從轉移支付透視區域分化
——地方財政經濟運行調研報告

中國財政科學研究院2018年地方財政經濟運行調研課題組

內容提要：2018年11月至12月，中國財政科學研究院“地方財政經濟運行”課題組對廣西、吉林、河南、貴州、福建五個省（區）進行重點深入調研。研究發現，經濟財政運行雖總體趨穩，但下行壓力較大，地方財政經濟出現區域分化、經濟分化、財政分化的趨勢，財政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風險，需要在風險維度上來推進財政體制改革。區域分化的本質是效率分化，我國的轉移支付制度在促進區域公平的同時，未能促進效率的提升。因此，報告的落腳點放在基于公平與效率的融合來完善轉移支付制度，避免公平與效率“兩張皮”，著眼人力資本和物質資本的形成，提升區域自我發展的能力。通過轉變理念、完善分配和推進財政體制改革來完善轉移支付制度，實現區域均衡可持續發展。

2018年以來，我國經濟有效應對外部不確定性沖擊和內部供給側改革帶來的短期壓力，經濟結構優化不斷推進，新舊動能轉化繼續前行，財政經濟運行總體呈現趨穩態勢。但是，外部不確定性仍然較大，內部經濟轉型及宏觀調控政策共振影響，去杠桿與穩增長壓力相互交織，改善民生的增支與減稅降費的減收相互疊加，財政經濟運行總體仍面臨較大的下行壓力和挑戰。面對財政經濟運行中出現的新情況、新矛盾、新問題，2018年11月至12月，中國財政科學研究院組織了“2018年地方財政經濟運行”大型調研①“地方財政經濟運行調研”是中國財政科學研究院自2015年開始的大型調研活動，每年一次，至今已連續進行4年，是中國財政科學研究院的重點品牌科研活動。，分兩個組對廣西、吉林、河南、貴州、福建五個省（區）進行重點深入調研。研究發現，經濟財政運行雖總體趨穩，但下行壓力較大，地方財政經濟出現區域分化、經濟分化、財政分化的趨勢，致使公共風險與財政風險呈現雙升態勢，這也暴露出部分地方政府抵御公共風險能力不足的問題。

結合財政經濟運行特點及區域分化等問題，調研以轉移支付為切入點，以期探索財政經濟形勢背后的體制原因。財政經濟運行總體不錯，但隱憂不少，面臨下行壓力和區域分化的風險和挑戰。其中財政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風險，需要在風險維度上來推進財政體制改革。轉移支付制度是與財政體制相配套的，是在財政事權、支出責任、收入劃分既定基礎上的“再平衡”，以通過基本公共服務均等化來促進區域均衡發展，對各級各類公共風險和財政風險有著收斂的兜底作用，具有“滅火器”的功能。因此，2018年度的地方財政經濟調研從轉移支付角度切入。研究報告的落腳點放在基于公平與效率的融合來完善轉移支付制度，推動財政體制改革，為地方財政經濟后勁增強創造體制條件。

在重點實地調研的基礎上，研究團隊充分利用數據庫和各類公開信息渠道，全面收集各省市財政經濟運行情況和數據資料，深入分析，最終形成2018年財政經濟運行調研報告。所以，本報告立足于重點調研省份，但對問題的分析和總結又不僅僅局限于重點調研省份，從財政經濟運行的基本情況及特點出發，揭示了社會經濟發展背后存在的風險，并從轉移支付制度入手，進一步剖析了風險上升的深層次原因，提出了防范化解風險的總體思路。報告從完善轉移支付制度促進公平和效率融合、調整轉移支付定位、加快財政體制改革等方面給出了相應的對策建議。

一、地方轉移支付依賴度增加，折射出經濟下行及區域分化風險

2018年地方經濟運行呈現“穩中有進、穩中有憂”的特征，經濟下行壓力加大，地區間區域分化現象初顯。具體體現在經濟分化和社會分化兩個層面上：首先是經濟分化，經濟發展總體差距在縮小，但是區域內部差距在擴大，南北經濟發展差距明顯，經濟發展質量指標的區域差異明顯。其次是社會分化，老齡化、就業、受教育程度、人口流動的區域差異明顯。

區域分化最終會傳遞到財政指標上，經濟分化帶來了收入分化，社會分化影響了部分重點支出的區域分化，地區間財政自給率差異顯著，基層財政收支矛盾突出。為了應對區域發展失衡，轉移支付在縮減區域間財力差異、推動基本公共服務均等化上取得了一定成效；經濟下行和減稅降費疊加導致地方財政收入增速回落，這使得地方對轉移支付依賴度持續上升，總體經濟下行使得作為轉移支付主要來源的發達地區同樣面臨增長回落態勢，因此轉移支付增長可持續性將面臨一定的挑戰。

（一）地方經濟運行呈現“穩中有進、穩中有憂”特征

1.地方經濟運行總體“穩中有進”

（1）地方“穩增長”政策效果顯著

2018年各地紛紛實行穩增長政策，保持了經濟平穩較快的增長。從重點調研省份的數據來看，東部和中部地區的經濟發展水平較高，西部和東北地區經濟總體水平較弱。除東北地區的吉林省外，各重點調研省份的經濟增速都要高于全國平均水平。其中，西部地區的貴州省增速最快，達到9.1%。現階段各地的投資需求仍然巨大，投資可以在穩增長中發揮關鍵作用。重點調研省份紛紛以穩投資為重要抓手，五個地區固定資產平均增速為10.5%。福建省將技術創新與投資緊密結合，技改投資增長33.8%，同時大力推動民間投資，民間投資對全省投資增長的貢獻率達94.9%。河南省的工業技改投資增長21.5%。廣西突出抓好重大項目來穩定投資，自治區層面統籌推進重大項目953項，其中產業項目455項、基礎設施項目351項，一批重大項目實現開工和竣工；優化投資結構，民間投資、制造業投資分別增長12.2%和22.5%。貴州省多渠道擴大有效投資，重大工程項目投資完成9512億元，固定資產投資增長15.8%，民間投資增長13.8%。

除了固定資產投資外，重點調研省份的社會消費品零售總額、進出口總額（貴州省除外）以及人均可支配收入的增速也較快。

圖1 重點調研省份主要經濟指標增速情況

（2）“供給側結構性改革”為地方經濟增長注入新活力

供給側結構性改革向縱深推進，為地方經濟增長持續注入新活力。在調研中我們發現，地方一大批“散、亂、污”企業受去產能政策影響，市場出清力度不斷加大，工業企業產能利用率穩中有升，實體經濟基礎更加穩固。創新和創業政策激發了市場活力，重點調研省份都新增了不少市場主體，其中，河南省和福建省增長較快，規模分別為87.6萬戶和80.7萬戶。

表1 2018年重點調研省份供給側結構性改革的成效

（3）地方財政經濟運行質量有所改善

隨著各項改革措施的逐步推進和創新驅動發展戰略的實施，地方財政經濟運行不僅保持了一定的經濟增速，更關鍵的是財政經濟運行質量在不斷提升，主要體現在稅收占比的改善上。2018年，全國一般公共預算收入中稅收收入占比為85.3%，較2017年提高1.65個百分點，財政收入質量得到進一步改善，體現了經濟運行效益。從區域分布看，財政收入質量東部地區高于中西部地區。從各省公布的財政數據來看，收入質量改善明顯。公開數據顯示，2018年天津市稅收收入占一般公共預算收入的77.2%，比上年提高7.7個百分點。湖南省2018年非稅收入901.1億元，下降9.8%，占地方收入比重31.5%，較2017年下降4.7個百分點，較2016年下降11個百分點。寧夏、廣東、安徽、福建稅收收入占比分別比2017年提高2.4、2.1、1.4、1.3個百分點。云南稅收收入占比71.4%，比上年提高了6個百分點，129個縣級稅收收入占一般公共預算收入比重全部達50%以上。2018年貴州稅收收入占一般公共預算收入比重為73.3%，與2017年基本持平。廣西、吉林、河南2018年稅收收入占一般公共預算收入比重分別為66.73%、71.9%、70.6%，分別比2017年提高1.24、1.37、2.24個百分點。

表2 東中西部一般公共預算收入中稅收收入占比 單位：%

2.地方經濟運行表現“穩中有憂”

（1）固定資產投資前低后高

2018年全社會固定資產投資名義同比增長5.9%，較上年回落1.1個百分點。其中，東部、中部、西部和東北地區投資分別增長5.7%、10.0%、4.7%和1.0%。東部新興產業繁榮發展，中西部承接東部產業轉移，東北人口外流且產業升級緩慢。2018年固定資產投資增速表現為前低后高的特點，主要原因包括：一是地方政府債務嚴監管帶來政府信用緊縮，導致基礎設施建設投資下滑。二是金融去杠桿力度增加，帶來市場利率上升，不利于企業擴大投資。此外，房地產領域的調控抑制了房地產的無序擴張。當中央政府意識到這些問題后，開始實行穩投資的政策舉措，包括改善營商環境、加大對民生等短板領域的投資力度、加快地方政府債券發行進度、持續對金融機構定向降準等政策，扭轉了投資增速的下行態勢，但是和歷史同期相比，當前的投資仍然承受一定的下行壓力。

圖2 2017年2月-2019年3月固定資產投資額累計同比

（2）消費增速持續下滑

2018年社會消費品零售總額全年增速9.0%，較2017年下降1.2個百分點，受經濟形勢下行影響消費表現不佳。部分支出類別增速下滑：文娛用品、化妝品、通訊器材、汽車、家電等消費增速較2017年下降，其中汽車銷售增速下降明顯，2001年以來年度增速首次降為負值（-2.4%）；此外，房地產產業鏈下游消費隨房地產銷售而下降，家電、家具、建筑裝潢增速較2017年小幅下降。而糧油食品、日用品、服裝等必需消費品的消費增速較2017年持平或上升。

圖3 2017-2018年社會消費品零售總額累計同比

（3）地方政府紛紛調低2019年增長目標值

基于對2019年經濟走勢的綜合判斷，地方政府謹慎調整了2019年經濟增長目標。2019年初各省（自治區、直轄市）政府有23個調低了當年經濟增長目標。有14個省級政府將經濟增長目標設置為一個浮動區間，其中有10個省份把2018年初確定的增長目標設定為2019年增長區間的上限。增長目標下調幅度較大的省份降幅超過20%，如重慶2018年設定了8.5%的增長目標，2019年確定的目標只有6%；新疆也從7%下降為5.5%。對未來經濟運行的謹慎判斷反映了當前宏觀經濟“穩中有變、變中有憂”的趨勢特征，在新的下行壓力下公共風險和財政風險聚集就成為宏觀調控政策尤其需要高度關注的方面，這就更加需要地方以改革創新的精神來推進各項工作，保持經濟運行在一個合理區間的前提下提升經濟發展質量。

（二）區域分化表現出新特征

我國分稅制以來的轉移支付在促進區域基本公共服務均等化方面發揮了重要作用。但是，調研發現，中國區域經濟分化出現新特征：從經濟發展水平、經濟增速等數量指標看，中國不同省份間經濟分化有所收斂，但不同區域內部的分化特征顯著，而且南方與北方的經濟分化特征凸顯。從投資效率、專利數、工業企業研發投入等質量指標看，區域間發展質量分化的特征顯著，發達地區發展質量指標的優勢明顯。從社會指標看，老齡化、就業、受教育程度等社會化指標區域分化明顯。

