湘陰縣農村“空心房”整治實踐與思考

陳志勇

摘 要 ?隨著新型城鎮化、工業化的大力推進，大量農村人口向城市轉移，而留在農村的房屋也就成了無人居住的“空心房”。另一方面，隨著人民生活水平日益提高，村民的建房需求和建房能力大幅提升，農村建設用地規模不斷增大。然而，當前農村建房普遍存在規劃不科學、用地不合理、建新不拆舊、占用良田建房等問題，使得村莊無序外延，導致村內出現了大量無人居住的閑置房、危房。以湘陰縣為例，鄉鎮原“七站八所”和企業改制后在農村留下了一批破敗的機關院落、倉庫、宿舍、辦公房，也長期處于閑置、廢棄狀態。這些農村“空心房”的長期存在既影響村容村貌、存在安全隱患，又浪費了寶貴的土地資源，嚴重阻礙了鄉村經濟社會的可持續發展，如何通過“空心房”整治，科學合理優化城鄉布局，成為節約集約利用土地的一個新的命題。

關鍵詞 ?農村;“空心房”;整治

中圖分類號：F301.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： With the vigorous promotion of new-type urbanization and industrialization， a large number of rural people have transferred to cities， and the houses left in the countryside have become uninhabited "hollow houses". On the other hand， with the improvement of people's living standard， the demand and ability of villagers to build houses are greatly improved， and the scale of rural construction land is constantly increasing. However， at present， there are many problems in rural housing construction， such as unscientific planning， unreasonable land use， not demolishing the old and occupying the good land， etc.， which make the village disorderly extension and lead to a large number of unoccupied houses and dilapidated houses in the village. Taking Xiangyin county as an example， the original "seven stations and eight schools" of the township and the enterprise system have left a number of dilapidated government offices， warehouses， dormitories and office buildings in the countryside， which have also been idle and abandoned for a long time. The long-term existence of these rural "hollow houses" not only affects the appearance and safety of villages， but also wastes valuable land resources and seriously hindering the sustainable development of rural economy and society. How to regulate "hollow houses" and optimize the urban and rural layout scientifically and reasonably has become a new proposition of economical and intensive use of land.

Keywords： rural area; "hollow house" ; renovation

“空心房”是農村地區長期閑置、廢棄、殘垣斷壁、破爛不堪、具有安全隱患以及建新未拆舊或不符合“一戶一宅”政策的危舊土坯房。這部分房屋不僅影響村容村貌、存在極大安全隱患，也不符合節約集約利用土地資源的思想，“空心房”整治是目前我國美麗鄉村建設和鄉村振興戰略開展下的一項重要工作內容，本文以湖南省湘陰縣開展“空心房”整治工作為例，歸納總結規劃農村“空心房”整治的方式與方法及工作思考。

1 ?項目區基本情況及存在的問題

1.1 項目區基本情況

湘陰縣農村“空心房”有近10000處，建筑面積近150萬平方米，涉及建設用地5000多畝，成為鄉村極不和諧的斑點。為節約集約利用土地資源，徹底改善農村人居環境，全力助推鄉村振興戰略，建設美麗鄉村，湘陰縣從2017年開始實施農村“空心房”綜合整治整村推進工程。截至2018年5月，湘陰縣共整治農村“空心房”9692棟、144.34萬平方米，完工驗收增減掛鉤項目1607畝，宅基地退出復墾1680畝，取得了良好的社會效益、經濟效益、生態效益和示范效益。

1.2 “空心房”整治工程開展存在的主要難題

①“空心房”整治資金壓力大。全縣域整村推進的“空心房”整治工程量較大，導致財政兜底式的單一資金來源壓力大。

②部分村民不理解、不配合。存在著民眾陳舊觀念根深蒂固，舊房不讓拆，規范化的村民新建房落實難。

③拆除后“空心房”的土地利用問題。整治拆除后“空心房”的土地利用和使用權益問題，也是空心房整治工程的一項重要內容，需研究制定相應的政策，規范土地利用性質和保障村民權益。

2 ?湘陰縣農村“空心房”整治基本做法

2.1 加強組織領導，大力宣傳

將農村“空心房”整治作為全縣深化改革、振興鄉村、改善民生的一項發展、創新和實事工程，縣領導高度重視，從上至下構建嚴密的責任體系。成立了由縣委、縣人大、縣政府主要領導牽頭、分管領導具體負責、各縣直部門和鄉鎮主要負責人為成員的領導小組，抽調精干力量設立整治辦、綜合組、宣傳組、項目組、督察組5個工作組，逐單位明確具體任務和具體責任。縣鄉村三級明確專人專抓，組建工作專班，形成“縣委政府主導、鄉鎮街道落實、部門單位協同、農民群眾參與”的整體聯動體系。縣鄉村三級層層召開動員會，統一思想認識，部署工作任務，明確整治要求，實行“一天一匯總、一周一調度、一月一講評”，在“鄉鎮工作微信群”中實時通報、及時點評，運用各種渠道進行大面宣傳，并要求包村干部進村入戶面對面向群眾做好政策宣講，確保相關政策家喻戶曉。

2.2 出臺專項政策，全面調查

緊扣中央相關文件要求，結合縣情實際，按照“拆、整、改、建、管”并重的思路，制定下發《XX縣農村“空心房”整治實施方案》《XX縣農村“空心房”整治考核細則》《XX縣農村“空心房”整治工作領導小組成員單位工作職責》等文件，為有力有序推進整治工作提供指導。

