試論特色小鎮PPP融資模式的幾個關鍵問題

萬 樹 張 欣 沈曉玉

內容提要：特色小鎮建設是鄉村振興戰略和城鄉融合發展的重要抓手，公私合作（PPP）模式是特色小鎮建設的助推器。本文從PPP模式的不同理論視角出發，分析PPP模式在特色小鎮建設中政府職能定位、產業鏈拓展、城鄉深度融合、融資風險管控、特色文化建構等五個方面的關鍵理論問題，理順鄉村振興戰略下特色小鎮建設PPP模式的理論障礙及其所需克服的技術瓶頸。

經過改革開放四十年的飛速發展，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這一矛盾的關鍵在于城鄉發展的嚴重失衡，而重中之重是必須解決好“三農”問題。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。特色小鎮建設正是科學落實鄉村振興戰略、實現城鄉一體化融合發展的重要抓手，必將有力促進“兩個一百年”目標的順利實現。在經濟新常態條件下，社會資本參與小規模土地開發具有一定的必要性與現實可能性。特色小鎮與PPP模式這種天然的關系加強了特色小鎮與城鎮化、政府職能轉變等方面的密切聯系。這也正是特色小鎮PPP模式快速向全國推廣的原因。黨的十九大報告重點提出鄉村振興戰略，更是推動了全國各地特色小鎮建設，并涌現出國家級特色小鎮400多個，省市級特色小鎮2000多個，總投資規模超過10萬億元，絕大部分需要通過PPP模式融資建設和經營。從全國特色小鎮的發展來看，PPP模式帶動了鄉村經濟的發展，為破解空間資源瓶頸、產業轉型升級、改善人居環境、推進新型城鎮化提供了有力抓手。采用PPP模式建設特色小鎮，需要厘清以下五個關鍵問題。推進特色小鎮建設融資的PPP模式作為鄉村振興戰略的積極探索和先行嘗試，需要著力解決政府職能定位、產業鏈拓展、城鄉深度融合、融資風險管控、特色文化建構等五個方面的關鍵問題。

一、政府職能定位

在過去幾十年我國城市快速發展時期，大量社會資本都集中在城市，鄉村的發展主要依靠地方基層政府的推動。但由于信息不對稱、代理問題、道德風險等因素，完全依靠政府決策往往造成一種決策的低效率[1]。PPP模式通過政府與企業的合作在相當大的程度上解決了這一問題——政府的加入避免“公地悲劇”的發生[2]，企業則更好地提高決策效率。

對全國特色小鎮的680個項目的考察表明，按照政府參與方式劃分，這些項目以特許經營和股權合作的方式最多，分別占總量的33.88%和10.29%，而購買服務、匹配資源和財政補貼的方式較少。這表明我國特色小鎮尚處在起步階段，PPP融資模式具有明顯的項目建設的特征，在這個階段，特色小鎮的PPP融資以股權融資為主，主要是解決資本金問題，融資相對最難，還無法獲得金融機構的債權融資。因此，政府應在項目規劃的基礎上，建立項目引導基金、產業支持基金等形式來撬動企業、金融機構等社會資本共同參與特色小鎮的項目投資，為進一步挖掘企業利用債權融資創造條件[3]。

按照特許經營模式，政府與企業之間會簽訂授權合同，包括一些控制條款來指導和規約企業的經營活動，企業則支付權利使用費和其他費用。一方面，企業按照自負盈虧原則，僅需向政府交納一定的費用便能夠獲得較穩定的盈利空間，這是給予企業的激勵因素。另一方面，通過限制條款可以有效保證公共品的社會屬性。比如，政府可以將企業的公共產品供給價格控制在一個合理的范圍。另一種被廣泛采用的是股權合作模式，也就是政府和企業對同一個項目共同投資，根據投資額劃分股權，根據股份大小分配控制權，這里會存在一定風險。如果政府控制權小，在公眾利益與企業利益發生沖突時，公眾利益就難以得到保障。如果企業控制權小，就會導致對私人資本的激勵不足[4]。這就牽涉到如何科學界定公私合作邊界的問題。