1.經濟發展差距總體趨于收斂，但區域內部存在分化跡象

從人均GDP變異系數這個反映發展水平差異的指標看，全國省份間經濟發展差距整體呈收斂態勢，但各區域間及區域內部，特別是區域內部省份間經濟發展分化跡象明顯。全國人均GDP變異系數由2007年的0.6060下降到2017年的0.4546，整體呈現出縮小態勢。區域差異情況①東中西部按傳統行政區劃進行劃分，東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個省（市）；中部地區包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省；西部地區包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內蒙古12個省（市、區）。，中部地區人均GDP變異系數②變異系數=樣本標準差/樣本均值，可以用來衡量和比較樣本數據的離散程度。小于東部和西部地區，且基本保持穩定。西部地區經歷2007年至2011年的擴大趨勢后，呈現逐年下降態勢，2017年人均GDP變異系數為0.2475。東部地區人均GDP變異系數從2007年的0.4299下降到2014年的0.3109，從2015年開始逐步攀升，與全國人均GDP變異系數變化趨勢基本保持一致。區域間人均GDP變異系數的變化趨勢表明，中部地區內部省份間經濟發展差距變化不大，西部地區區域內部省份間經濟發展差距正逐步縮小，而東部地區區域內部省份間差距有擴大跡象。

圖4 分地區人均GDP變異系數（分東中西地區）

從南北地理區域看③從地理上劃分南北，南方地區包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏共16省（市、區），北方地區包括北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆共15個省（市、區），下同。，南方地區省份人均GDP差距呈逐年縮小的態勢，并且從2015年開始南方地區省際間人均GDP差異小于北方地區。2007年南方地區人均GDP變異系數為0.6669，2017年下降到0.4513。北方地區人均GDP差距在2007年至2014年間呈縮小趨勢，從2015年起省際間人均GDP水平呈擴大態勢。北方地區省份人均GDP變異系數從2007年的0.5622下降到2014年的0.4333，并逐步攀升到2017年的0.4738。

2.經濟增速分化程度邊際改善，但南北差距特征明顯

圖5 分地區人均GDP變異系數（分南北方）

圖6 分地區實際GDP增速變異系數（分東中西地區）

全國省際間和不同區域內部省際間經濟增速均存在一定分化，但各省市經濟增速分化程度存在邊際改善。2018年全國經濟增速為6.60%，各省市算術平均增速為6.95%，其中增速最快的西藏高達10.00%，增速最慢的天津僅有3.60%，二者相差6.4個百分點。分區域來看，東部、中部、西部平均增速分別為6.38%、7.02%、7.42%，全國31個省區市中共有21個高于或者等于全國增速，其中東部、中部、西部分別有7個、6個、8個，東部、中部、西部省份跑贏整體增速的比例分別為64%、75%、66%。除此之外，全國仍有10個省份未能跑贏整體增速，分別是山東（6.40%）、甘肅（6.30%）、新疆（6.10%）、重慶（6.00%）、海南（5.8%）、遼寧（5.70%）、內蒙古（5.30%）、黑龍江（5.00%）、吉林（4.50%）、天津（3.60%）。動態看，2010-2016年經濟增速的省際變異系數呈現波動上行趨勢，自2017年起開始下降，地區間增速更加均衡，2018年省際變異系數為0.20，略低于2017年的0.23。

雖然經濟增速分化程度邊際改善，但南北經濟分化的特征十分明顯。經濟總量上，南方地區和北方地區經濟總量差異呈擴大趨勢，這一趨勢從2014年開始尤為明顯。南方地區經濟總量占比從2007年的57.39%上升到2018年的61.52%，北方地區經濟總量占比從2007年的42.61%下降到2018年的38.48%。南北經濟總量占比差距從2007年的14.78個百分點擴大到2018年的23.04個百分點。2018年經濟總量上湖南趕超河北，廣西趕超天津，山東與廣東、江蘇的差距進一步拉大，在GDP總量排名前十的省份中，北方僅有山東、河南和河北三省位列其中。全國10個未能跑贏整體經濟增速的省份中，北方地區占了8個。

3.經濟發展質量省際間差異較大

區域間的分化不僅體現在經濟發展數量指標上，近年來還體現為一些經濟發展質量指標的區域分化上，這需要引起我們的高度關注。

（1）東部投資效率高于其他地區

中國經濟增長很大程度上是投資驅動型增長，投資的效率能較好地反映經濟發展的質量。2018年增量資本產出率（ICOR）①增量資本產出率（ICOR），是反映投資效率的經濟指標，即當年投資增量（I）/生產總值增加量（ΔY），表明單位產出增量所需的新增投資量，ICOR越高，其投資效率和生產效率越低。東部、中部②由于存在異常值，中部地區未包括吉林省。、西部平均值分別為11.17、12.43、12.82，東部地區投資效率高于中西部地區。2018年我國經濟面臨中美貿易摩擦和去杠桿雙重壓力，穩增長、穩就業難度較大，各地紛紛上馬投資計劃，由于各地發展狀況不一，全國區域增量資本產出率出現了一定分化，但分化程度較往年有所改善。

圖7 分地區增量資本產出率（ICOR）的省際變異系數（分東中西地區）

全國增量資本產出率變異系數從2017年的1.33下降到2018年的1.17，全國省份間和西部地區內部省份間的增量資本產出率差距有縮小趨勢，中東部地區內部省份間增量資本產出率差距有擴大趨勢。

（2）南方授權專利數高于北方

就2008-2017年分區域授權專利數來看，盡管南方授權專利數與北方授權專利數的比值自2012年以來呈現下降趨勢，但2017年較2016年有所上升。2017年南方授權專利總數是北方的2.5倍，其中，北京是一個比較特殊的城市，作為首都具有無可替代的資源優勢，如果將北京的授權專利數剔除，這一比值將達到3.3倍。2017年南方區域中廣東、江蘇和浙江授權專利數分別為332652件、227187件和213805件，北方區域中授權專利數最多的北京則為106948件，這反映出南方擁有更為強大的自主創新能力，能為經濟的持續發展提供更為強勁的動力。

圖8 2008-2017年南北方的授權專利數差異

（3）南方工業企業研究與試驗發展（R&D）經費支出占GDP比例高于北方

考察2008-2017年工業企業研究與開發（R&D）經費①工業企業研究與試驗發展（R&D）經費支出是指統計年度內工業企業實際用于基礎研究、應用研究和試驗發展的經費支出，工業企業的研究與試驗發展（R&D）經費支出不僅有助于提高企業的經濟效益，還能帶來社會效益。占地區生產總值比重，我們發現有顯著的南北差異，南方/北方基本上在1.5倍以上，剔除北京后基本上在2倍以上，反映出南方企業對基礎研究相對重視，研發投入較多，這樣會加大經濟發展質量的區域分化。

圖9 2008-2017年工業企業研究與開發（R&D）經費占地區生產總值比重

4.區域間部分社會層面指標分化值得警惕

（1）發達地區老齡化程度較高

從趨勢看，老齡人口（65歲以上）占比呈現上升趨勢，且南方老齡人口占比大于北方，東部大于中西部。2016年老齡人口占比最多的幾個省份為重慶、四川、江蘇、遼寧和上海。老年撫養比是指人口中非勞動年齡人口數中老年部分對勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人，老年人口撫養比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一。南方的撫養負擔較北方更重，2017年撫養比最高的幾個省份為重慶、四川、江蘇、安徽以及上海，均在18%以上，這幾個地區在未來將會承擔更大的養老壓力。當前中央制定的養老金調劑制度更多要依賴于發達地區的養老保險金盈余，如果考慮到發達地區的老齡化趨勢，這種制度的可持續性就要受到很大削弱。

圖10 2011-2017年南北方老年人口撫養比均值的差異

（2）南方受教育程度普遍高于北方

受教育年限體現了個體的人力資本差異，影響個體的就業和收入水平，也是創新發展和高質量發展的重要影響因素。南方和北方在社會層面的分化同樣也反映在教育領域，2017年南方受教育年限平均為9.49年，北方為8.96年，大約相差0.5年，剔除北京這一教育發達地區，這一差距將擴大至約0.8年。

圖11 2008-2017年南北方人口平均受教育年限均值的差異

（3）中西部就業壓力較大

從就業的角度來看，東部地區失業率明顯低于中西部地區，中部地區失業率最高，穩就業壓力大。2017年東部、中部、西部地區平均的城鎮登記失業率分別為3.1%、3.34%、3.15%。主要原因在于發達地區具有較高的經濟總量和就業容納空間，第三產業占比較高，失業率相對較低。西部地區失業率較高，主要在于其落后的經濟發展水平。相比之下，中部地區的人口基數大，發展水平不高，就業容納空間小導致了較高的失業率。

圖12 2011-2017年東中西分地區城鎮登記失業率均值的差異

（4）人口更多流向發達地區

為了推動經濟轉型升級，各地紛紛出臺財稅優惠、放開落戶限制等吸引人才的政策，發達地區有其獨特的優勢，例如較多的企業和就業崗位以及較好的公共服務，這些都成為人口流入的主要誘因。據統計，2018年人口凈流入前五的省份分別為廣東、浙江、新疆、安徽、重慶，其中只有新疆為北方省份，其余都為南方省份，北京、山東和黑龍江三地人口流出較為嚴重。人口流動是“用腳投票”的結果，在某種程度上反映了人們對某個地區發展潛力、生產與生活成本以及公共服務資源等方面的綜合評價，高人力資本的持續流入會帶動流入地的經濟社會快速發展，反之也讓流出地陷入發展困境。

（三）經濟社會區域分化加劇財政分化，部分地方財政收支矛盾凸顯

良好的財政運行是經濟社會有序健康運轉的基礎，經濟社會分化一定程度上會通過財政分化得到體現。調研發現，不同地方在轉移支付資金使用管理的規范性上呈現比較大的差異，體現了區域財政分化和緊平衡壓力。分析表明，全國省份間財政收入增速，東部地區和南方地區表現優越，同時人均一般公共預算收入南北差異在擴大。省際間一般公共預算支出差距呈擴大趨勢，其中教育支出尤為明顯，企業職工基本養老保險基金負擔能力地區間存在較大差距。區域間財政自給率差異顯著，無論是東中西三大區域還是南北方地區的財政自給率自2015年以來均在下降，部分反映出地方對轉移支付的依賴度在增加。縱向看，基層政府財政收支失衡壓力增大。

圖13 2018年人口凈流入的省際分布

1.經濟分化帶來地區間財政收入能力差距拉大

面對錯綜復雜的國內外經濟形勢，各級財政部門采取多種措施積極應對，全國財政收入實現平穩增長，但地區間分化特征明顯。與全國平均增速相比，區域間收入增長形勢東部地區要優于中西部地區，南方地區要好于北方地區。數據顯示，2018年全國一般公共預算收入18.34萬億元，同比增長6.2%①2018年數據來自財政部及各省2018年預算執行情況和2019年預算報告，各省2018年國民經濟和社會發展統計公報。。其中22個省（市、區）一般公共預算收入增速高于全國平均水平，數量上比2017年大幅增加。從區域分布情況來看，2018年東、中、西部地區一般公共預算收入增速高于全國平均增速的省（市、區）分別有9個、5個、8個，2017年為4個、3個、4個，分別增加了5個、2個和4個。2018年南方和北方地區分別有11個省（市、區）一般公共預算收入增速高于全國平均增速，比2017年分別增加了8個和3個。

