財稅政策支持特色小鎮發展的思考

吉林財經大學稅務學院 歐陽宇琦 樊靜雅 官夢 張慧

在中國特色城鎮化的進程中，出現了一些新的發展模式，特色小鎮的興起就是其中的一種。我國城市化建設過程中出現了部分城市化同構的現象，比如城市建設千篇一律，城市功能沒有強化，城市功能定位比較模糊。特色小鎮相對獨立于市區，區別于行政區劃單元和產業園區，在小鎮進行特色定位、特色建設的首先嘗試可以為我國城市化的發展提供新思路。特色小鎮一般都具有明確的產業定位、文化內涵、旅游資源以及一定社區功能的發展平臺空間。我國各省為了促進特色小鎮的發展，各自出臺了一系列的財稅優惠政策，并促進了特色小鎮的發展。積極的財稅政策特別是直接給予小鎮資金支持的財稅政策，體現政府的意志，對吸引資金和人才進入特色小鎮，引導特色小鎮的創建方向，優化小鎮的資源配置等發揮了重要的作用。

1 特色小鎮財稅政策的形式

特色小鎮的財稅政策目前主要有以下幾種形式：專項資金、財政獎勵或補助、財稅返還、稅收優惠政策等。

專項資金是政府財政扶持的重點，表現為安排一定資金專項用于特色小鎮建設、小城鎮建設的貸款貼息。專項資金主要是由省級財政廳劃撥，部分省份各級市州也建立有相應的專項資金。

財政獎勵或補助主要是采取“以獎代補”的方式，對按期完成任務、通過考評驗收的特色小鎮給予一定的獎補資金，鼓勵支持特色小鎮的開發。

財稅返還則是將小鎮規劃空間范圍內的新增財政收入上繳省市的部分返還當地財政，將其用于小鎮再開發、再建設。

稅收優惠政策也是特色小鎮常見的財稅政策。主要指利用優惠稅率，減少企業建立的成本，從而吸引資本進入。

除了以上常規的政策，稅收增額融資(tax increment f inancing，后簡稱TIF)開發模式近來也受到了很多關注。TIF是美國小城鎮地方財政借款融資的一種方式。TIF是指將區域內新增稅收的對外融資用于公共投資的一種手段。其本質是地方政府利用信用籌集資金，用于擴大在衰敗地區的公共投資，改善基礎設施，并由此引導私人投資進入指定區域的一種財政機制。

2 我國特色小鎮財稅政策的現狀及問題

2016年，國家三部委發布的《通知》(住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部.關于開展特色小鎮培育工作的通知[Z].2016年7月1日)里明確了兩條支持渠道：一是有關部門支持符合條件的特色小鎮建設項目申請專項建設基金；二是中央財政對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵。但中央沒有出臺具體的財稅優惠政策，各省市制定的適用于特色小鎮的財稅政策各不相同。經過對全國各省份財稅政策的搜集、整理，發現全國出臺明確的特色小鎮建設指導文件的省份有28個。各省對于財稅政策的規定各有不同：大部分省份采取由省級統一制定，建成小鎮后給以一定獎勵資金，即“以獎代補”的鼓勵政策以及設立專項資金的政策，其中云南省和福建省的政策扶持力度較大，綜合使用了幾種財稅政策為特色小鎮建設提供資金；部分省份由縣級政府設立特色小鎮產業發展基金或風險資金，省市負責獎補；少數省份正在醞釀精準化的財稅政策，目前并未出臺明確的財稅鼓勵政策，例如北京和上海。我國各省市采用的特色小鎮財稅政策的概況，如表1所示。

表1 我國各省市特色小鎮財稅政策

具體而言，采用財稅返還的財稅政策的省份例如浙江省，提出特色小鎮規劃空間范圍內的新增財政收入上繳省市的部分，前三年全額返還，后兩年返還一半給當地政府。云南省也有規定，特色小鎮規劃建設區域內的新建企業，從項目實施之日起，其繳納的各種新增稅收省、州(市)分享收入，前3年全額返還、后2年減半返還給特色小鎮所在的縣(市、區)政府，專項用于特色小鎮產業培育和扶持企業發展支出。

設立專項基金支持特色小鎮建設，例如廣東省發改委明確將通過廣東特色小鎮建設發展基金、專項建設基金、基礎設施供給側結構改革基金、珠三角優化發展基金，以及協調省內外金融機構，為特色小鎮投融資提供支撐。

設立獎補資金獎勵比較典型的如云南省，規定凡納入創建名單的特色小鎮，2017年，省財政每個安排1000萬元啟動資金，重點用于規劃編制和項目前期工作。2018年底考核合格，創建全國一流、全省一流特色小鎮的，省財政每個分別給予1億元、500萬元獎勵資金，重點用于項目貸款貼息。2019年底驗收合格，創建全國一流、全省一流特色小鎮的，省財政每個分別給予9000萬元、500萬元獎勵資金，重點用于項目貸款貼息。

