關于構建安徽省省級補充耕地指標交易平臺的思考

邢杰

摘 要 ?為確保全省的耕地總量動態平衡，嚴格落實好耕地占補平衡的制度，保障重點項目的占補平衡需要，安徽省從2010年構建了省級補充耕地指標交易平臺。通過分析構建省級指標交易平臺的主要做法，取得成效與問題，在此基礎上提出建議。

關鍵詞 ?構建;補充耕地指標交易;省級平臺

中圖分類號：F301.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： In order to ensure the dynamic balance of the total amount of cultivated land in the whole province， strictly implement the system of the balance of land occupation and compensation， and ensure the balance needs of key projects， Anhui province has built a trading platform of provincial supplementary cultivated land index since 2010. Based on the analysis of the main practice of building the provincial index trading platform， the author makes some suggestions.

Keywords： construction; supplementary farmland index transaction; provincial platform

耕地占補平衡制度是我國耕地保護制度體系中的重要一環，是堅守“18億畝”耕地紅線的保障國家糧食安全重要舉措。隨著安徽省新型工業化和城鎮化地不斷推進，再加上省內區域經濟發展水平的不均衡性以及耕地后備資源分布的差異性，使得省內部分地區出現了經濟發展要求與耕地后備資源缺乏之間的矛盾， 部分地區在本行政區內已經很難落實耕地占補平衡義務。為解決補充耕地指標不足地區所面臨的問題，安徽省近年來努力探索耕地占補平衡市場化的運作方式，建立了由省級國土資源主管部門管理的補充耕地指標交易平臺，成為緩解地區耕地保護與經濟發展之間矛盾的重要抓手，并做了大量工作。通過建立省級補充耕地指標交易平臺，不僅能夠有效保護耕地資源、提高土地利用效率、緩解地區發展不平衡問題，而且讓市場在資源配置中起決定性作用，利用經濟手段的來提高省內各市、縣開發補充耕地指標的積極性，這對保證全省耕地占補總量動態平衡及確保重點項目的及時報批，都有著非常重要的意義。

1 ?指標交易情況

安徽省從2010年起，積極開展補充耕地指標市場化交易，截止到2017年底先后組織了22批補充耕地指標掛牌交易，交易指標12.32萬畝，總成交金額40.37億，平均每畝成交價格為3.28萬元。自建立省級補充耕地指標交易平臺以來，極大地調動了交易各方補充耕地指標開墾積極性，開辟了補充耕地指標易地調劑的新途徑，提高了補充耕地指標的保障能力，耕地資源的價值得到了體現同時，也進一步發揮了區域之間資源與資金的優勢互補，促進了區域間經濟社會的共同發展。

2 ?主要做法

2.1 建章立制，提供政策“保駕”

安徽省近幾年來經濟建設快速發展，建設用地需求增長較快，難免占用一定數量的耕地。全省各地區耕地后備資源分布很不均衡，尤其是部分皖南地區耕地后備資源已接近枯竭。部分皖江沿江地區地區雖有一定的耕地后備資源，但是每年開發復墾的補充耕地也很難滿足強勁的建設用地需求，在本區域范圍內落實占補平衡已經十分困難，需要通過跨地區購買補充耕地指標來實現耕地占補平衡， 為規范全省補充耕地指標易地調劑工作，更好地落實耕地后備資源合理價值，讓資源在更大范圍內優化配置。安徽省國土資源廳經過一年多的調研和多輪次、多部門的探討和修改，經省人民政府同意，于2009年底出臺了補充耕地指標儲備和交易辦法，《辦法》明確規定：在省級先儲備的基礎上，對補充耕地指標采取掛牌交易的方式進行調劑。該《辦法》明確規定了指標交易的主體、交易市場的職責、程序、交易方式、監督途徑等主要事項，為建立省級補充耕地指標平臺提供了重要政策依據。同時，為配合《辦法》的出臺，幫助交易雙方更好地參與和了解指標交易的整個流程，省廳耕保處、省國土資源儲備發展中心緊接著制定了《安徽省補充耕地指標交易指南》（試行）?！督灰字改稀凡粌H將指標交易過程中所需用到的格式文本一一列出，而且還設計了《補充耕地指標交易流程圖》，讓交易各方一目了然，從而快速掌握交易流程。經過幾年的掛牌交易，在總結相關經驗基礎上并經省政府同意后，2013安徽省國土資源廳年出臺了《安徽省補充耕地指標交易管理暫行辦法的通知》（皖國土資〔2013〕208號），新的指標交易辦法進一步明確了交易的主體，簡化了交易的程序，加強了對交易價款的監督。新的交易辦法出臺為指標交易提供了更加有力的政策保障。