人均一般公共預算收入南方高于北方，同時南北方地區人均一般公共預算收入差距呈擴大趨勢。2007年至2018年，南北方人均一般公共預算收入比值均大于1，且從2013年開始，比值呈現出攀升趨勢，由2013年的1.05擴大至2018年的1.27。南北方人均一般公共預算收入比值的擴大，說明南北方地區由經濟分化帶來的地區間財政收入分化存在加劇的趨勢。

人均一般公共預算收入變異系數的變化趨勢表明，差距整體呈縮小態勢，但近年來呈現出分化跡象。整體而言，全國各省份人均一般公共預算收入差距在縮小，但從2014年開始呈現出擴大的跡象。區域內部人均一般公共預算收入差距東部地區最大，中部地區最小。區域內部省份間人均一般公共預算收入差距表現出不同的變化趨勢，東部地區從2014年開始差距有所擴大，中西部地區差距穩中有降。

2.社會分化導致部分地方的重點支出水平分化

圖14 南北方人均一般公共預算收入差距對比

圖15 分地區人均一般公共預算收入變異系數（分東中西地區）

較高強度的財政支出，一定程度上為社會經濟平穩運行提供了保障。2018年全國一般公共預算支出22.09萬億元，同比增長8.7%，比一般公共預算收入增長高2.5個百分點。其中教育、醫療衛生、社會保障、文體傳媒、節能環保、城鄉社區等與民生相關的財政支出保持較高增速，有力地推動了我國社會事業的發展，增加了人民群眾的獲得感和幸福感。公開數據顯示，2018年一般公共預算支出增速大于收入增速的省（市、區）共20個，其中東部地區9個，中部地區3個，西部地區8個。

人均一般公共預算支出變異系數的變化趨勢表明，省際間人均一般公共預算支出整體差距從2014年開始呈現出擴大的跡象。區域內人均一般公共預算支出差距西部地區最大，中部地區最小。區域內部省份間人均一般公共預算支出差距表現出不同的變化趨勢，東部和西部地區近年來差距有所擴大，而中部地區差距則穩中有降。

南北方人均一般公共預算支出差距呈現出先縮小后擴大的趨勢。2007年南北方人均一般公共預算支出比值為0.91，到2016年該比值約為1.00，南北方人均一般公共預算支出差距逐年縮小。但從2016年開始，南方人均一般公共預算支出超過北方，差距在擴大，2018年該比值為1.06。

圖16 分地區人均一般公共預算支出變異系數（分東中西地區）

作為社會民生支出重要組成部分的教育、醫療衛生、社會保障與就業支出區域分化的特征也較為明顯。人均教育支出省際間差距，以2012年為拐點呈現先縮小后擴大的趨勢。東部和西部地區省際間人均教育支出差距區域特征與全國趨勢基本一致，但2012年之前東部地區人均教育支出差距大于西部地區，2012年之后則相反。中部地區人均教育支出省際間差距要小于東西部地區，并且整體呈現縮小的趨勢。

圖17 分地區人均教育支出變異系數（分東中西地區）

南北方人均教育支出差距則更為明顯。2007年至2017年間，從絕對差距來看，南方地區人均教育支出高于北方地區，南北方人均教育支出比值均大于1。從差距變化趨勢上看，2007年至2011年間，南北方人均教育支出差距相對平穩，但從2012年開始，人均教育支出差距呈現出攀升態勢，比值由2012年的1.28擴大到2017年的1.50。

整體而言，人均醫療衛生支出省際間差距呈縮小的態勢，但從2016年開始有擴大的跡象。東部地區內部省份間人均醫療衛生支出差距最大，中部地區內部省份間人均醫療衛生支出差距最小。

南北方人均醫療衛生支出差距與人均一般公共預算支出差距變化趨勢相一致，呈現出先縮小后擴大的趨勢。2007年南方地區人均醫療衛生支出是北方地區的0.92倍，到2013年南北方地區人均醫療衛生支出基本接近。2014年開始，南方地區人均醫療衛生支出超過北方地區，且差距逐年擴大。2017年南方地區人均醫療衛生支出是北方地區的1.11倍。

圖18 南北方人均教育支出差距對比

圖19 分地區人均醫療衛生支出變異系數（分東中西地區）

相對于教育和醫療衛生支出，南北方人均社會保障和就業支出整體差距相對平穩，并呈縮小趨勢。2007年南北方人均社會保障和就業支出比值為0.72，到2017年該比值提高到0.86，說明南北方人均社會保障和就業支出差距正逐步縮小。

圖20 南北方人均醫療衛生支出差距對比

圖21 南北方人均社會保障和就業支出差距對比

雖然人均社會保障和就業支出省際間整體差距相對平穩，但地區間企業職工基本養老保險基金負擔能力則存在較大差距。為均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔，實現基本養老保險制度可持續發展，自2018年7月1日起開始實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。公開數據顯示①2019年中央調劑基金繳撥差額情況表，http：//yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201904/t20190401_3210021.html。，2018年，北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東共7省（市）中央調劑基本養老保險基金繳撥差額為正，即為“貢獻”省份，7省（市）凈上繳金額為610.3億元，其中廣東省凈上繳237億元。前面分析表明，發達地區的老齡化趨勢在加速，因此為了進一步保證養老金制度的可持續性，2019年政府工作報告指出，加快推進養老保險省級統籌改革，繼續提高企業職工基本養老保險基金中央調劑比例，劃轉部分國有資本充實社保基金。《降低社會保險費率綜合方案》則明確將2019年養老保險基金中央調劑比例提高至3.5%，以進一步均衡各省之間養老保險基金負擔。

3.地區間財政自給率差異明顯，基層財政收支矛盾凸顯

圖22 2018年中央調劑基本養老保險基金繳撥差額分省情況

當前我國地區間財政自給率差距較大，上海、北京、廣東、浙江等東部省份財政自給率較高，西部地區省份財力狀況普遍較低。2018年地方財政自給率①財政自給率=一般公共預算收入/一般公共預算支出*100%。上海最高為85.11%，西藏最低為11.68%。總體看，東部地區財政自給率遠高于中西部地區。2009年至2014年，中西部地區財政自給率得到穩步提升，但從2015年起財政自給率有所下降。南方地區財政自給率高于北方地區，并且近年來南北方財政自給率差距有所擴大；同時，2015年起南方和北方地區的財政自給率呈逐年下降趨勢，這一特征與東中西部的趨勢變化特征相似。

圖23 2018年各省財政自給率

從2018年來看，全年財政收入同比增長6.2%，低于2017年的同比增幅7.4%；稅收收入同比增長8.3%，低于2017年的同比增幅10.7%，減稅壓力疊加經濟下行壓力，導致財政收入壓力驟然增加。更大力度的減稅降費，從長期來看對涵養稅源有積極作用，但短期一定程度上會給財政收入增長帶來壓力。財政收入增長乏力，保工資、保運轉、保民生的“三保”支出剛性增長，疊加地方政府債務還本付息壓力，財政收支矛盾進一步加劇，主要體現在縣級等基層財政收支困境中。2017年，中部某省高達76.92%的縣（市）地方財政收入出現負增長，2018年1—10月份，縣（市）財政收入下降14.2%，比市（州）級財政收入增幅低14.8個百分點，全省仍有74.36%的縣（市）財政收入增幅為負，雖然降幅有所收窄，但財政收入負增長的局面仍沒得到根本性改變，縣（市）財政運行困難程度增加。

（四）轉移支付均等化效果顯著，地方對轉移支付依賴度持續上升

轉移支付可以彌補地方自有財力不足，有助于實現不同省份間基本公共服務均等化，總體上看我國轉移支付制度對均衡地區間財力差距效果明顯。2019年隨著經濟下行壓力加大和國內大規模減稅降費政策的實施，地方對轉移支付依賴度上升，同時地方經濟增長下行使得轉移支付持續性面臨壓力。

1.轉移支付向欠發達地區傾斜，均衡地方財力效果顯著

我國轉移支付規模從2008年的18708.6億元增加到2018年的69674億元，年均增長14.05%。其中一般性轉移支付從2008年的8746.21億元增加到2017年的35145.59億元，年均增長16.71%；專項轉移支付從2008年的9962.39億元增加到2017年的21883.36億元，年均增長9.14%。轉移支付的結構也趨于優化，一般性轉移支付占比從2008年的46.75%增加到2017年的61.63%，提高了14.88個百分點。轉移支付分配向經濟欠發達的中西部地區傾斜，近年來中西部地區轉移支付規模占全國近80%，為區域經濟均衡發展以及欠發達地區基本公共服務均等化作出了重要貢獻。

轉移支付顯著降低了人均財政收入的省際變異系數，在均衡地方政府財力方面發揮著重要作用。2017年人均一般公共預算收入省際變異系數為0.7881，考慮轉移支付后人均財政收入省際變異系數下降到0.6043。2018年人均一般公共預算收入省際變異系數為0.7928，考慮轉移支付后人均財政收入省際變異系數下降到0.6601。雖然較2017年所有擴大，但仍顯著地縮小了地方政府間的財力差異。轉移支付一定程度上彌補了欠發達地區財政收入的不足，降低了地方政府間財政收入水平差異，較好地發揮了均衡地方財力的效果。

圖24 轉移支付均衡地方財力的效果

2.轉移支付與財政經濟區域分化的關聯特征明顯

轉移支付作為均衡地方財力的制度安排，與財政經濟區域分化有較強的關聯特征。一是轉移支付占一般公共預算支出比重的區域分布與財政自給率呈現負相關關系。2018年東部、中部、西部地區轉移支付占一般公共預算支出的比重分別為20.12%、47.51%、54.53%，南方和北方地區分別為32.80%、44.11%；2018年東部、中部、西部地區財政自給率分別為69.45%、41.20%、34.87%，南方和北方地區分別為55.74%、46.28%。轉移支付占一般公共預算支出比重較高的地區，財政自給率水平較低，這一特征與地方政府財政自給率的區域分布特征相吻合。二是轉移支付占一般公共預算支出比重變化與近年來財政經濟的區域分化趨勢基本一致，東部和南方地區轉移支付占一般公共預算支出比重超過50%的省份數量分別小于中西部和北方地區。與2015年相比，2016年轉移支付占一般公共預算支出比重提高的省份共8個，其中東部、中部、西部分別為2個、3個、3個，南方和北方分別為3個和5個；2017年轉移支付占一般公共預算支出比重較2016年有所提高的省份共13個，其中東部、中部、西部分別為4個、2個、7個，南方和北方分別為4個和9個；2018年全國31個省（市、區）轉移支付占一般公共預算支出比重均高于2017年，其中東部、中部、西部省份數較2017年分別增加了7個、6個、5個，南方和北方分別增加了12個和6個。2018年轉移支付占一般公共預算支出比重超過50%的省份共11個，比2017年增加了2個，其中中部地區2個、西部地區9個，南方地區4個、北方地區7個。這一變化趨勢特征與近年來財政經濟的區域分化趨勢基本一致。