財政貼息扶持例如天津省規定從2016年起，按照一年期6%貸款利率，對每個特色小鎮基礎設施貸款給予總額不超過1000萬元的貼息扶持；福建省規定2016—2018年，新發行企業債券用于特色小鎮公用設施項目建設的，按債券當年發行規模給予發債企業1%的貼息。

由以上分析可以看出，特色小鎮財稅政策存在以下問題：一是頂層設計宏觀指導力度仍須加強，缺乏有針對性的中央統一的財稅傾斜政策，而各省自行制定的政策又不平衡、不全面，參差不齊。二是財稅優惠政策的落實兌現情況不明朗，對于促進社會資金參與特色小鎮建設的作用還不是很明確。三是對特色小鎮基礎設施建設等硬件建設方面的稅收優惠政策有一些，但是對針對特色小鎮軟實力方面的稅收優惠有所久缺。四是對財稅政策支持特色小鎮發展的績效認定權威性不夠，綜合評價考查考核機制不完善。

3 特色小鎮財稅政策的國外案例

3.1 美國“格林尼治”小鎮

格林尼治是美國康涅狄格州的一個小鎮，面積174平方公里，約有人口72103人，地理位置優越，距離紐約只有60公里。這個小鎮的獨特魅力在于這里集中了500多家對沖基金公司，又名對沖基金小鎮，是美國最富有的小鎮之一。小鎮的順利建成離不開政府的助力推動。小鎮開始著力吸引對沖基金的時候，稅收政策特別優惠，年收入千萬美元的員工比在紐約可以少支付50萬美元個人所得稅，房產的物業稅，小鎮只有千分之十二，近在咫尺的紐約州就要千分之三十。這些節省的稅金確實吸引了最早的一批對沖基金企業前來落戶。

3.2 巴西黑金城

黑金城位于巴西東南部，是以礦產豐富著稱的米納斯吉拉斯州過去的州政府所在地，由于金礦的開發而于1698年建立，城中建筑至今基本上維持著城市原貌。在黑金城發展時，曾一度面臨保護資金短缺的困難。當州政府遷走后，黑金城便無人問津，城市維護和建設資金開始短缺。而作為歷史古城，黑金城很難發展其他更為活躍的經濟活動。為了籌措黑金城的保護資金，政府、特別是巴西國家文物保護機構(IPHAN)提供了專項資金，政府授予該機構權利對公共建筑進行監管，鑒定保存狀況以及是否需要修復等，以此來支持小鎮的發展。

3.3 西班牙昆卡

昆卡依山傍水、建筑錯落有致，昆卡老城曾是西班牙多位著名印象派作家的聚集地，昆卡抽象藝術博物館是歐洲最負盛名的抽象藝術博物館。昆卡在財稅政策方面的特色在于由各有關政府組成的財團進行統一管理，西班牙文化部、卡斯蒂利亞—拉曼查大區政府、昆卡省政府以及昆卡市政府四方共同出資于2005年成立了皇家昆卡財團，類似的皇家財團在西班牙僅有3個。皇家昆卡財團作為昆卡古城保護和開發項目撥款的具體實施單位，可以對各個保護和開發項目進行整體的統籌規劃，也擁有與各級政府相關負責人之間的熱線電話。這樣由中央與地方政府聯合財政管理的機制可以免去一些中間步驟，提高資金的使用效率。

3.4 意大利坎德拉

坎德拉(Candela)小鎮位于意大利南部，小鎮環境優美，沒有擁擠，也沒有污染，有著較高的生活質量。坎德拉小鎮曾經十分繁榮，曾被旅行者稱為“小那不勒斯”。隨著小鎮上越來越多的年輕人選擇外出工作，居民由原來的8000人降到了2700人，坎德拉成為意大利眾多“鬼鎮”之一。為阻止小鎮繼續衰落，小鎮推出了稅收優惠政策吸引居民前來落戶。這項政策為單身人士提供800歐元(約合人民幣6239元)補貼，夫妻提供1200歐元(約合人民幣9358元)補貼，三口之家則為1800歐元(約合人民幣1.4萬元)，家庭成員有4～5人為2000歐元(約合人民幣1.6萬元)。同時為了防止所有人只是為了錢蜂擁而入，小鎮也對落戶居民條件有所要求：新的居民必須永久住在這里，且年收入在 7500歐元(約合人民幣5.8萬元)以上。政策發布不久，就有來自意大利北部的6個家庭搬到這里，還有5個人提出了申請。由這個案例可見，稅收優惠政策對吸引人才和資金具有直接的效果。

綜合上述案例(案例來自：中國特色小鎮網,國外小鎮資訊[EB/OL].http：//www.chntsxz.cn/,2017-8-10)，可以發現國外特色小鎮的財稅政策也多是采用財政補貼、設立專項資金等方式，和國內不同的主要有：一是中央政府與地方合作建立專門的機構管理特色小鎮的發展，對于需要重點發展的小鎮，這樣的舉措可以提高效率；二是國外發展成功的特色小鎮幾乎都擁有相對較大的地方自主權，尤其體現在獨立的財政權利，比如瑞士每個城鎮可以設定各自的優惠稅率；三是國外特色小鎮建設經常有一些地區特有的政策，比如政策資金傾斜，英國莎翁小鎮規定，老城區建筑改造費用由新城開發上繳稅款中抽取25%資助。