全面摸清湘陰縣農村“空心房”現狀情況，成立縣農村“空心房”整治辦，整治辦負責牽頭、鄉鎮負責、部門配合，采取進村入戶、實地勘測的方式進行“地毯式”摸排，準確摸清“空心房”的棟數、面積、屬性以及房主相關信息，形成完整數據采集表，附照片和平面圖，由“空心房”權利人與村簽訂協議，形成“一戶一檔”備案存檔。

2.3 規范整治操作，綜合治理

在農村“空心房”整治過程中，應充分尊重群眾意愿，發揮群眾主體作用，嚴把實地勘測、依法簽約、核查審定、拆除安全、項目實施、質量驗收等“六道關口”，嚴格依法依規按程序操作，做到依法引導、依法簽約、依法確權。特別是對納入城鄉建設用地“增減掛鉤”和占補平衡的項目，采取村民自定、自籌、自建、自管的“四自”模式，由村民自定項目建設地址和內容，自籌項目前期建設資金，村民理事會自主選擇施工隊伍，項目驗收后交付村民自行管護。抓好項目實施，確保群眾對項目管理的自主權得到充分發揮、項目資金用在刀刃上。

農村“空心房”整治應緊扣農村建設發展實際，因地制宜，因勢利導，堅持“宜耕則耕、宜水則水、宜綠則綠、宜建則建”原則，根據拆除“空心房”所處的位置、面積、土壤土質等情況，對騰出土地實行綜合整治。通過積極探索創新整治模式，打造各鎮亮點，形成各自特色，放大了“空心房”整治的經濟效益、社會效益、安全效益、生態效益。

2.4 建立補償機制，共享收益

建立農村“空心房”拆除補助機制。對拆除“空心房”的農戶，根據房屋類別制定合理的標準予以補償，整治后的土地收益仍歸屬原戶主。對鄉、村而言，實施城鄉建設用地“增減掛鉤”項目參照全省各地標準進行獎補;實行宅基地退出復墾項目的按相關標準進行獎補。將復墾出來水田和旱地在省公共資源交易平臺入市。入市的新增耕地凈收益由縣、鄉財政再按合理比例進行分成，縣財政所獲得的土地增值凈收益除預留整治滾動資金外，全部用于鄉村振興相關投入。鄉鎮（街道）所得部分作為“消赤減債”專用，調動鄉鎮（街道）的工作積極性。

3 ?農村“空心房”整治對策與建議

3.1 倡導村民自治，塑造文明新風

堅持農村“自治、法治、德治”相結合，增強基層民主自治能力，建設法治鄉村，提升鄉村德治水平。積極培育多種類別的社會組織，組織有威望的老人、退休干部、軍人、經濟能人等組成村民理事會或者鄉賢理事會等，積極推動村民自治和發展村內公共服務，通過發動村民群眾，按照“民事民辦、民事民治”的原則，完善村內公共基礎設施的修建和改善，推動村內公益事業的發展。借助“空心房”宣傳工作，完善農村文化發展的相關配置設施，加強農村科普活動，提高村民參加農村文明發展活動的積極性，抵制封建迷信活動，提高農民科學文化素養。強化農民的社會責任意識，法律意識、集體意識、主人翁意識，促進農民真正有效地參與到“空心房”整治的每個決策環節，爭得公眾的意愿，切實保障農民權益。

3.2 科學指導，嚴格規范村民建房

要根據土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、生態保護規劃科學編制村莊規劃，科學引導村民按照土地利用總體規劃和村莊規劃規范建房。對于丘崗地區、山區的“空心房”綜合整治要與地質災害防治、易地扶貧搬遷相結合，引導農民向集中點建房，節約集約用地，提高土地利用率。可以調節拆除“空心房”的插花地安排新建農戶建房，而不是一味地倡導集中建房居住。對于新建農房建房面積要出臺相關的配套政策，規范人均面積或戶均面積。不準占用或少占耕地建房，占用耕地要繳納開墾費。

3.3 拓寬融資渠道，創新投融資機制

建立“三農”投資融資平臺，拓寬社會資金、“金融下鄉”、“千企下鄉”等多種途徑，建立占補平衡指標入市、社會資金下鄉的綠色通道，精簡各種手續，積極引導社會各界資本參與農村土地經營管理，實現土地流轉有市場，耕地不拋荒，增加農村承包土地、集體經營性土地入市量，實現平臺經營。開展農村小額信貸，適當放寬貸款期限，實行優惠利率，推動農民自主參與規模經營，讓農村實現閑置資源變資本、資本變股本、農民變股東的轉變。

3.4 完善社會保障，加快城鄉融合

以農村“空心房”整治和宅基地退出為平臺，進一步推進農業轉移人口市民化、實施城鄉一體化的戶籍制度、實現鄉村與城市共存且等值發展。倡導農村土地由粗放式經營向規模化經營、精細化經營轉變，居民點要預留建設用地規模，為村集體經濟組織成員宅基地保障提前做好規劃。以農村宅基地改革契機，積極探索“以地養老”機制，依據當地經濟發展需求，開展宅基地改革與養老、社會保障、教育、就業結合，引導農民建立新型社區，完善民生工程建設。