而非同向同行；隨著農民的訴求越來越高，征地越來越難。鼎湖區站在群眾立場思考解決方案，把土地增值收益拿出來共享，舍得眼前利益，營造有利于政策實施的環境，換取長遠利益。這個方案突破了二元對立，實現了從“博弈”走向“合作”，農民從城市發展的被動參與者變成了主動“合伙人”，更好地實現就地就近城鎮化。由于利益方向一致，群眾的主要訴求轉變為希望新區建設得更快一些，建得越快群眾利益就實現得越好。用股權與群眾結成利益共同體，調動了政府、集體和個人三方積極性，是鼎湖方案政策設計的核心。

（二）關鍵是統籌置換農地三大功能。新中國成立以來，經過歷次農村土地改革，農村土地逐步具有了財產保值增值、生產資料和社會保障三大功能。鼎湖區在征地過程中認為，必須對三大功能進行整體考慮，充分尊重農民的財產權、生存權和發展權，提出一攬子解決方案，才能獲得農民支持，實現社會穩定。鼎湖方案通過大商品房置換宅基地和民房，實現了土地財產功能；通過商業物業和股權收益置換留用地，實現了生產資料功能；通過多元保障機制置換農用地長期承包經營權，實現了社會保障功能（見圖3）。“三個置換”讓農民吃下過上長期美好生活的“定心丸”，最大限度保障了農民權利，是鼎湖方案順利推進的關鍵。

（三）優勢是實現了土地集約利用。廣東以往的做法是按征地面積10%—15%返還給村集體作為留用地，以支持和發展村集體經濟。隨著實踐發展，出現兩方面值得關注的問題：一方面，建設用地持續緊缺，留用地難以兌現，經常打白條，村集體意見很大；另一方面，村集體拿到留用地，往往會被地產商圍獵，成為“小官大貪”的腐敗溫床，農民意見很大。同時，分散的留用地逐漸演變成“插花地”和“城中村”，既不利于城市整體規劃和系統開發，又不利于土地節約集約利用。有鑒于此，鼎湖區用股權替代留用地，通過“統一規劃、統一開發、統一管理”的模式，實現了留用地從“零星散亂”向“集中集約”的轉變。這一做法有效克服了原留用地做法的弊端，真正打造了農民利益的“聚寶盆”、社會穩定的“壓艙石”，更好地實現了留用地政策的初衷。

（四）實質是構建了城鄉土地合營的新型雙層經營體制。十一屆三中全會確立了家庭分散經營和集體統一經營相結合的雙層經營體制，極大地解放和發展了生產力。40年來，隨著經濟社會的發展，雙層經營體制不斷進步完善。肇慶新區的建設使農村生產生活方式發生根本性轉變，大量集體農用地變為國有建設用地，傳統分散家庭經營逐漸消失，集體經營需要發揮更重要的作用。鼎湖方案因應這種變化，通過“村民小組入股行政村建立土地管理公司”和“村集體入股國有建立土地開發公司”的兩級土地股份化改革，構建了村級土地公司經營和新區土地公司經營相結合的新型雙層經營體制。原有體制是集體與家庭的雙層經營，新型體制是國家與集體的雙層經營。村級公司主要解決分配問題，新區公司主要解決投入開發運營問題，股權成為連接國家和集體兩種土地所有制的紐帶。這種變化充分調動了地方政府和村集體的兩個積極性，村集體在化解矛盾、平衡利益關系上發揮特殊作用，可以有效解決戶籍進出、股權變更、外嫁女等大量問題，增強了改革彈性空間；地方政府所持的80%股權將推動符合規劃的土地盡快開發利用，并為引入土地信托和戰略投資提供合法接口，有助于降低政府債務率。在加快城鎮化背景下，這種城鄉土地合營的新型雙層經營體制展現了較強的制度優勢。

土地征收政策創新的審視剖析

土地征收政策創新事關重大，涉及面廣，牽一發而動全身。調研組認真對鼎湖區方案的合規性、合理性、操作性、風險性和適用性等方面進行了深入剖析。

（一）合規性—征收程序符合規定。習近平總書記強調，在農村土地制度改革中要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。從土地性質上看，鼎湖區在符合土地利用總體規劃并落實用地指標的前提下，通過股份化新型村集體經濟形式的土地流轉，是公有制框架內開展的土地國有和集體所有間的混合所有制合作，土地公有制性質未變。從耕地紅線上看，在股份化合作后，對于未轉為建設用地的農用地，土地總公司授權行政村統一管理，仍是農業用地。所有建設用地使用程序與手續完備，耕地占補平衡得到良好落實，基本農田保護措施得當，沒有突破耕地紅線。從農民利益上看，通過股份化合作，農民收入大幅提高，價值化的財產性利益得到了長期有效保障。

（二）合理性—關注民生順應民意。新區城鎮化并沒有拋棄當地農民，通過股份化合作方式使農民成為市民，成為城市發展的“合伙人”。他們在社保和就業等方面得到了實實在在的實惠，“生活水平有提升、長遠生計有保障”，以主人翁的姿態參與新區建設發展。同時，鼎湖區對留用地傳統做法的改進，增加了可持續的集體收益，也消除了村干部犯錯誤的溫床，使當地農民的獲得感、幸福感和安全感顯著提高。