3.地方對轉移支付依賴度上升，轉移支付的可持續性面臨挑戰

中美貿易摩擦等外部因素帶來的不確定性，國內經濟轉型升級帶來的陣痛等內外因素疊加導致財政經濟下行壓力加大。預計2019年大規模的減稅降費政策將使企業減輕近2萬億元的稅費負擔，這會給地方財政收入帶來直接減收效應。經濟下行和減稅降費的雙重壓力使地方政府自有財力緊縮，而與民生相關的支出則保持剛性增長，如何解決這一收支困境？一方面，地方政府開始“節衣縮食”過“緊日子”；另一方面財政收支的缺口擴大會增加地方政府對轉移支付的訴求，希望通過增加轉移支付規模來彌補地方財力的不足。然而一個不容回避的現實是轉移支付規模雖然連年增加，但其增速自2018年起有所下降，畢竟轉移支付更多來自于發達地區的增量，后者如果不能保持持續增長，那么轉移支付增速就會受到很大影響。如果轉移支付分配難以滿足所有地方的財政收支缺口需求，其中所隱匿的風險一旦得不到有效控制，將阻礙經濟的健康運行。

圖25 2008-2018年中央對地方的轉移支付規模及增速

二、公共風險與財政風險呈現雙升態勢，目前仍在可控范圍之內

地方經濟運行出現的區域分化從傳統的東中西差距擴展為南北差距，分化特征由量向質轉變。一些欠發達地區轉移支付保障有效，但效率轉化不足，缺乏發展后勁，經濟領域和社會領域的公共風險有增加的趨勢。經濟強省、財力大省在發展中出現了區域分化，一些東部、南部省份繼續保持經濟快速增長，財政狀況較好，而一些地處北方的傳統發達省份，出現了經濟增速放緩，經濟增長質量下滑的態勢，地方財政收支矛盾加大，呈現出公共風險與財政風險雙升態勢。這反映出我國經濟發展仍處于爬坡過坎期，需要應對許多難以預料的新挑戰。從發展過程來看，地方政府積極在轉方式、調結構上下功夫，努力保持經濟平穩運行，經濟發展的韌性增強，風險總體可控。

（一）社會經濟層面的公共風險上升

調研表明，對欠發達地區實施的轉移支付推動了基本公共服務均等化，保障了財力薄弱地區基本支出，但是并沒有徹底阻斷區域社會經濟層面的公共風險上升，老齡化、人口外流、城市收縮、發展動能不足等社會經濟層面的公共風險仍呈現上升態勢。一些傳統的發達省份發展效能和潛力不容樂觀，與東南部省市的發展差距逐漸拉大。

1.社會經濟轉型加速背景下欠發達地區公共風險呈上升趨勢

第一，東北地區人口老齡化嚴重①一般公認老齡化社會的指標是65歲及以上老年人口占總人口的比例達到7%，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。。人口老齡化是我國一個突出的社會問題，在東北地區表現的尤為明顯。從表3可以看出，近年來我國65歲以上老年人口占比呈現逐年加速態勢，從2011年的9.13%持續增長到2017年的11.39%，雖未步入深度老齡化階段，但演變的趨勢十分明顯。自2013年以來東北地區人口老齡化趨勢明顯快于東部、中部和西部，2017年老齡人口占比達到12.8%。按照近五年的老齡化演進趨勢，預計2019年東北地區老齡化程度將接近14%，達到深度老齡化標準。

與人口老齡化直接對應的是“老有所養”壓力加大。雖然東北三個省份的老年撫養比在省級排名不是居前的，但三省所代表的東北地區老年撫養比平均水平在全國東、中、西、東北的劃分格局中是最高的②老年人口撫養比（Old Dependency Rate，ODR）亦稱老年人口撫養系數，是指老年人口與勞動年齡人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。一般用65歲及以上年齡人口數占15到64歲年齡人口數的比重來表示。。如表4所示，2017年全國老年人口撫養比為15.86%，而同期東北地區的老年人口撫養比為16.78%，高出全國平均水平近一個百分點。“老有所養”的壓力在東北地區是最大的。

第二，欠發達地區人口持續凈流出。數據顯示，“十二五”以來全國省級層面人口流入流出格局呈現逐步固化趨勢。2011年以來，甘肅、江西、河南、黑龍江四個省份連續八年人口凈流出；吉林和遼寧兩省最近連續三年人口凈流出；內蒙古自治區有五年呈現人口凈流出。從人口凈流入來看，江蘇、福建、廣東等東部省份連續八年流入人口大于流出人口，呈現人口凈流入。

表3 65歲及以上人口占總人口的比重 單位：%

表4 老年人口撫養比 單位：%

第三，欠發達地區中小城市收縮。“城市收縮”概念最早由德國學者Hauermann H.和W.Siebel于1988年提出，是指城市受去工業化、人口遷移、老齡化、社會經濟轉型等因素影響，出現的人口流失乃至局部地區空心化的現象。我國城市收縮多發生在東北地區和中西部地區，一些中小城市人口規模和人口密度的持續下降，出現了城市功能被動收縮。對比2000年和2010年兩次全國人口普查數據①引自上海財經大學張學良教授研究。，我國2865個地方行政區劃（包含省、市、縣三級）中，有26.71%的地級及以上轄區和37.16%的縣、市、區發生了收縮。這些城市大多集中在經濟欠發達的中西部和東北地區。由于人口外遷、需求降低，城市公共服務功能衰退，留下來的城市居民生活不便。一些公共服務供給形不成規模，公共服務供給成本居高不下，出現行業虧損，進一步加劇城市功能萎縮。房地產市場持續低迷，住宅供過于求，房屋空置率較高，房產不僅不能保值增值，反而持續貶值。

第四，科技創新能力不足。人口流失不僅僅是勞動力外流，推動區域科技創新能力的科研人員也在持續外流。從科研人員全時工作當量（每人年）指標來看，東部地區在全國占比逐年提高，從2011年占比56%到2017年的58%，提高了兩個百分點。相應地，東北地區科研人員全時工作當量從2011年的15%持續下滑到2017年的10%。

從反映科技成果產出的專利授權量來看，盡管東部地區自2011年以來專利授權量占比從65%下滑到2017年的61%，但中部、西部和東北地區合計專利授權量仍不足東部地區的三分之二。高校眾多、工程技術人員眾多的東北地區專利授權量逐年下降，占比從2011年的15%持續下降到2017年的9%。

表5 各地區科研人員省級平均全時工作當量（人年）占全國比例 單位：%

表6 各地區省級平均專利授權量占全國比例

據不完全統計，2017年初以來已經有50多個城市出臺了旨在吸引人才的激勵政策，掀起一輪“搶人大戰”。這些城市大多分布于東部和南方地區。許多經濟欠發達地區拿不出有吸引力的優惠政策，在“搶人大戰”中明顯處于劣勢。

第五，區域營商環境有待進一步改善。營商環境的好壞關系著市場主體的數量、新增有效投資規模，直接影響區域就業形勢穩定和經濟發展活力。在“放、管、服”改革中，各地都努力改善區域營商環境，但是改善的效果呈現區域分化態勢。有智庫機構的研究成果表明①萬博新經濟研究院，《2018年中國營商環境指數研究報告》。，從傳統的東、中、西地理格局來看，東部地區省份的營商環境指數要明顯高于中部、東北以及西部地區省份。從南、北地理格局來看，南部省份的營商環境指數要明顯高于北方省份。

圖26 2018年分地區平均營商環境指數

2.發達地區財力集中度與經濟增長出現背離，發展動能不足

傳統的區域發展差距存在于東、中、西之間，近年來這種差距又呈現南北分化態勢。以秦嶺淮河為界，南北之間的經濟增速、經濟規模都在發生明顯相反的變化，南北差距擴大。北部的增速在下降，經濟規模在全國的占比也在下降，而南部在相應地上升。從整體來看，北部、西部增長的后勁不如東部和南部。區域內部也出現了分化態勢。在發達地區的傳統地理版圖中，地處淮河以北的天津、山東等經濟發達省市相繼出現了經濟增長乏力、發展效能下降、結構調整難度加大等突出問題。

東部地區作為我國經濟的重要增長極，在財政體制上屬于財力上解地區，為中央向欠發達地區實施轉移支付提供資金。反觀目前在一些經濟大省、財力強省出現的發展動能不足問題，并不是在經濟繁榮、財力充裕的時候表現出來，而是在經濟下行壓力下才逐漸暴露，這反映出一些發達省份在“順風順水”時尚能應對宏觀經濟風險和社會風險，但風險程度提升后應對起來“心有余、力不足”。社會經濟風險上升與財政收支矛盾加大并存，讓一些傳統的經濟大省、財力強省出現了公共風險與財政風險雙升態勢。

對比東部發達地區財力集中程度與經濟增速變動趨勢可以看出，2017年中央對東部省份財力集中程度有所上升，經濟增速與財力集中程度出現背離趨勢。如圖27所示，淺色線條代表東部地區財力集中程度，深色線條代表東部地區經濟增速。

圖27 東部地區收入集中比例與經濟增速比較

以天津和山東兩個省市為例。

天津市在2010-2013年經濟增速曾排名全國前列，從2014年開始出現經濟增速下滑，隨后三年天津經濟增速連續下滑。2017年，天津的經濟增速回落到僅有3.6%，位列全國倒數第二。2018年，天津經濟增速仍在3.6%的低位徘徊，全國排名倒數第一，而且增速比倒數第二位的吉林省低了近一個百分點。2017年，天津地方收入被集中的比例不降反升，2017年集中程度上升了8個百分點。

山東省作為傳統發達地區，在財政體制上與天津類似，也屬于財力集中地區。雖然山東在體量上是經濟大省，但經濟總量和增長質量已經明顯落后于南方的廣東、江蘇和浙江。山東省委書記劉家義在2018年公開講話中提到，2008年，山東與廣東的GDP差距是5860億元，與江蘇的差距是50億元，到十年后的2017年與廣東差了1.72萬億，與江蘇差了1.32萬億。從能耗水平看，2017年山東二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量排放總量均是全國第一；萬元生產總值能耗為0.57噸標準煤，均高于廣東、江蘇。從發展質效看，2017年山東省單位生產總值財政貢獻率只有8.39%，分別比江蘇、浙江、廣東低1.12、2.82和4.20個百分點。有研究表明，山東省轉方式、調結構進程總體落后廣東、江蘇5年時間，有些方面甚至落后得更多。2016年，山東全省高新技術產業產值占規模以上工業產值的比重為33.8%，分別比江蘇、浙江低7.7和6.3個百分點，比臨近的中部河南省還低1.1個百分點。國際專利申請量廣東有2.4萬件，而山東省只有1399件，僅為同期廣東專利申請量的5.8%①山東省委書記劉家義“在山東省全面展開新舊動能轉換重大工程動員大會上的講話”（2018年2月22日）。。

3.轉移支付保障有效但效率轉化不足，公共風險整體上升

轉移支付體現的是區域公平，不斷加大區域間轉移支付力度是為了追求更大的區域公平。近年來，中央對地方的轉移支付規模快速擴張，幾乎是每兩年轉移支付規模就跨越一個萬億量級。對地方轉移支付在中央財政支出的占比已經穩定維持在65%以上，2018年達到68.1%，2019年預算安排更是達到7萬億元規模。中央財政不斷加大對地方轉移支付力度，促進了區域協調發展，推進了基本公共服務均等化，特別是在中央和地方財政收入增速均有所放緩的情況下，保障了地方財政尤其是中西部財政困難地區平穩運行。但是，一些地方財政自給率下降的同時反映出一些欠發達地區對轉移支付的依賴程度有所增強。