不完全契約理論的代表哈特把所有權分解為特定權利和剩余權利，公私合作合同中被明確規定的權利叫做特定權利，而沒有被明確規定的則是剩余權利，如剩余索取權和剩余控制權[5]。在PPP模式中，如果將全部剩余控制權給予政府，那么必然導致對企業的激勵不足。當出現一些意外變化，如國家政策變化導致的項目成本大幅提高，則會給企業經營帶來極大壓力或可能導致企業破產，甚至使得私人資本對公共產品供給望而卻步。而如果將全部剩余權利分配給企業，則很有可能導致企業為追逐利潤而減少供給數量或不合理地提高產品價格，傷害納稅人權利，使公共產品失去其作為公共品的屬性。因而，應該將大部分的控制權歸于企業，政府做好“把控者”的角色，使企業的效率目標和政府的公平目標有機結合起來。

不管是采取何種公私合作模式，均需有效保障社會資本的投資收益和公共產品的社會效益。在PPP模式融資項目的實施中，政府一定要控制好自己參與的“度”，原則上將較大的控制權交給企業，充分調動社會資本積極性，發揮市場在資源配置中的調節作用，同時更要加強制度提供水平和風險識別能力，在特色小鎮建設項目的每個環節分階段管控風險[6]。例如，在項目招商環節，嚴格把控準入條件確保項目企業具備一定資質和實力；在項目融資環節加強監督，盡量保證融資渠道安全性，將風險控制在一定范圍內；在產品供給過程中，制定有彈性的價格機制，防止因企業追求超額利潤而使公眾利益受損。

二、產業鏈拓展

從企業組織代替部分市場交易的角度來說，企業在降低交易成本上有著先天的優勢。而完善成熟的產業鏈條不僅能夠將企業這種優勢發揮到極致，而且更有利于產品創新以及系統收益的產生[7]。特色小鎮建設要打造產業鏈就要充分利用國家政策扶持，將小鎮特色這個比較優勢發揮出來。相對于城市，鄉鎮有廣闊的尚未開發的市場需求與廉價、穩定的勞動力，較大的潛在市場空間和低成本優勢可以成為鄉鎮發展的動力支撐。再結合政府的政策引導，形成符合當地特色優勢的產業鏈和產業集群，有效拓展特色小鎮的產業鏈，為鄉村振興提供穩定的產業支撐，也為城鄉一體化融合形成產業支點。

以浙江省云棲小鎮為例，其前身是一個傳統產業發展平臺，2011年開始接觸云計算產業，先后建設杭州云計算產業園、阿里云計算創業創新基地兩個涉“云”平臺，引進涉“云”企業近100家。2013年以來，歷經云計算產業行業盛會“云棲大會”的召開，云棲小鎮的云計算產業已經取得較好的發展態勢，先后入選省級和國家級特色小鎮。在云棲小鎮的產業規劃上，引入產業生態鏈的拓展模式，圍繞阿里云的軟件服務、計算服務、存儲服務等云服務平臺，經過對上游和下游產業的拓展，成功開辟了創業孵化區、創業發展區和就業創意區，將金融、風投、法律、物流、電商、信用評價、眾籌、創客等有機地結合在一起，形成云計算特色小鎮。云棲小鎮以云服務為技術支持的三大功能區，具有各自產業支撐，形成三足鼎立的產業鏈形態，成為我國特色小鎮發展新亮點。