（三）操作性—政府征地成本可控。從表面上看，征地改革創新使政府征地成本大幅增加。實則不然，政府只是把以往拖欠的留用地通過置換形式逐步返還給農民。我們可以算一筆賬：如果執行原有留用地政策，征收8萬畝土地需返還給村集體9600畝，這部分土地的增值速度遠遠大于用以置換的商業設施租金的增速，留用地市值也遠遠大于返還的物業市值。土地征收除了顯性成本還有隱性成本，原有征地模式下政府的行政支出和維穩成本都應考慮進去。鼎湖區通過置換形式兌現留用地政策，既保障了村集體和農民的利益，又促進了土地集約化利用，同時也大大提高了政府的信譽度，實現了“多贏”。綜合來看，鼎湖方案是一種負外部性很小的改革，是經濟學上的“帕累托改進”，具有可操作性。

（四）風險性—局部存在總體可控。鄧小平同志曾指出，發展起來以后的問題不比不發展時少。鼎湖區進行大規模建設，用地成本高，政府前期投入大，需要具備良好的土地運營和資金周轉能力，以化解政府債務風險；股份化合作政策異于原有政策，需要做好股份化合作與土地確權的有效銜接；大規模的股份化合作，可能導致土地的粗放式開發使用，進而產生浪費現象；部分農民征地后可能存在無事可做的情況，容易滋生養閑養懶現象，就業問題應引發關注。從鼎湖實踐來看，這些問題都得到重視并有了較好的解決方案，風險總體可控。

（五）適用性—邊界清晰值得借鑒。鼎湖方案是在城鎮化大背景下，在現有法律框架內尋找的股份化征地改革創新之路，適用于城鎮化征地，尤其適用于城鄉結合部連片土地征收與整體開發。股份化的城鄉土地合營思路，對宅基地和集體經營性建設用地的改革也具有借鑒意義。需要指出的是，由于該方案補償方式多元、相對成本較高，需要土地快速升值以解決資金保障問題，故在貧困地區征地或在純工業園區的征地，不宜采用本方案。

調研后的思考和建議

鼎湖區的改革，實質上是尊重中國特色社會主義市場經濟規律的土地政策創新，是公有制框架下土地國有與集體所有的混合所有制探索，是城鄉土地合營的新型雙層經營體制改革，為推動城鄉融合發展找到了一個重要切入點。

我們認為，鼎湖區直面土地征收中政府、集體和個人三者利益不平衡的問題，通過一系列制度設計，在土地集體所有與國有之間架起一座股權橋梁和紐帶，實現了利益“多贏”。土地征收“五步走”的做法，讓農村土地的價值得到充分體現，讓農民成為城市發展的“合伙人”，讓農村集體發展更可持續。其之所以能取得成功，與設計初衷和內在邏輯是分不開的：通過與群眾結成利益共同體調動了農民積極性，統籌置換農地三大功能解決了農民后顧之憂，用股權取代原有留用地促進了新區土地集約高效利用，構建城鄉合營的新型雙層經營體制激發了基層活力，實現了“帕累托改進”。

農民在城鎮化進程中失地不失權、離土不離鄉、分層不分家、分享不分散，成為城市發展的“合伙人”：他們向城市貢獻了土地，成為了城市新主人，積極支持參與了城市建設，經營著市場化運作的物業，管理著城市社區公共事務，把個人利益與城市發展緊緊聯系在了一起。從這個意義上說，農民既是城市貢獻者，也是城市建設者；既是城市新成員，也是城市新主人；既是城市經營者，也是城市管理者。

三農問題專家溫鐵軍教授認為：“肇慶方案的創新在于，因為用股份制的市場化手段，使農民得到長期的財產性收入，而出現了土地征收過程中的平滑交易，沒有引發上訪和群體性事件，這是最難得到的效果。這種包容性增長經驗值得推廣。”

當前世界處于百年未有之大變局，我們面臨前所未有的機遇和挑戰，急需打通內需發展戰略通道，無論是哪個通道，都必須充分發揮土地這個基本要素的作用。建議推廣鼎湖區的做法，通過土地股份化改革，探索土地供給與利用的有效途徑，構建城鄉土地合營的新型雙層經營體制，釋放土地的巨大生產力，讓更多農民成為城市發展“合伙人”，真正把新型城鎮化和鄉村振興戰略落到實處，為應對危機、實現高質量發展提供支撐和保障。

調研組組長兼主筆：

陳宇航 中共肇慶市鼎湖區委書記

張建軍 自然資源部綜合司戰略規劃處處長

調研組成員：

林 建 中央統戰部七局副局長

魏鋒華 國家統計局機關黨委群工部部長

唐 勇 香港中旅國際投資有限公司副總經理

呂品田 國家信訪局來訪接待司四處處長

趙宏偉 吉林大學機械與航空航天工程學院院長

楊旭波 上海商務委員會通關協調處處長

閆 格 黑龍江哈爾濱市松北區裕強街道辦事處工委書記