一些欠發達地區轉移支付轉化效率不足，沒有真正形成自身的發展后勁。轉移支付資金使用結果最終形成兩類支出：消費和投資。專項轉移支付大多數體現為投資，如果最終能形成有效投資，就意味著可以增強當地發展后勁。對消費來說，用于基礎教育、公共衛生、社會保障等方面的公共消費最終能夠轉化為人力資本。轉移支付帶來的公共服務增強意味著公共消費擴大，對應轉化的人力資本就會增多，而人力資本的增加則有助增強當地經濟發展后勁。經過多年轉移支付資金支持，有些欠發達地方的公共服務有了明顯改善，像基礎教育校舍建設、基層衛生機構建設、公共文化設施等，有些方面甚至能夠看齊東部發達地區的基本公共服務水平。但是，由于沒有和當地的產業、經濟形成良好有效的循環關聯，轉移支付投入建設的公共服務與區域分化背景下大量人口流失形成鮮明反差。欠發達地區沒有能夠將轉移支付資金轉化為自身的內生增長動力，反而增加了一些地區對上級轉移支付資金的依賴和攀比。一些傳統的經濟大省和財力強省在區域分化背景下出現的公共風險和財政風險雙升趨勢，會在一定程度上影響轉移支付資金增量，進而影響轉移支付均等化政策目標實現。欠發達地區轉移支付轉化效率不足，發達地區區域分化，發展動能不足，兩者相互疊加推動了公共風險整體上升。

（二）公共風險向財政傳導，推升財政風險

公共風險無法通過市場機制得到有效化解，財政是防范公共風險的最后一道防線。社會經濟層面累積的公共風險會通過政府“兜底買單”向財政傳導，化解公共風險必定會推升財政風險。調研表明，在區域分化背景下，存在于社會經濟層面的公共風險通過收入、支出、債務等多個環節向財政傳導，推升財政風險。

1.地方財政收入增長乏力，預算平衡難度加大

近年來，雖然我國地方財政收入規模逐年創出新高，2019年地方一般公共預算本級收入還站上了十萬億元臺階。但是，地方財政收入增速放緩，2019年預算收入增長只有4.9%，低于前五年平均增幅2.3個百分點。財政收入增長乏力加大了地方預算的平衡難度。

從收入走勢來看，經濟下行壓力與減稅降費政策效應相互疊加，地方財政收入形勢不容樂觀。2015-2017年，調研的某省縣（市）級財政收入增速逐年下降，甚至出現負增長。2018年1-10月份該省39個縣（市）中有29個出現收入負增長。調研的另一個省，2018年前十個月該省A市調減收入預算22億元，B市調減收入預算3.9億元，在C市調增收入預算8.2億元的對沖下，三地增減相抵合計仍拉低收入預算17.7億元，拉低全省一般公共預算收入增幅1.1個百分點。

表7 重點調研省份地方一般公共預算收入增速 單位：%

西部省（區）一些市縣土地類稅收、土地出讓金等涉及土地的財政收入大幅減少，基層財政預算平衡難度加大。實地調研的某縣2017年征收耕地占用稅9000萬元，收入具有一次性，而2018年1-11月該縣耕地占用稅只征收了328萬元，最終只能調整預算。

2.剛性支出缺口擴大，依賴轉移支付“托底”保障

受政策性增支、上級任務配套、民生剛性支出、債務還本付息等多重因素影響，地方財政收支矛盾加大。一些縣級基層財政支出安排顧此失彼，上級考核任務和剛性支出影響預算執行，地方自主支出能力弱化。以調研的某省為例，該省下轄的一個地級市2018年可支配財力基本全部用于保工資、保運轉、保民生的“三保支出”，能夠安排到其他方面的財力非常有限，資本性支出基本依靠舉債。支出剛性疊加債務還本付息讓地方財政收支矛盾進一步加大。2018年，該市全年財力15.6億元，而2018年前11個月就已經安排債務還本付息14億元，剩余的12月份還需要償還債務6億元。一些財力薄弱的中西部省份基層財政剛性支出缺口擴大，剛性支出增長更多地寄希望于上級增加轉移支付。

3.存量債務付息壓力沉重，專項債券風險管控需新思路

地方政府舉債規模已經被限額嚴格監管，隱性債務也在問責壓力下控制住了增長，但是存量債務付息壓力對地方財政公共支出沖擊逐步顯現。根據財政部統計，截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項債券3.52%。2015年地方政府債券發行駛入快車道，2018年和2019年到了還本階段。由于利息支出列在預算“線上”安排，存量債務付息會影響一般公共預算支出，也會在一定程度上影響“三保”支出的保障力度。

從償債的角度看，目前地方政府發行的專項債券主要集中用于脫貧攻堅、保障性住房、公路、鐵路、衛生、市政、農林水等重大公益性項目建設，有些項目建設成本與收益的匹配程度存在一定的不確定性。隨著地方政府債券新增部分向專項債券傾斜，專項債券的風險管控在項目的全生命周期管理、全過程動態平衡等方面需要有新的監管思路。

表8 重點調研省份2018年地方政府債務限額與余額變動比較 單位：億元

4.“暫付款”規模較大，地方國庫流動性趨緊

2014年和2018年財政部針對地方財政運行掛賬問題都有文件出臺，并開展專項規范治理，但調研反映出地方財政“暫付款”規模仍然較大。以我們調研的A、B兩地為例，2018年末A市下轄的8個縣（市）平均暫付額規模超過10億元，同比上升了16%，B市下轄的12個縣（市）平均暫付額規模達到8億元，同比上升了14%。2018年底，20個縣（市）中只有6個暫付款規模同比減少，有40%的縣（市）暫付款項增速超過50%，增速最高超過100%。由于掛賬規模不斷增大，國庫資金周轉難度也持續增加，縣級財政國庫庫款保障能力弱化。個別縣（市）國庫流動性堪憂。在調研的20個縣（市）中，2018年底有11個縣（市）國庫存款資金規模同比上年減少，個別縣（市）年末庫款規模同比降幅超過50%。

總的來看，社會經濟發展格局處于深刻變動和重塑時期，不確定性明顯增加，地方社會、經濟、財政發展中出現的公共風險與財政風險呈現雙升態勢是應對挑戰的必然結果。雖然在防范化解風險中面臨著許多難以預料的新問題，但一些地方政府堅持守土有責、守土盡責，把防范化解區域風險做實做細，努力提高駕馭風險的能力，避免風險“急性發作”。另一方面地方政府積極實施轉方式、調結構，在高質量發展方面主動作為，增強區域發展的韌性，在增長中防范化解風險。

三、轉移支付制度亟待完善

（一）“小馬拉大車”——轉移支付承擔過多的體制功能

我國的轉移支付制度是與分稅制配套的，也是貫徹中央重大改革決策的有力工具，所以轉移支付從建立之初就承載了很多體制功能以及落實改革和政策的要求，在政府間財政事權與支出責任劃分尚不夠清晰的情況下，扮演了“小馬拉大車”的角色。目前，中央財政收入約占全國財政收入45%左右，而本級財政支出只占全國財政支出的15%左右，大量資金是通過轉移支付下撥地方的，導致中央轉移支付占中央財政支出（含轉移支付）比重高達65%以上。另外，很多轉移支付設立、調整或取消是為了落實重大改革和政策，例如1998年為刺激消費而設立調整工資轉移支付，2000年為落實《中華人民共和國民族區域自治法》和西部大開發戰略而設立了民族地區轉移支付，包括后來的農村稅費改革轉移支付、縣鄉獎補轉移支付、資源枯竭城市轉移支付、國家重點生態功能區轉移支付等，這些項目均是服務于改革和政策落實。

地方財政收入占全國財政總收入的比重相對平穩，在40%-55%之間，而地方財政支出占財政總支出的比重卻總體呈上升趨勢，且水平較高，從2000年的65%增加到2018年的84%（詳見圖28）。中央集中收入的規模大，大量的資金通過轉移支付到地方，導致地方大量事權依賴中央的轉移支付進行落實。我們調研的吉林、貴州，財政自給率都不足50%。

現有轉移支付格局下，區域間財政能力呈現分化趨勢。圖29中，關于上級補助收入占一般公共預算支出的比重，2010-2013年，東部、中部、西部和東北地區均呈下降趨勢，且東部地區最低，中部和東北地區接近，而西部地區最高；2014-2017年，地區之間呈現分化態勢，東部地區雖有提升，但總體水平較低，西部地區整體平穩但呈增加趨勢，而中部地區顯著下降，而東北地區持續上升。顯然，2014年之后，全國不同地區財政能力出現分化，西部和東北地區對轉移支付的依賴程度不斷增加，而東部和中部地區的依賴性下降。

經濟下行壓力下，轉移支付增速下降，而“保基本”支出卻持續增長，收支矛盾日益凸顯。圖30顯示，不同類型轉移支付的增速呈邊際遞減的趨勢，尤其是2013年之后，經濟下行壓力下，轉移支付增幅顯著下降；而轉移支付依賴度在提高，尤其在西部、東北等地區，轉移支付成為地方政府維持基本運轉和發展的主要資金來源。在財政事權與支出責任劃分尚不夠清晰的情況下，轉移支付制度承載了過多體制功能以及落實改革和政策的要求，使其扮演了“小馬拉大車”的角色。而且項目承載的事權紛繁、龐雜，行政層級信息不對稱導致管理不夠規范，上級資金與地方發展實際很難對應導致績效偏低，還有“碎片化”、交叉重復等一系列問題也隨之而來。這些問題導致地方財政風險日益上升。

（二）轉移支付未能有效地轉化為地方的內生動力

1.轉移支付主要流入地區的基本公共服務效率無顯著變化

當前轉移支付區域分配格局從西北到東南呈現階梯型遞減趨勢。2017年，我國人均一般性轉移支付從高到低依次為青藏高原和西北地區、東北和西南地區、中部地區，東部地區最低。2017年人均專項轉移支付的分布狀況，除東北地區整體增加以外，其他地區的分布與一般性轉移支付分布趨勢一致。

圖28 轉移支付結構與地方財政收支比重的趨勢變化

圖29 轉移支付增速變化

圖30 轉移支付增速變化

基本公共服務均等化是轉移支付的目標。公平和效率是關聯的，兩者是有臨界點的，如果轉移支付通過適度“抽肥補瘦”實現了整體效率的提升，則是達到了轉移支付制度的預期效果。否則，如果只保障了公平，不能轉化為效率提升，不僅欠發達地區會增加對轉移支付的依賴性，并且還會影響發達地區的積極性，拖累整體的效率，形成潛在的發展風險。