產業特色是特色小鎮的生命所在。在特色小鎮的產業鏈拓展過程中，政府宜建立PPP產業引導基金、PPP產業鏈基金，適時推進PPP項目的資產證券化，打造入駐項目的PPP金融供應鏈。圍繞特色產業，通過資金引導，扶持核心企業，培育特色產業鏈[8]。這樣，特色產業鏈就會為社會資本的注入提供引導因素和示范作用，加快特色小鎮產業鏈的形成和拓展，并為周邊鄉鎮的發展提供示范作用并注入外向性輻射的經濟活力，從而刺激市場需求。政府則應順應產業鏈拓展勢頭，形成政府引導、市場主導的產業鏈PPP融資拓展框架，圍繞特色小鎮的主導產業，對其上下游產業鏈進行拓展引導，創造產業鏈拓展的PPP融資環境，加大上下游企業PPP模式的政策支持力度，如稅收優惠、財政貼息、財政補貼、債券融資、流動資金貸款、供應鏈金融信貸創新、資產證券化等，對特色小鎮的建設資金、經營資金、管理經營人才的引進給予資助[9]。同時，政府在引導當地產業鏈橫向拓展與縱向延伸的過程中，也就解決了農村剩余勞動力的就業問題，并可促使外出務工人員返鄉就業創業，解決農村空心化問題。實體產業鏈則會順理成章地向服務業產業鏈如人才市場、技術市場、物流市場、旅游市場、會展市場等方面延伸。

三、融資模式及其風險

PPP模式的一大特點就是將私人資本引入公共品供給行業，從而提高公共服務供給效率，減輕財政支出負擔。但公共基礎設施投資通常投資量大、建設周期長，成本收回比較慢，這些都增加了企業的風險[10]。公私合作的PPP模式則客觀上加大了企業金融風險的復雜性，給政府、企業乃至整個社會均帶來極大的挑戰。從融資規模看，全國680個特色小鎮PPP項目總體投資規模高達1.3萬億元。其中，投資規模在5億元以下的占一半以上，但投資規模在50億元以上的也超過了10%（見表 1）。

表1 我國特色小鎮PPP項目規模統計表

這表明PPP融資模式正在獲得企業的足夠認可，隨著政府指導和政策配套的逐步明晰，私人資本是愿意參與特色小鎮建設和投資的。從PPP模式主要類型來看，BOT和BOOT項目占總體項目的51.47%，而委托經營的項目卻很少受到青睞。合作模式未明確的項目占到三分之一，說明特色小鎮建設中的PPP模式仍需得到企業和社會的認可。

特色小鎮項目中企業的主體性和市場化經營決定了特色小鎮PPP融資模式不容忽視的風險性。除了由于利率、匯率的變動帶來的金融風險以及不可抗力帶來的自然風險外，PPP融資模式風險主要表現在：第一，政府政策風險。政府作為特色小鎮引導者，同時也是特色小鎮建設的規劃者和服務者，政府決策水平和服務水平都直接影響到企業建設成本和經營成本，從而對企業利益產生重大影響[11]。例如：政府審批程序復雜、繁瑣，法律法規與政策的協同性問題，政府決策程序的不規范問題，政府的官僚作風、腐敗問題等，社會公共利益問題、環境生態問題等，都會不同程度地成為企業經營的風險源。其次，市場經營風險。以社會資本為主體的PPP項目公司，其產品形式多以公共產品服務為主。這些公共產品中，如水、電、暖、氣等依靠使用者付費的可以完全采取市場化運作，但像污水和垃圾處理、道路、河流、公園等沒有收入或收入很低的公益性、基礎性、準市場化項目的建設和經營，則需要政府提供長期的大量補貼或政府付費才可得以持續。而政府的違約風險，企業難以把控。第三，政策性融資問題。為配合特色小鎮特色產業發展的PPP融資，其風險雖然屬于企業的市場經營的合理風險，但作為特色產業，其市場成熟度、產業創新度及其區位優勢是否能得以彰顯和發掘出來，需要企業充分論證。一般來說，按照市場化收費的PPP項目可以通過國家政策性銀行融資，解決建設經營融資問題，也可以通過債券融資和證券融資來解決資金流問題。這就需要國家三大政策性銀行尤其是農業發展銀行和國家開發銀行都參與到特色小鎮的PPP融資項目中來，并建立適當的進出機制。第四，債務風險問題[12]。我國到2020年將建立國家級特色小鎮1000個，省市級特色小鎮2000個，投資規模將突破15萬億元。這樣大的投融資規模勢必成為地方債的巨大隱患。目前，在基建領域規范了發債、地方政府舉債等行為后，PPP融資已經成為地方政府的一根“救命稻草”。隨著特色小鎮PPP項目的推廣，其風險被逐步放大并暴露出來。PPP項目總是政府的隱性債務，如果沒有得到有效遏制，就會成為地方政府的災難，風險巨大。我國許多特色小鎮的資金絕大部分通過PPP模式融資，不僅為地方帶來了沉重的財務負擔，也為金融風險埋下了隱患。因而在PPP項目的審核環節一定要加大監管力度，從相關立法、流程及標準設定上設立門檻，切不可讓這種PPP項目與地方債務魚龍混雜的局面持續下去，避免增加地方財政的金融風險。

