城鎮低效用地摸底調查方法及再開發對策研究

周建濤 吳孔江 羅書華

摘 ?要 ?系統分析花溪區城鎮低效用地摸底調查及再開發工作，總結實踐經驗，提出工作開展建議。通過文獻研究與調查分析相結合的方法，研究花溪區城鎮低效用地調查方法、認定標準、分布特征及再開發對策。結論表明：花溪區運用多種技術方法，合理構建評價體系，嚴控低效用地認定范圍;城鎮低效用地成果以低效住宅和工業用地為主，且分布具有集聚性特征;政策制定及共享模式加快再開發項目實施。

關鍵詞 ?城鎮低效用地;調查方法;再開發對策;建議

中圖分類號：F301.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： This paper systematically analyses the investigation and redevelopment of inefficient urban land in Huaxi District， summarizes the practical experiences， and puts forward suggestions for the work. Through the combination of literature research and investigation， this paper studies the investigation methods， identification criteria， distribution characteristics and redevelopment countermeasures of inefficient land use in Huaxi District. The conclusion shows that to strictly control the scope of inefficient land use，Huaxi District uses a variety of technical methods and constructs a reasonable evaluation system; urban inefficient land use results are mainly inefficient residential and inefficient industrial land， and the distribution has the characteristics of agglomeration; redevelopment policy and sharing mode to promote the implementation of redevelopment projects.

Keywords： the inefficient urban land; investigation method;redevelopment countermeasures; suggestions

1 ?引言

城鎮土地資源供應以外擴為主的方式不可持續，同時也存在建設用地嚴重低效利用的問題，為了實現保耕地、保生態的要求，必須提高存量建設用地的集約利用水平[1]。“城鎮低效用地”概念由原國土資源部在2013年首次明確，并在10個省份開展低效用地再開發試點工作，逐漸積累了廣州“三舊改造”、深圳“城市更新”、廈門“二次開發”等經驗[2]。為盤活存量建設用地，原國土資源部2016年11月印發了《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發[2016]147號，以下簡稱指導意見）[3]。貴陽市結合自身特點積極探索以城市資源變資產、資金變股金、市民變股東“三變”改革為路徑的棚戶區改造，并制訂了《貴陽市城鎮低效用地再開發管理暫行規定》。2018年2月貴州省全面開展低效用地摸底調查工作，并編制了貴州省低效用地調查技術標準。

低效用地再開發不僅能夠改善現有土地利用結構，而且可以有效完善公共基礎配套設施，提升人居環境[4]。已有學者基于東部沿海不同城市進行了城鎮低效用地現狀分析和再開發政策研究[5-7]，罕有對西南地區摸底調查及再開發過程及方法進行詳細展開。貴州省在地理區位、自然地貌、經濟水平及人文風俗方面有一定特殊性，特別是生態環境脆弱且欠開發。通過對花溪區城鎮低效用地調查及再開發對策進行系統的研究，進而對西南地區低效用地調查及再開發工作提供參考。

2 ?花溪區特點

花溪區位于貴陽市南部，地處云貴高原由西向東低山丘陵過渡的斜坡，境內自然生態、民族風俗保留完整，為貴州省著名的風景旅游區。2016年底，花溪區土地面積9.64萬hm2，其中農用地7.79萬hm2，占總面積的80.81%;建設用地1.56萬hm2，占總面積的16.18%;其他土地0.29萬hm2，占總面積的3.01%。

建國以來花溪區設立眾多國有企業，該類工礦倉儲用地在早期城鎮現代化發展起到重要推動作用，但如今多數企業表現出區段重要、占地規模大、綜合產出效益低下等特點。而處于中心區域的貴州大學和貴州民族大學周邊長期存在大量城中村。不同于廣東、浙江等沿海地區，花溪區個體、小作坊廠房較少，但城中村居民搶建加建情況嚴重，造成居住環境差、安全隱患大等問題。總的來講，花溪區在城鎮化過程中，已經形成了城中村、舊城鎮、舊工礦交織的雜亂布局，不僅不利于公共居住，而且限制了城市發展和產業轉型。同時獨特的地形地貌也形成了花溪區農用地、林地、建設用地交錯的格局特征，導致土地利用現狀圖斑嚴重破碎、不連片，無形中加大了低效用地認定及再開發的難度。

3 ?花溪區城鎮低效用地調查分析

3.1 研究范圍

本次研究區域不包含花溪區境內的貴陽經濟技術開發區及貴安新區部分。根據花溪區土地利用總體規劃及城市總體規劃確定城鎮低效用地的調查范圍線。指導意見提到城鎮低效用地是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰。省調查標準細分“二調數據”為2016年土地變更調查成果，并補充納入批而未用土地。

3.2 摸底調查方法

為掌握低效用地建筑物現狀，運用最新傾斜攝影測量技術采集花溪區城市規劃區195平方公里的實景三維模型。另外，收集和整理最新遙感影像、16年土地利用現狀圖、城市總體規劃、城鎮地籍數據庫、棚戶區改造計劃、地質災害隱患范圍、批而未用土地、產業調整規劃等資料，通過內外業結合確定調查單元（土地用途、權屬、再開發條件等大體一致的區域）內現狀屬性，并按現狀用途分為六大類：住宅用地、商服用地、公共管理與公共服務用地、工礦倉儲用地、其他建設用地和批而未用地。低效用地認定采用定性和定量相結合，以用地合規性、集約利用程度、適宜性評價三個方面構成評價分析體系，形成2018年花溪區城鎮低效用地數據庫，具體技術路線見圖1所示。