從不同地區基本公共服務發展的邊際效率看，中西部效率仍低于東部地區。本文參照《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（國發〔2017〕9號），將基本公共服務分解為社會保障、公共衛生、文化服務、社會公共服務、基礎設施五個二級指標，研究采用主成分分析法合成基本公共服務發展指數。從不同地區基本公共服務發展指數2011-2017年的變動趨勢來看，相較于2011年而言，2013年基本公共服務發展指數總體上與經濟發展水平分布一致，京津城市群、長三角和珠三角地區公共服務發展水平持續高于全國平均水平，新疆和遼寧的基本公共服務發展水平相對于全國平均水平，呈現下降趨勢，而山東省的發展水平有所提升。相較于2013年而言，2015年東部大城市群的基本公共服務發展水平依然較高，而東北三省份發展水平相對于全國平均狀況出現下降。2017年基本公共服務發展水平較高的地區更加集中于東部沿海地區，西部省份，尤其是東北地區，相對于全國平均水平呈現出不同程度的下降趨勢。

雖然西部等落后地區的基本公共服務發展水平在不斷提升，但將每個地區與全國平均水平進行動態對比可以發現，在提升效率上，東部發達城市群持續保持高位，而落后地區相對于全國平均水平卻呈現下降趨勢，且東北地區的下降幅度最大，顯然，轉移支付主要流入到了西部和東北等欠發達地區，但這些地區的基本公共服務提升的速率并沒有出現顯著的提高。

2.轉移支付與內生增長動力的關聯不明顯

實現區域均衡發展和基本公共服務均等化，讓基本公共服務有效轉化為人力資本和經濟社會發展的內生增長動力，是轉移支付制度的最終目的。中央集中了發達地區的財力用以彌補落后地區發展的短板，其成本主要來源于兩方面：發達地區由于財力轉出而形成機會成本、落后地區由于無法有效使用轉移支付而形成的效率損失。本文將2015-2017年分省的轉移支付與基本公共服務發展指數形成面板數據，采用DEA（Data Envelope Analysis，數據包絡分析）方法中的Malmquist生產率指數模型，重點分解了不同地區的規模效率變動（Scale Efficiency Change）。模型將效率最高個體的效率設定為1，考察其他個體相對于最佳表現個體的效率占比。

表9展示了不同資金轉化為不同維度公共服務的效率，其中第（1）列、第（2）列分別對應人均一般性轉移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個區間上的效率變動，第（3）列、第（4）列分別對應人均專項轉移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個區間上的效率變動。

其中，Panel A中主要描述了轉移支付轉化為基本公共服務的效率。第（1）列中，東部地區一般性轉移支付轉化為基本公共服務的效率最高，中部、西部和東北地區轉化效率只有東部地區的99%、84%和94%，第（2）列中，東部地區轉化效率依然最高，中部、西部和東北地區轉化效率只有東部地區的80%、84%和91%。第（3）列顯示，東部地區專項轉移支付轉化為基本公共服務的效率最高，中部、西部和東北地區轉化效率只有東部地區的99%、86%和97%，第（4）列中，中部、西部和東北地區的效率分別是東部地區的79%、84%和90%。顯然，中部、西部和東北地區相對于東部地區，轉移支付資金轉化為基本公共服務的效率偏低，這也間接說明上述地區并沒有形成趕超之勢。Panel B、Panel C、Panel D的結論與Panel A一致。

Panel E中，第（1）列顯示，中部、西部在社會公共服務方面效率略高于東部地區，且在2016-2017年之間（第（2）列），上述兩個地區和東北地區的效率與東部持平，甚至略高。第（3）列和第（4）列中，中部、西部地區的專項轉移支付在提供社會公共服務方面效率略高于東部地區，而東北地區最低。Panel F中，第（1）列和第（2）列、第（3）列和第（4）列之間沒有明顯的趨勢性特征，但從2016-2017年的變動來看，中部、西部和東北地區資金轉化為基礎設施的效率都不及東部地區。

上述分析無法剝離出提供公共服務成本差異而導致的效率差異，但結果依然可以說明，流向西部、東北等欠發達地區的轉移支付資金，整體效率難以超過東部地區，甚至還存在內生增長的動力和能力下降的風險。

表9 DEA模型效率測算（Malmquist生產率指數分解）

（三）轉移支付項目的配套要求，讓欠發達地區左右為難

當前中央諸多職能部門通過專項轉移支付來落實具體的產業政策，往往都是從中央“一桿子插到地方”，且對政策實施有統一要求。專項轉移支付和產業政策由于難以兼顧不同地區的特殊性，很難做到因地制宜，導致這些專項資金有時難以兼容和促進地方經濟社會發展。隨著省直管縣等資金管理方式的創新，這些問題在逐步得到解決。

但是當前形勢下，專項資金還存在其他問題，使得基層政府進退兩難。一方面，地方政府保基本運轉的壓力下，頂著資金審計的風險申請專項資金彌補財政收支缺口；另外，專項資金配套沒有兼顧地方財政困難狀況，地方政府被迫調整財政支出結構以滿足資金配套的要求。這些做法都為地方財政運行注入了風險，若不能從體制上調整財政事權與支出責任，即使上述做法被叫停，其他違規風險操作還會層出不窮。

經濟下行壓力下，地方政府維持基本運轉和建設的資金短缺，他們更加迫切爭取上級轉移資金。在增加地方財力的驅動下，地方政府絞盡腦汁爭取上級職能部門的各類專項資金，甚至根據資金要求設計當前不需要或不急需的項目。然而一旦爭取到專項資金，基層政府又在財力短缺的壓力下，被迫挪用專項資金滿足當下維持基本運轉的需求。這種做法不僅違背了資金和政策的設計意圖，降低資金使用效率，而且也使得地方政府面臨資金使用審計和問責的壓力。

在爭取專項資金時，更讓基層政府陷入兩難的是資金配套的壓力。一方面，部分轉移支付“配套”要求偏離區域均衡發展的目標，很多地方都是通過拆東墻補西墻的方式滿足配套要求，壓縮了其他必要性開支和項目的正常運轉，導致地方財政支出結構畸形，壓縮了地方財政運行的空間，積累了風險。另一方面，很多配套要求具有地區無差異化特點，原本財力困難的地區就更加缺乏配套資金，導致專項資金流向財力狀況相對較好的地區，拉大了地區發展差距；而落后地區為了滿足配套要求，甚至會不惜舉借債務，增加了地方債務風險。

（四）一些地方“十瓶九蓋”，風險在擴大

近年來，隨著經濟結構轉型和外部不確定性因素增加，下行的經濟形勢加劇了財政收支矛盾。為了維持運轉和做好“三保”工作，不少地方在沒有國庫用款指標的情況下動用專項資金，以“暫付款”掛賬的形式動用專項轉移支付資金。調研發現，轉移支付資金中超調資金、暫付款等問題突出，總體呈現“十瓶九蓋”的格局，瓶多蓋少，資金保運轉壓力比較大。

暫付性款項余額的構成可以看出，社會突發事件和債務償還是暫付款的重要來源。從某地級市提供的2017年暫付款資料來看，“預算單位借款”規模大，但已完成清理的比例也較高，這些資金主要用于該市預算單位實施重點項目的工程款，隨著項目推進和預算資金下撥，這些借款能很快補齊；“應對社會影響較大的突發事件”的暫付款規模大，約1.4億元，且均未清理，這些款項主要用于處理影響社會穩定的事件；另外，為支持當地企業發展所產生的暫付款有3.5億元，還有94%的資金有待清理，其中，為防止企業資金鏈中斷，財政為其墊付未納入地方政府債務范疇的融資平臺等債務本息約為80%；“處理歷史遺留問題”的暫付性款項約為7000余萬元，其中有60%左右用于國企改制期間破產下崗職工安置問題；因國有企業和融資平臺注冊資本金或國有資金增資而產生掛賬且待清理資金約為5000萬元。這些資金通常來自上下級往來超借資金和一些專項資金，原有資金不僅沒有實現既定的支出目標，反而形成了賬面資金繼續結轉但資金已實際支付的矛盾。這些臨時性支出掛賬時間比較長，且成因復雜，很多企業也已經宣告破產，清理難度較大，形成隱性負債。

暫付款項規模大，占地方財政的比例高，威脅了財政資金安全和基層財政經濟的運行。2017年某市的暫付性款項余額占本級財政收入的75.47%，占一般公共預算收入的80.55%，該市暫付性款項余額與庫款規模相當（占比99.98%）。暫存暫付款項規模過高，削弱了預算的完整性、嚴肅性，弱化了預算執行約束力，對財政資金的安全構成嚴重威脅，掩蓋了矛盾，加大了基層財政運行的風險。

四、完善財政體制，促進區域公平與效率的融合

如前所述，目前區域分化呈現出新特點，北部、西部經濟增長的后勁不如南部、東部地區。區域分化實際上是區域效率的分化，而轉移支付體現的是區域公平，雖然促進公平的轉移支付政策的力度在加大，但是得到轉移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區域公平與效率的“悖論”。其中深層次原因在于，轉移支付資金和當地的經濟發展后勁之間并沒有形成良性的循環，轉移支付資金的績效相對偏低，反映出中央與地方的財政體制沒能有效地實現“激勵相容”，導致地方政府逆向選擇，對中央轉移支付的依賴越來越大，一旦形成惡性循環，則加劇區域分化，區域間不公平增加，差距拉大，這就會對轉移支付產生更大需求，直到不可持續，最終導致整個國家發展的不確定性加大，整體效率下降，進而轉化為公共風險甚至是危機。這需要轉變思維方式，從確定性思維轉向不確定性思維，將風險理性注入財政體制和轉移支付制度設計中，在“一體兩翼”改革框架下，打破“風險大鍋飯”，按照風險決策、風險分擔和風險匹配原則進行轉移支付制度設計，本質上就是要實現區域公平與效率的有機融合。

（一）區域分化現象的實質是效率分化，與財政體制激勵相容不足直接相關

轉移支付作為一種收入再分配的形式，是平衡各地經濟發展水平和解決貧富差距的重要制度。激勵相容的財政體制能夠最大限度地調動地方主動發展的積極性，可以促進轉移支付形成有效人力資本和物質資本，最終提升經濟社會發展的效率。

具體看，轉移支付資金形成的兩類支出，即消費與投資，都與效率掛鉤。有效投資能促進當地發展后勁的增強；有效消費，如基礎教育、公共衛生、社會保障等方面，轉化為人力資本后，同樣有助于增強當地經濟發展后勁。從全國整體來看，當前北部、西部經濟增長的后勁不如南部、東部地區。雖然近年來中央財政向西部、北部轉移支付的規模在不斷擴大，但是得到轉移支付越多的這兩個區域，其效率反而越低，發展動力不足，其中深層次原因在于，轉移支付資金和當地的經濟發展后勁之間并沒有形成有效的循環，轉移支付資金的績效相對偏低，反映出中央與地方的財政體制沒能有效地實現“激勵相容”。在特定時期特定情況下，公共風險越大的地方越能受到中央政府的支持，一定程度上造成了逆向激勵，弱化其內生發展動力，加劇區域分化。

激勵相容問題和預期緊密相連。如果一個制度設計使得地方對財政收入沒有預期，支出責任沒有預期，或者說預期不穩定，都會弱化激勵相容性。分稅制改革前些年，地方有相對穩定預期，所以有發展的積極性。而近年來，地方預期不穩定性增加，地方被動應對的狀態越來越明顯，道德風險上升，過度依賴中央轉移支付，弱化了中央調控的初衷，加劇了激勵不相容。財政轉移支付與當地增長后勁之間的循環如果產生斷鏈，將可能會產生一種經濟學上的現象，類似“資源詛咒”的現象，即對轉移支付的依賴。“資源詛咒”將會使地區陷入“不發達”陷阱之中，導致區域分化加劇、差距拉大，對轉移支付產生更大的需求，直到不可持續為止。如果這種循環一旦形成，國家發展的不確定性將擴大，發展的整體效率將下降，跨越中等收入陷阱的難度將會增加。