4 對我國特色小鎮財稅政策的思考

4.1 頂層設計指引與地方自主開發相結合，激發特色小鎮建設創造力

國家對特色小鎮建設的指引主要體現在政策文件的出臺、國家級特色小鎮的試點以及中央財政的獎勵等方面。但中央財政還沒有明確的有傾向性的獎勵措施，而且我國專門適用于特色小鎮的稅收優惠政策也比較少。現行稅收政策體系內促進特色小鎮建設的稅收優惠政策主要體現在公共基礎設施和公共服務領域，包括對公共基礎設施和環境保護、節能節水項目所得給予“三免三減半”企業所得稅優惠政策等。在主體稅種方面，沒有對特色小鎮的建設給予特殊的優惠政策。因此有以下思考：已有的財政獎補政策可以進一步推進；對于因招商引資而額外增加的稅收負擔，基于稅收公平、中性原則要予以免除；對于具有專業技術的人才，允許地方財稅部門對其實行個稅優惠政策；對特色小鎮的軟實力建設，給予相應的稅收優惠。地方自主權方面，我國雖然沒有賦予各地自主制定稅率的權力，但是部分稅率允許各地在一定范圍內浮動。要進一步推動特色小鎮的發展，需要在中央的統一的財政政策方向指引下，各地根據本省情況自主制定適合自身的財政稅收政策，從而充分激發特色小鎮建設的創造活力。

4.2 財稅政策優惠與組織社會資本參與相結合，增強特色小鎮建設驅動力

在地方政府財政收入有限的情況下，利用財稅政策優惠吸引資本進入小鎮的建設是一條積極可行的路徑，目前主要有PPP模式。PPP模式的特色小鎮項目是一種特許經營項目。通過PPP協議，地方政府將特色小鎮項目的建設、經營和維護交給社會資本，但特色小鎮的財產權仍歸政府所有。PPP項目公司成立階段和執行到期階段資產交易轉讓兩個環節有稅收優惠政策，涉及到增值稅、企業所得稅等六七個稅種。進一步的，可以針對不同類型的特色小鎮PPP項目制定相應的財稅政策。以吸引人才為主的小鎮可對個人的具體稅收有一定的優惠；接受城市產業轉移的小鎮招商引資依靠的是政策，當地政府可根據轉移的產業類型，給予一定的產業稅收優惠政策以吸引更多的企業進入；以資源為特色的小鎮，其核心是促進消費，為了吸引更多的消費，可以通過與大型旅游集團合作的方式，提升人氣，然后給予當地的商鋪及民宿更多的稅收優惠甚至初期的免稅政策。通過財稅政策吸引社會資本的參與，增強特色小鎮建設驅動力。

4.3 因業施策與因鎮作為相結合，擴大特色小鎮建設輻射力

特色小鎮重在“特色”，即“人無我有，人有我特”。因此，不同的特色小鎮財稅政策也不必完全一致，應充分發揮地方特色，因業施策、因鎮作為，擴大特色小鎮建設輻射力。因業施策，針對不同行業的小鎮，設置有差別的稅收獎勵政策。對于金融、信息類小鎮，繼續實施現有期權式獎勵政策；對于投產期較長的裝備制造類小鎮，可以實施五年全額財政收入返還；對于旅游類小鎮，可以實施創建期前五年全免、后兩年減半返還。因鎮作為，針對產業特色明顯、發展定位清晰、特色形象突出的小鎮，如嘉善巧克力甜蜜小鎮、秀洲光伏小鎮等，給予小鎮相關企業及主要運營管理機構以額外的獎勵政策；針對基礎好、潛力大但形象尚未展現的小鎮，如桐鄉烏鎮互聯網通信小鎮、海鹽核電小鎮等，實施具有重點保障、更具彈性的獎勵措施。

4.4 精準定位目標與財政績效考核相結合，保持特色小鎮建設持久力

各省投入了大量財政資金，實施了各種財稅政策建設特色小鎮。但這些政策是否實施到位，資金具體流向何方以及財稅政策促進特色小鎮發展的效果都需要由專門部門進行監管評估。財稅部門應在制定特色小鎮建設目標的基礎上，對特色小鎮建設資金的投入產出情況進行統計，應適時跟蹤、查看進度、督促落實，將政策兌現與具體完成情況相掛鉤；農業農村、統計相關部門要建立與特色小鎮相對應的監測評價指標體系，從建設特色小鎮的經濟效益、集聚能力、社會影響、輻射程度、區域優勢、文化提升等多方面綜合評估科學考核。對達不到年度投資目標，考核不合格的創建對象進行動態調整，并相應調整財政獎勵政策。對于財稅政策及基金使用不合理的，適時進行糾正指導，對于濫用財稅政策及基金的情況予以遏制。對特色小鎮建設做到嚴格監管，才能真正實現高效健康發展，保持特色小鎮建設持久力。