四、城鄉深度融合

在鄉村振興戰略的特色小鎮發展過程中，一個亟待解決的問題是城鄉一體化融合。城鄉發展不平衡成為我國社會經濟發展的一大短板問題[13]，而處于城鄉結合部的鄉鎮，可以發揮其區位優勢，一邊承接城市輻射，一邊帶動農村發展，起到連接城鄉的樞紐和橋梁作用。如重慶市淶灘鎮充分發揮生態農業和禪意文化的地方特色，傾力發展文旅產業，結合互聯網的技術支持，推出獨特的養生文旅項目，加以配套的智慧商務、智慧政務、智慧公益來輔助文旅的發展，滿足游客的各項需求，優化游客體驗；建設養生田園宜居農莊，開展健康運動活動，進行公益科教，成立智慧社區，不斷豐富了小鎮的養生功能。這些城鄉融合的舉措有效促進了城鄉差距的明顯縮小，基本建立了城鄉統籌發展的機制體系，形成環境自然、清新優美、人文旅游、康養園藝、花茶書畫于一體的養生養老社區，亦城亦鄉，城鄉融合。

特色小鎮的城鄉一體化融合之路，要形成政府指導、企業主體、志愿者服務的市場化開發與公益性運營機制。政府指導，主要是指政府規劃特色小鎮的基礎設施PPP項目目錄，緊扣特色小鎮的配套工程，推動特色產業與交通、醫療、教育、文體、商業和政務、金融、社保、養老等配套服務及其數字化建設，形成特色小鎮的完備社區體系。通過市場潛力誘導企業在農村進行相關實體產業和公益產業的投資，并輔之以PPP模式下的財政專項資金和各類財政補貼。企業主體，作為PPP項目的主要參與方，則是在政府的引導下，結合農村實際情況投資興業，創造一個適合農民和市民就業、創業的環境，政府需對創業企業以及在特色小鎮創造就業的企業給予財政專項補貼，對于符合特色小鎮發展的產業開發及其產品研發予以嘉獎以及稅費減免和稅收返還，切實使特色小鎮成為連接城鄉的橋梁和紐帶[14]。志愿者服務作為公益活動的重要組成部分，具有非政府組織的特性，它以公益活動為載體，對特色小鎮社區村民和市民進行雙向的志愿服務，或普及農耕知識，或進行科技宣傳和生活行為規范宣講，提高市民與村民的相互融合。

五、文化特色的塑造與建構

作為一種精神力量，一個地區的文化軟實力，文化振興是鄉村振興的最終落腳點。作為特色小鎮，文化的發展也是小鎮保持特色的一劑良方。因而文化特色的塑造與構建在PPP模式的應用中占有舉足輕重的戰略地位[15]。

本文對全國兩批共403個特色小鎮大致進行分類。從類型上看，文旅特色小鎮、特色農業小鎮占比較多，特色工業小鎮與休閑養生小鎮基本持平，特色工藝與新型特色小鎮占比較小。在地區分布上，華東地區總體數量最多，其中文旅特色占比較高。東北地區總量相對較少。從現有的數據來看，我國的特色小鎮同類“扎堆”現象較為嚴重。那么，在這種情況下，特色小鎮尤其是同類型的小鎮該如何保持自己的特色，從而實現可持續性發展呢？