3.3 調查結果分析

花溪區城鎮低效用地以低效住宅用地和工礦倉儲用地為主，占總面積的87.21%。花溪區土地利用現狀圖斑呈現破碎化、小規模，但表1中低效工礦倉儲用地圖斑平均面積明顯高于其他用地，這與工業用地占地規模大以及早期土地政策有關。

基于空間自相關分析方法，區域土地現狀地類與格局分布主要受自然與人文兩大系統影響，其中尤以地形地貌、政策規劃及經濟發展的作用最為突出。花溪區受地形限制，城鎮建設以“金竹--中心區域--青巖”條形分布。低效用地分布具有顯著集聚性特征：舊工礦聚集于竹林片區、十和田片區等;舊城鎮集中在小十字、徐家沖等區域;城中村則離散分布于各自然村寨。這些區域往往占據著城市良好地段，阻礙花溪區與貴陽市城區一體化連片發展。

3.4 花溪區低效用地摸底調查方法分析

3.4.1 鼓勵土地權利人積極參與基礎數據調查

花溪區國土部門主動宣傳低效用地再開發激勵政策，調動各工礦企業參與低效用地調查與再開發的積極性。

3.4.2 多種技術方法確定調查單元的現狀屬性

由于衛星影像分辨率低、城鎮地籍數據庫時效性差等因素導致在基礎調查期間需要大量人力進行外業核查工作。花溪區通過實景三維模型的內業解譯、單體化處理提高調查工作效率。

3.4.3 定性與定量指標綜合認定

依據省調查標準，定性指標涵蓋規劃改造、禁止淘汰類產業、不符安全環保類產業、退二進三、歷史遺留土地、地質災害隱患、批而未用等七項指標;定量指標從用地強度和用地效益兩個方面，包括容積率、建筑密度、人均用地、地均投資強度、土地產出率、基礎設施水平等共六項指標進行確定。

3.4.4 低效用地摸底調查建立完善更新機制

考慮到低效用地數據庫的合規性、可控性等因素，本次調查基礎數據為2016年土地變更數據庫。低效用地數據庫建立新增、退出等年度更新機制，以達到適用性強、動態監管目的。

4 ?花溪區城鎮低效用地再開發對策分析

4.1 改造試點項目

4.1.1 試點項目現狀

花溪區政府積極探索城鎮低效用地再開發的試點經驗，其中險峰苑北側地塊是貴陽市首個獲批試點項目。地塊內以村民自建房、國有企業廢舊廠房、住宿樓為主，現狀雜亂無序，基礎設施缺失，消防安全隱患大。

4.1.2 低效用地改造對策

經低效用地認定，該項目低效用地面積為9.49公頃，其中難以獨立開發的零星非建設用地為0.63公頃，未超過總面積的10%。根據貴陽市暫行管理辦法，該地塊拆建比小于1：2.6，因此基準地價補繳比例為0%。該項目以“共享物業”推進貴陽市城市“三變”改革，預計每年運營收益可幫助385名城鄉低收入群體。通過低效用地再開發，該地塊改造成本得以減輕，不僅實現生態環境的修復，而且帶動當地人口再就業。

4.2 花溪區城鎮低效用地再開發對策分析

4.2.1 強化政府責任主體，加快土地供應

以政府主體，平臺公司和征收部門對土地摸底調查，統一制定征收補償標準和歷史遺留用地及違法用地征收標準。在土地收儲后一次性招投標，做到公開公平。國土部門在地價核算成本方面進行分類管理，加快改造土地的供應。

4.2.2 規劃先行，合理確定改造方向

以花溪區城鎮低效用地數據庫為底圖，依據規劃改造計劃，逐地塊編制詳細城鎮低效用地再開發調查報告，并明確共享方案。依據城市總體規劃及控制性詳細規劃，確定改造方向。

4.2.3 共享基礎設施，推進“三變”改革

指導意見中提到：對房地產開發項目，可根據實際配建相應保障性住房或公益設施，并按約定移交政府統籌安排。試點項目通過運營共享物業，可帶動就業人群和幫扶低收入群體。

4.2.4 兼顧多方利益，簡化用地手續辦理

改造主體按照已批項目實施方案，在與60%以上原土地權利人達成意向協議，并繳納征收資金、安置資金、共享設施建設履約金以及向國土資源部門繳納相關費用后，即可辦理建設用地批準書。

5 ?結論與建議

通過對花溪區城鎮低效用地摸底調查方法及再開發對策的分析，得到如下結論：

針對于花溪區特點，運用多種技術方法以獲得調查單元翔實的基礎數據，采用定性與定量結合構建低效用地認定體系，嚴控低效用地認定范圍。花溪區城鎮低效用地調查成果以低效住宅用地和工礦倉儲用地為主，且空間分布具有集聚性特征。低效用地空間格局及成因分析為土地再開發規劃提供基礎依據。花溪區再開發政策制定及共享方案，在兼顧多方利益的同時，積極推進再開發項目實施。平衡新增建設用地與存量建設用地挖潛將是緩解西南地區經濟快速增長對土地資源需求與資源保護沖突的必然選擇。

綜上分析，特提出以下建議：1）重視低效用地基礎調查，構建科學地認定指標體系，合理界定低效用地范圍;2）靈活運用低效用地再開發方式，采用多種途徑加快低效用地改造;3）再開發應注重生態環境保護與歷史人文傳承，并將再開發成果納入各級國土空間規劃;4）建立嚴格的工業用地標準，約束企業提高土地利用水平;5）引入項目信息建設，加強項目實施監督管理，確保低效用地再開發順利實施。

參考文獻/References

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