2.2 組建機構，加強指標交易監管

安徽省國土資源廳成立了補充耕地指標交易管理委員會，負責研究制定全省補充耕地指標交易的政策、規定，審定每一批次的補充耕地指標掛牌交易方案，決定補充耕地指標交易重大事項。委員會下設辦公室，主要負責組織制定有關交易辦法、交易規則，管理補充耕地指標交易的省級平臺，對指標交易的全過程進行監督?！督灰邹k法》明確規定：安徽省國土資源儲備發展中心受省廳委托受理和發布指標交易信息，建立并管理安徽省補充耕地指標交易信息平臺，提供指標交易的事務性和技術性服務工作。為此省儲備發展中心購買了必要的設備，配備了具有相關工作經驗的專職人員，成立了的指標交易科專門從事省補充耕地指標交易服務工作。平時注重工作人員的業務學習，在每次的指標交易掛牌之前，多次組織交易人員進行集中學習和模擬演練，吃透《辦法》的具體條款，熟悉《交易指南》的具體要求，確保省補充耕地指標交易平臺健康、高效運行。

2.3 分類掛牌，突出保障重點項目

為了進一步保障國家和省重點項目的及時落地，安徽省國土資源廳將擬交易的指標分為兩個類別：一類專為國家和省重點項目提供的指標，另一類可以為各市其他非農建設項目提供的指標，其中專為國家和省重點項目提供指標，只能由重點項目的建設單位或用于重點建設項目的國土資源主管部門前來購買。以重點建設項目名義申請購買的補充耕地指標只能用于重點項目，而不允許作為他用。這樣就突出了建立補充耕地指標省級交易平臺主要是對國家、省重點工程項目耕地占補平衡優先予以保障的構建初衷。

2.4 細分指標，確保占優補優

為了認真落實國土資源部“占優補優、占水田補水田”政策要求，充分考慮到受讓人建設項目占補平衡的需要，按照指標的地類和質量等級來劃分具體掛牌標的，并將每個擬交易指標具體地類、數量以及質量等級等信息在補充耕地省級平臺上進行發布示， 指標受讓人根據建設用地項目的具體占補平衡情況，不僅從補充耕地的數量更要從質量上在省級平臺上進行相應的購買，確?！罢純炑a優、占水田補水田”政策實施。

2.5 實行獎勵，充分調動積極性

為充分調動指標轉讓人的積極性，更好地解決補充耕地指標難籌措的問題，早在2013年安徽省國土資源廳出臺了《安徽省建設用地計劃指標綜合獎勵辦法（試行）》皖國土資〔2013〕208號，文件規定對省級以上立項的鐵路、高速公路、水運和水利項目提供指標的指標轉讓人給予掛鉤指標獎勵。近年來安徽省國土資源廳又出臺了《安徽省國土資源廳關于改進耕地占補平衡工作的通知》（皖國土資規[2017]3號）文，通知規定了，2018年起，調整目前對提供補充耕地指標縣級政府的獎勵政策。對于提供補充耕地指標縣級政府可以給予一定額度的新增建設用地計劃指標，或者是城鄉建設用地增減掛鉤指標獎勵。這些文件的出臺有效調動了各地開墾耕地和提供補充耕地指標用于省級平臺交易的積極性。