（二）“風險大鍋飯”讓地方政府難以成為真正的風險責任主體

經過多年財政改革，我國財政流量規模在不斷地擴大，但財政能力受整體制度的約束而難以增強。政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據的狀態，財政風險具有明顯的發散性特征，且已經在日益接近臨界點。究其原因，主要在于改革的使命僅建成了激勵機制，而構建風險約束（分擔）機制，還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破，而“風險大鍋飯”依然如故。這導致公共風險擴大，最后不得不由政府財政來兜底，尤其在中央和地方政府之間，這種表現更為明顯。在現行財政事權與支出責任下，地方政府沒有成為完整的風險責任主體。中央政府作為制度的制定者和指令的下達者，事實上也兜底了所有公共風險，地方政府不僅不是經濟主體，也不是完整的公共風險的責任主體。

在各級政府之間，下一級政府的所有債務實際上都是上一級政府的“或有負債”。地方政府沒有稅權，但有財產性收入；沒有完全的發債權，但可以額度內借債并多樣化融資；缺少發言權，但可以用地方公共風險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優勢；但從另一個方面來看，在風險分配中，地方占有優勢。下一級政府總是可以利用各種風險事件來巧妙地把風險轉移給上一級政府。當下一級財政瀕臨破產的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在這種體制下就產生嚴重的道德風險，預期就會發生改變。大家都是在冒風險追求利益，這樣一來就會制造風險，從而形成公共風險。在風險責任不明晰且沒有建立分擔機制的情況下，上一級財政往往承擔了風險事件的全部風險。

利益與風險對應，是市場經濟社會的基本原則。但“風險大鍋飯”破壞了這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理，大家都只想得到利益，而不想承擔任何風險。在這樣一種環境下，由于失去了風險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風險以及干預公共風險過程中的態度、行為隨之發生變異，導致政府干預失當，表現為追逐高風險，避險動機和避險能力嚴重不足，最終的結果是使風險不斷地向中央財政積聚和集中。這種不以風險責任界定為基礎的風險轉移，導致公共風險快速積聚和集中，從而使財政風險悄無聲息地急劇放大。由于中央與地方政府間的財政事權關系不十分明確，政府間的風險責任分配也不平衡，地方政府財政支出責任很大，但很多領域的風險責任卻是由中央政府兜底的，由于存在中央政府兜底的預期，尤其在經濟下行時期，地方政府風險責任主體不完整，防范風險措施難以充分發揮其效用。

（三）財政體制改革需要不確定性思維

從大的歷史跨度來看，我們現有的知識體系是一種確定性的知識體系，是以確定性思維為基礎的。很顯然，以確定性無法應對不確定性，以確定性思維無法應對風險，因為確定性的思維導致了一些想法是理所當然的，感覺一切都是確定的，那就不會有風險意識和避險的行動，也導致在制度設計和政策設計中沒有考慮到風險。所以，現在的確定性知識體系可以增強我們對一定條件下存在的規律的認識，但無法有效應對不確定性風險。從實踐來看，個體風險理性在逐漸形成，如企業、銀行等，這種風險理性在不斷地增強，但是公共風險理性是缺失的。

世界的本質不是確定性，而是不確定性。完善制度設計，迫切需要轉變思維方式，從確定性思維轉向不確定性思維，從實體理性轉向風險理性。實體理性是基于確定性思維的，而風險理性是基于不確定性思維的，在不確定性中尋找確定性。實體理性是“治已病”，是確定出現問題了，才去治理。風險理性是“治未病”，是在問題和危機還沒有出現之前就防患于未然。這意味著思維方式的轉變，應對機制和應對手段都要發生變化。

中央與地方財政事權與支出責任劃分改革體現的是中央政府承擔底線公平，轉移支付是在財政事權、支出責任、收入劃分既定格局基礎上的平衡，以轉移支付制度改革推動財政事權與支出責任劃分改革，可形成財政體制多個環節改革聯動。從改革邏輯次序來看，財政事權劃分是決定性的，支出責任匹配是關鍵性的，轉移支付則是保持整個政府間財政關系具有一定的彈性，以實現相應的制度設計和政策目標。

受中央與地方財政事權和支出責任劃分不清晰的影響，一些本應由中央本級承擔的共擔性支出責任，被冠以“轉移支付”的名義安排給地方本級支出，混淆了“中央本級支出”與“中央對地方轉移支付”的邊界。雖然“事情也在辦”，但是這些本應該由中央承擔的具有基礎性和全國性的支出責任，以轉移支付的形式下放給地方，讓統籌能力較弱的地方政府承擔了基本公共服務均等化的主體責任，表面上看大體量的轉移支付規模強化了地區間財力均衡，但實則弱化了轉移支付應當具有的功能，也增加了有效化解公共風險的難度。

再者，轉移支付結構中“一般性轉移支付”與“專項轉移支付”相互交織，“一般”中有“專項”，“專項”中有“一般”。在我們調研過程中，不少省市都反映了這個情況。一般性轉移支付項目種類多、目標多元，基本公共服務均等化這一轉移支付制度的核心功能弱化；專項轉移支付涉及領域較寬，設置種類較多、體量也較大，雖然，近年來通過改革有所歸并，但依然存在大項套小項的情況，這容易導致部門和地方把主要精力放在分錢上，而不是真正履行好政府職責、提供好公共服務上面，專項轉移支付資金也很難做到高效使用。長此以往轉移支付會逐步固化為地方和部門利益，阻礙深化財稅體制改革進程，同時也累積了公共風險。

財政改革的最終目標是有效化解公共風險。現階段的財政體制改革應以基本公共服務領域財政事權劃分改革為突破口，在識別財政事權風險的基礎上，強化中央財政事權，規范并減少中央與地方共同財政事權，賦予地方政府充分的自主權，并根據公共風險的變化，建立中央與地方財政事權劃分的動態調整機制。

（四）以公共風險最小化促進區域公平與效率的融合

應將風險理性注入轉移支付制度設計中，這就要求打破“風險大鍋飯”體制，按照風險決策、風險分擔和風險匹配原則進行財政事權劃分改革和轉移支付制度設計，以實現區域公平和效率提升，本質上就是要實現公平與效率的有機融合。

理論界主要從外部性、信息復雜性和激勵相容原則來探討事權劃分和轉移支付制度設計問題。但現實中，這三個原則存在一定局限性，主要反映了事權劃分的效率維度，即哪級政府提供公共服務效率更高，就把公共服務確定為哪級政府的事權。其中外部性主要考慮公共服務的受益范圍，信息復雜性主要考慮獲取公共服務信息的成本，激勵相容主要考慮調動各級政府提供公共服務的積極性。總體看，這是基于政府社會福利最大化目標的假定。事權劃分一方面要體現社會福利的“公平”原則，另一方面也要體現公共產品提供“成本-收益”的“效率”原則。外部經濟性、信息有效性和激勵相容性三原則，體現的是“效率”，社會福利最大化體現的是“公平”。公平與效率是在政府公共管理目標與事權劃分的原則上分別體現的，并不能天然地實現統一，二者的統一仍需要政府在公共政策的設計上予以體現。

與世界上大部分國家從農業社會向工業社會的發展路徑不同，我國除了要實現農業國家向工業國家轉變外，同時還在進行著從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌。雙重目標之下，我國社會主要矛盾及公共風險與其他國家存在差異。這種復雜性意味著，在事權劃分中既要考慮傳統的效率因素，也要結合我國國情，關注現實中的公共風險。另一方面，利益之所在，風險之所在，是市場經濟的普遍規律。效率、福利在一定程度上是與風險成正比的，追求效率意味著在更高層次的不確定性中決策，追求福利意味著風險偏好的升級。財政事權的劃分是一種利益與責任的分配，在利益分配背后更應當有風險分配的邏輯。

因此，我國中央與地方財政事權與支出責任的劃分，應當在借鑒傳統“效率”三原則的基礎上，更加突出“公共風險”的因素，遵循風險理性原則，把公共風險最小化作為事權劃分與轉移支付設計中“效率”與“公平”相統一的基點。傳統“效率”維度的三項原則基于效率最大化的價值追求且兼顧公平，“風險”維度的三項原則則基于風險最小化的目標追求且兼顧了效率，從而能夠實現區域公平與效率的融合。具體包括：

一是風險決策原則。財政事權劃分和轉移支付制度設計應有利于風險最小化，即哪級政府決策更有利于實現公共風險最小化的目標，公共事務的決策權限就歸于哪一級政府。打破以往的“中央決策、地方執行”的事權結構，降低或消除地方政府對中央政府兜底所有公共風險的預期。全國性的公共事務決策，只有中央政府能夠有效控制，決策權就應當歸于中央；省域范圍內跨地市的公共事務決策，就不能由地市分散決策，而應由省級政府負責。這就意味著，在我國單一制的國家結構下，中央政府要承擔更多的決策權限，同時應根據風險的變化適當向地方政府放權。

二是風險分擔原則。任何風險都應當是分擔的，這才有可能實現風險最小化。針對不同類型的公共風險，應由不同層級的政府來分擔，這也有利于控制風險。這與上一條原則是一脈相承的。例如教育這項公共服務，有基礎教育、職業教育、高等教育，其缺失引發的公共風險是不同的，依次為大、中、小。基礎教育缺失引發的經濟社會風險是最大的，應當讓更高層級政府來分擔這項風險。分擔風險實際上就是不同層級政府履行事權的過程，最終體現為相應級次政府的支出責任。對于合理的中央與地方共同財政事權，不宜采用一事一議或中央因地制宜決策的方式，應當有規范的管理制度，在規定存量財政事權比例、標準、方式的同時，形成穩定的新增財政事權協商機制。

三是風險匹配原則。要有效控制風險，必須讓風險匹配給最適宜的那一級政府，讓專業的人干專業的事。從風險識別、風險防范，到風險處置，不同層級政府的能力是不同的。根據風險匹配原則，應賦予地方政府充分的自主權。我國目前財政事權中的絕大部分決策權限在中央，是地方政府存在絕大部分公共風險中央兜底預期的體制原因。我國疆域遼闊、人口眾多，各地區差異很大，在人民群眾公共需求日益多元化、個性化的條件下，有些基本公共服務供給由中央全部決策，不利于高效地解決發展不平衡不充分的社會主要矛盾。基于此，黨的十九大提出“賦予省級及以下政府更多自主權”的改革要求，這也意味著地方政府要承擔更多的風險責任。中央與地方財政事權的劃分也應當貫徹此項改革要求，在一些區域性基本公共服務的供給中，中央定底線標準和最高標準，由地方政府根據轄區經濟社會發展水平、人民群眾實際需要和財政承受能力，決定轄區的基本公共服務供給標準與方式。