政府在這個過程中要肩負起引領者的重任。一方面，要做主體文化的戰略策劃者。根據每個小鎮的歷史背景、人文環境，制定出一套具有當地特色的文化發展計劃書，為小鎮的文化塑造設計方向。另一方面，要做文化建設的制度供給者。小鎮文化的發展最終目的是推動文化產業經濟的發展，政府不僅要給予制度政策支持，還要提供制度創新，敢于打破常規，不僅要提供諸如政策法規這樣的硬支持，也要提供價值觀念、道德準則這樣的軟支持。從而為文化產業的發展創造合適的人文環境[16]。

作為私人資本代表的企業方，一方面要根據市場需求，創造性地開發各類文化產品，如在石碑小鎮舉行戲曲文化節，使戲曲成為石碑小鎮符號的同時，戲曲文化街吸引的大量游客對于餐飲、住宿、購物的需求也將極大地帶動當地經濟的發展。另一方面，企業也要有意識地將特色文化內涵注入到產業鏈的銜接中去[17]。同樣以石碑小鎮為例，文藝工作者、文化創意公司根據戲曲文化設計諸如動漫這類具有商業價值文化作品，由作品內容開發符合當代年輕人喜好的線下周邊產品，開發動漫主題的旅游路線，這樣，一條以戲曲文化為核心的具有高附加值的產業鏈便建立起來。文化乃一個地區的核心競爭力，也是一個地區產業發展的生命之源。特色小鎮的文化建設一定要深挖當地的文化內涵，緊緊地將文化與產業結合在一起，形成自己鮮明的文化特色。

六、政策啟示

第一，明確政府職能定位，激發市場在特色小鎮建設中的決定性作用，拓寬政府與企業合作的方式與途徑。

在看待PPP模式的問題上，政府應明確定位，不能將PPP模式視為一個轉移財政負擔的渠道，而應充分調動市場積極性，綜合考慮到投資回報情況以及消費者效用滿足水平，建立健全項目企業評價體系，合理選擇評估指標。靈活借鑒企業之間的合作模式，多種方式參與到企業融資活動中來，除了直接股權投資項目企業外，還可以與合作企業共同進行項目投資，再由項目公司獨立通過金融機構進行融資以及其他一系列經濟活動，在多個層面分析以達到融資合作的效果。

第二，設立特色小鎮產業投資基金，用足用活政策性銀行，引導特色小鎮產業鏈的形成和完善。

作為一種積極的市場信號，政府產業投資基金可視為一種增加投資者回報預期以及對未來利潤回報擁有信心的手段，吸引私人資本的進入。此外，農業發展銀行應該更多地發揮其作為政策性銀行在鄉村振興戰略中的作用。繼續探索“兩權”抵押貸款激活農村資金、資源，進一步完善抵押物處置機制和應急措施。特別的，注意對產業鏈上下游系統性的金融支持，形成產業鏈金融，引導產業鏈的完善和發展。

第三，創新特色小鎮融資渠道，構建適合中國國情的特色小鎮PPP融資體系。

不斷提高政府對項目的評價能力、財政補貼效率，創新融資渠道，充分利用互聯網、大數據、云計算等技術手段，優化金融投資產品，實現金融產品的供給側改革，提高信貸投放效率。完善金融機構各方的合作機制，確保金融服務的綜合有效性。構建配套完善的財政支持體系，充分發揮政策的導向性，增加對企業科技投入及創新的鼓勵力度；確保財稅系統的整體協調性，合理調配各項目的資金規模。實施有利于人才引進的稅收優惠政策，為小鎮的發展儲備后續力量。

第四，提高特色小鎮公共服務水平，打造生態、宜居、智能、活力小鎮，夯實特色小鎮文化底蘊。

根據歐瑞咨詢統計，到2020年我國中產階級人群將達到7億人，針對目前新興起的消費主力軍，要有針對性地提高和改善小鎮的公共服務水平。當下年輕人消費觀念以及消費方式的轉變應該作為政府、項目企業戰略部署的重點，打造宜居、智能的特色小鎮。特別地，當前消費者對于精神文化需求越來越大，小鎮建設要注意文化主題的頂層設計，文化品牌的打造，同時要求相關法律部門加強文化知識產權的保護，從而全方位夯實特色小鎮的文化底蘊。