3 ?取得的主要成效

3.1 調動了補充耕地指標開墾的積極性

為鼓勵各地為重點建設項目提供補充耕地指標，調動各地推進土地開發整理復墾的積極性，按照《安徽省國土資源廳關于改進耕地占補平衡工作的通知》（皖國土資規〔2017〕3號）的規定，安徽省國土資源廳對提供補充耕地指標并滿足相關條件的縣級政府實行獎勵政策，獎勵新增建設用地計劃指標或城鄉建設用地增減掛鉤指標。僅2017年獎勵農轉用指標1633畝，有效地調動了各地土地整理復墾開發補充耕地指標開墾的積極性。

3.2 提高了補充耕地指標的保障能力

提高了補充耕地指標的保障能力。2010-2017年已交易的12.32 萬畝補充耕地指標中，其中有8.41 萬畝用于保障國家、省重點項目，占交易指標面積的68.26%。突出了保障重點，及時解決了京福鐵路安徽段、京臺高速方興大道至馬堰段改擴建工程（舒城縣段）項目、寧安城際鐵路、青弋江分洪道工程、商丘至合肥至杭州鐵路（亳州段）建設項目等一批國家、省重點項目耕地占補平衡的需求。

3.3 耕地資源的價值得到體現

通過指標交易， 在全省范圍內統籌了補充耕地指標使用，實現指標優化配置，市場價格使資源的稀缺性得到體現，資源價值的最大化逐步通過市場交易實現，發揮了區域之間資源與資金的優勢互補，促進了區域間經濟社會的共同化發展。

4 ?存在的主要問題

安徽省的補充耕地指標交易工作，通過幾年的實施，對緩解部分地區落實占補平衡難的現實問題，顯化耕地占補平衡指標經濟價值都起到了很好的作用，但仍然存在著一些問題。

4.1 對于交易后的補充耕地維護不夠

通過對交易后的補充耕地項目近年來的調研得知，部分市縣存在著對指標交易很重視，但是對耕地后期維護力度不夠。一些耕地項目的維護主體不明確，后期維護的長效機制沒有建立，當地農民的參與度小。一些市縣對新增耕地的維護費用沒有在指標交易后的收益中進行明確，這都造成了交易的補充耕地后期維護不夠，措施也不到位。

4.2 重點項目占建設成本加大

重點項目特別是國家、省重點項目大多是單獨選址項目，其占補平衡任務由項目單位落實，而項目單位一般是根據當地開墾費標準，將補充耕地費用列入生產建設成本預算，支付開墾費給地方政府，由地方政府代履行占補義務。由于目前，安徽省耕地開墾費標準與市場交易價格差距較大，地方為重點項目代補耕地積極性不高，到市場買指標價格又太高，價差部分難落實，給國家和省重點項目建設購買指標帶來了難度，不利于重點項目占補平衡工作的落實。過高的購買價格無疑加大了重點項目的建設成本，很容易超過項目當初的設計批準概算，給投資融資也造成很大壓力。

4.3 市縣對提供補充耕地交易的積極性有待提高

雖然安徽省國土廳對于提供補充耕地指標的市縣給予一定的城鄉建設用地增減掛鉤指標或新增建設用地計劃指標獎勵，但是省內一些后備資源資源豐富的地區，因考慮到占補平衡是一項長期任務，再加之耕地后備資源越來越稀缺，為保障自身長遠發展需要和對更高價格期望，各地提供補充耕地指標出讓積極性仍然有待提高。

4.4 補充耕地指標交易的方式有待進一步轉變

目前安徽省的補充耕地指標還是采取在線下報名、資格審核，在交易大廳完成競價的傳統交易模式。競買人從遞交報名材料到現場競價往往需要往返多次，在現場報價也容易收到一些干擾，當指標交易標的較多的時候，交易時間顯得過長，從而使得補充耕地指標交易工作的效率還有待進一步提高。目前安徽省境內大部分市縣的土地出讓已經實行了網上交易，相對與傳統形式的交易，網上交易更加便捷、人為干預少，交易的全過程可以實時監管。所以，按照國務院關于"互聯網+政務服務"決策部署和推進審批服務便民化的要求，我省補充耕地指標交易傳統的交易方式有待進一步轉變。

5 ?完善省級補充耕地指標交易平臺的幾點建議

5.1 加強對交易后的補充耕地后期維護

對于交易后的補充耕地要加強后期維護，明確項目所在地鄉鎮政府是項目管護主體，建立項目后期維護的長效機制，通過多方舉措來來提升廣大農村集體經濟組織對土地整治的積極性，根據實際耕作需要和意愿開展土地整治新增耕地。各地補充耕地指標交易形成的收益納入財政預算管理后，應將后期的補充耕地維護護費用專項單列，不僅明確而且明確一定年限內加大資金的使用力度，加強新增耕地后期培肥改良，提升耕地質量，改善耕作條件，從而保障補充耕地能夠得到長期和有效的利用。

5.2 加大省級統籌力度，保障重點建設項需要

為進一步落實國土資源部關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度精神，切實保障國家與省級重點工程占補平衡需要，可以規定對于庫存補充耕地指標能夠滿足當地經濟社會發展3年以上耕地占補平衡需求的地方，省廳可直接統籌調配當地的補充耕地指標，建立省級補充耕地指標庫，通過省級交易平臺進行交易，專門用于省級以上重點項目建設。交易所得收益歸原補充耕地指標所有的地方人民政府。各地上報驗收確認或備案的補充耕地項目，由市本級集中按項目新增耕地總數的10%進行省級提留，劃入省級補充耕地指標庫，專門用于省級以上重點建設項目耕地占補平衡。

5.3 進一步提高各方補充耕地指標開墾積極性

就轉讓人而言，雖然安徽省出臺了相關政策文件：對于提供補充耕地的市縣給予一定的城鄉建設用地增減掛鉤指標或新增建設用地計劃指標獎勵。但隨著耕地開發成本不斷增加，自身經濟發展標對于指標的需求加大等等因素，后備資源富余的部分地區提供指標的積極性仍需進一步提高。通過積極挖掘潛力、增加補充耕地指標投放交易數量，不僅能夠真正實現土地資源的經濟價值，倒逼地方政府節約集約用地，還能享受省廳的用地計劃獎勵，可謂一舉多得。就競得人而言，較高的成交價格，有利于引導建設用地的集約節約利用，也迫使他們要進一步挖掘自身后備資源潛力，積極加大土地整理復墾開發力度，爭取在本級范圍類落實建設項目的占補平衡。

5.4 實行差別化的市場交易

為進一步控制不斷不斷攀升的指標價格可對補充耕地指標實行差別化的市場交易。將省級補充耕地指標交易平臺的指標購買用途分為省以上重點項目和其它建設項目，對購買指標用于省以上重點項目的，在確定受讓人時，不能簡單地以價格高低來確定，可對據指標競買人申報項目的性質以及時間進行排序和區分，并設立不同項目的競買價格，充分有效地分配指標。省廳也可以對購買的重點項目所需指標限定最高價，根據補充耕地類型和糧食產能以及后期的養護費來綜合確定最高價，來有效緩解重點項目占補平衡的壓力。為便于統一管理，在省級交易平臺上，對于重點建設的項目限定指標調劑價格、優先予以保障，其他建設項目采取競價的方式調劑補充耕地指標。

5.5 積極推進指標網上交易系統建設

為進一步落實國務院關于“互聯網+政務服務”決策部署和推進審批服務便民化的要求，我省下一步可積極推進補充耕地指標網上交易，在網上實現整個交易全過程封閉運行，從前期的指標交易文件、填報競買申請、到競買報價、成交確認以及結果的公布等步驟，都可以在網上完成;從以往的“多次跑”到現在“網絡上完成”，會極大的縮減了申請人跑腿次數，提高了工作效率。網上交易使得申請人的信息更加保密，能夠有效規避規避交易中的人為干擾。整個網上交易過程中，監察機關可以全過程的參與和監督，也能有效地降低在交易環節中可能出現的廉政風險。更為重要的是，通過推進指標網上交易，真正實現讓“數據跑路”代替“群眾跑腿”，更好地服務我省省級補充耕地指標交易工作。

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