五、加快財政體制改革，促進穩增長與防風險的協調

（一）完善轉移支付制度，促進區域公平和效率的融合

用底線公平的思維來看待區域協調發展和轉移支付制度改革，在實現基本公共服務均等化的同時進一步提高地方效率。

1.完善一般性轉移支付分配辦法，精確反映基本公共服務成本差異

進一步改革一般性轉移支付制度是提高轉移支付績效、促進區域公平和效率協調的關鍵。我國目前對一般性轉移支付多按照因素法分配，相關具體制度也在改革過程中不斷地完善。盡管其在部分因素上已經考慮了公共服務成本的差異問題，如《財政部關于印發2017年中央對地方均衡性轉移支付辦法的通知》（財預〔2017〕51號）第六條“選取各地區總人口、學生數等與該項支出直接相關的指標為主要因素，按照客觀因素乘以單位因素平均支出計算，并根據海拔、人口密度、溫度、地表狀況、運輸距離、少數民族、地方病等影響財政支出的客觀因素確定各地成本差異系數”，但由于認識能力、因素可計量等諸多因素影響，還不能充分立足基本公共服務成本差異分配資金，各地的基本公共服務成本差異體現不足。因此，需要進一步落實《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發〔2014〕71號）中對于完善一般性轉移支付制度提出的“科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重，充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況，真實反映各地的支出成本差異，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，促進地區間基本公共服務均等化”改革要求，科學設置測算因素，精確反映地區的基本公共服務成本差異。

在現行因素法基礎上，只有充分掌握和精準反映各地公共服務成本的差異，才能為基本公共服務均等化目標的實現提供前提條件。同時，基于基本公共服務成本來分配資金，也有助于支持落后和困難地區兜住基本民生底線，使轉移支付成為防范局部性風險的有力基礎。

2.進一步完善共同財政事權轉移支付，加快推進均等化

財政事權和支出責任劃分是處理好中央和地方關系最重要的制度安排，應基于財政事權和支出責任的劃分來進行轉移支付設置。其中，加快推進共同財政事權轉移支付的改革，能很好地契合轉移支付需基于事權和支出責任劃分的改革要求，也是符合我國現實、可操作的轉移支付改革路徑。

共同財政事權轉移支付對應的是中央與地方共同事權和劃分的各自支出責任，目的是用于實現地區間的公共服務均等化，其在資金配置上具有專項轉移支付的性質，在功能上又具有一般性轉移支付的性質，既能體現中央意圖，又能賦予地方自主性。對此，《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2018〕6號）中指出：“調整完善轉移支付制度。在一般性轉移支付下設立共同財政事權分類分檔轉移支付，原則上將改革前一般性轉移支付和專項轉移支付安排的基本公共服務領域共同財政事權事項，統一納入共同財政事權分類分檔轉移支付，完整反映和切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任”。同時，根據財政部的解釋，共同財政事權主要是針對與人直接相關的共同財政事權領域，目的是加大對與人直接相關的基本公共服務事項的保障力度，并率先推進均等化。可以看到，把與“底線公平”相關的財政事權作為中央與地方共同財政事權和支出責任，才能兜住基本民生底線的要求。

受已有地區間利益格局的影響，現行轉移支付結構下的改革，只能是在存量基礎上對各地區轉移支付進行調整。而建立共同財政事權分類分檔轉移支付，能夠按照基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任的劃分，以及各地基本公共服務成本和實施的實際情況，從增量上進行調整，有助于打破現行各地區在轉移支付上的利益格局，更好地解決現行轉移支付中存在的問題，進一步促進轉移支付的公平性和地區間的基本公共服務均等化。

共同財政事權分類分檔轉移支付制度的核心是中央與地方支出責任分擔方式和基本公共服務保障國家基礎標準、區域間分擔差異程度等關鍵要素的確定。目前，中央與地方支出責任分擔方式堅持差別化分檔的原則。充分考慮我國各地經濟社會發展不平衡、基本公共服務成本和財力差異較大的國情，中央承擔的支出責任要有所區別，體現向困難地區傾斜。同時，也設置了分類分檔的國家基礎標準。未來將需要結合基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革的實踐情況，進一步規范基本公共服務領域共同財政事權支出責任的分擔方式，并合理制定基本公共服務保障的國家基礎標準。

3.以有利于人力資本的公平積累來完善轉移支付制度，避免公平的短期化

轉移支付不是為了填平地方發展差距，而是為了保證基本公共服務的提供，促進社會公平和守住底線公平，并在此基礎上增強當地經濟發展后勁和提高地方效率。針對現行轉移支付資金績效相對偏低，與當地的經濟發展后勁之間并沒有形成有效循環的問題，有必要將完善轉移支付制度與人力資本開發緊密地聯系起來。

首先，轉移支付應“跟人走”。現行中央與地方支出責任分擔比例主要是按東、中、西劃分的，但隨著經濟社會的發展與人口流動性的增強，經濟活動越來越多元化、差異化，所呈現的特征與傳統的行政隸屬關系、行政區劃的背離越來越明顯。繼續沿襲傳統的劃分方式，對于解決發展不平衡矛盾的局限性越來越大。同時，轉移支付制度以戶籍為依據，由于人口流動帶來的問題更為明顯。因此，有必要調整過去轉移支付瞄準農村、中西部等基于地域的靜態傾斜，轉向基于人口流動的動態傾斜，讓公共服務“跟人走”，讓轉移支付“跟人走”。只有讓轉移支付“跟人走”，才能使與人相關的基本公共服務得以充分保障，相應守住底線公平。

其次，在轉移支付“跟人走”的基礎上，更需要進一步提升人力資本開發。因為轉移支付資金形成的兩類支出——消費與投資，都能和效率掛鉤。有效投資能夠促進當地發展后勁的增強，而于基礎教育、公共衛生、社會保障等方面的消費轉化為人力資本后也同樣有助于增強當地經濟發展后勁。與人密切相關的轉移支付，除了為人的發展提供相對公平的起跑線，更是要將其轉化和開發為人力資本，避免公平的短期化，并為地方效率的提升奠定堅實的基礎。

（二）調整轉移支付定位，推動地方市場化改革和營商環境的優化

專項轉移支付應著眼于地方效率的提升，逐步轉向以推動地方市場化改革和營商環境優化為目標，提高轉移支付的整體績效。

1.專項轉移支付聚焦資本性項目支出，提升地方發展能力

如前所述，轉移支付除了需將基本公共服務等方面的消費轉化為人力資本，還需要保證轉移支付資金形成有效投資支出，即緊扣國家發展戰略和地方實際需要，著眼于重要領域和薄弱環節，聚焦已納入建設規劃的重大工程和短板項目，通過精準投資保證取得實效，進而有助于增強地方發展后勁和提高地方效率。

現行中央對地方的委托類、引導類專項轉移支付資金，是政府資本性支出和支持民生事業發展的大頭。因此，今后的專項轉移支付應聚焦到地方基礎設施建設等資本性項目支出上，以提升地方的發展能力為目標，保證專項轉移支付能夠轉化為地方的有效投資。

2.完善統籌機制，建立轉移支付的定期評估、修正和退出機制

相對于改革前，現行專項轉移支付在項目數量上大大減少。但仍然要堅持按照“取消過時的、已完成歷史使命的項目，整合重復、交叉的專項轉移支付項目，規范保留的專項轉移支付”的改革思路進行專項轉移支付制度的完善，并需要在制度上做出一些實質性的改變。

首先，做實專項轉移支付項目的整合。對現行部分屬于大專項的轉移支付項目進行制度的調整和完善，修改專項資金管理辦法。既要做到每一個專項轉移支付都有資金管理辦法，但又不能一個專項有多個管理辦法，避免大專項名不副實，變相增設專項的做法。管理辦法要明確規定部門職責分工、資金補助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內容。補助對象應按照政策目標設定，并按補助政府機構、事業單位、個人、企業等進行分類，以便于監督檢查和績效評價。

其次，建立專項轉移支付資金的統籌機制。專項轉移支付執行難、執行慢、效益低的重要原因就是基層不能統籌、不敢統籌。應進一步加強同類型專項資金使用的統籌性，允許地方在規定的條件和范圍內統籌使用相關領域的同類專項資金。具體看，在現行扶貧等專項統籌改革的基礎上，進一步探索賦予基層專項轉移支付統籌權限。基層項目主管部門和財政部門報同級人民政府批準同意，可以根據本地實際，在不改變資金類級科目用途的基礎上，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領域相近的專項轉移支付資金整合使用。同時，賦予基層專項轉移支付變更權限。對因情況發生變化導致專項轉移支付短期內無法繼續實施的項目，預算單位應會同財政部門及時向同級政府報告，由同級政府向上級財政部門申請調整用于其他具備實施條件的用途相近的項目。

第三，建立專項轉移支付的定期評估和退出機制。結合預算績效管理改革，建立轉移支付的定期評估機制。應對所有轉移支付項目都設立明確具體的績效目標，科學設計績效評價指標體系和開展轉移支付績效評價工作，將績效評價結果同預算安排有機結合，切實解決財政資金“重分配、輕管理”的問題。在定期對轉移支付制度進行評估的基礎上，需建立退出機制，逐步減少現行引導類和救濟類的專項。

3.探索研究以優化營商環境為導向的專項轉移支付制度

在根本上，轉移支付的目標還是在于實現地區間的基本公共服務均等化和增強地方的發展能力。在此前提下，以單個專項轉移支付項目的自身目標實現進行績效評價，并以此作為資金分配的依據實際上存在著局限性。同時，為了提高財政資金的使用效率，在專項轉移支付上也采用激勵性或競爭性的分配方式。但激勵或競爭也必然會帶來一定的扭曲，包括地方造假、信息失真等問題，其結果帶來政府行為上的收益與成本的不對稱。因此，有必要探尋能夠真正提高地方政府效率的資金分配方式。

考慮到轉移支付需增強地區發展后勁和提高地方效率，而此又是與地方營商環境的改善和地方市場化的改革緊密相聯系。因此，轉移支付應有助于推動營商環境的優化，激勵地方政府更大的主動性和創造性。從長期看，可考慮研究將轉移支付與地方營商環境的改善和優化聯系起來，并合理選擇相關評價指標，以地方營商環境的改善作為中央分配專項轉移支付資金的基本依據。以地方營商環境改善為導向的轉移支付制度，也有助于引導地方政府將轉移支付資金真正用于地方能力建設，并減弱專項轉移支付與地方財力等方面的直接聯系。

（三）加快財政體制改革，增強地方政府穩增長和防風險的動力

重新構建分稅制體制的激勵約束相容機制，調動地方政府的積極性、主動性和創造性，扭轉轉移支付運行上的惡性循環。

1.加快中央與地方的財政事權、支出責任和收入劃分改革，穩定地方預期

轉移支付制度作為財稅體制的重要組成部分，其改革受制于財政事權和支出責任劃分，以及中央與地方收入劃分改革等，因此，在邏輯上，應中央與地方的財政事權和支出責任劃分改革先行，同時加快中央與地方的收入劃分改革。在此基礎上再根據轉移支付的功能屬性，不同轉移支付項目的具體定位，聚焦基本公共服務均等化目標，合理分類設置轉移支付，并相應完善轉移支付的相關制度。

在財政事權和支出責任劃分，以及收入劃分改革仍具有不確定性的情況下，地方政府對轉移支付的預期實際上也是不確定的。對此，地方政府的行為表現是在現行體制下盡可能地去爭取中央的轉移支付和增強地方財力，這可能會帶來政府在收入組織和財政支出等方面行為的短期化傾向，進而缺乏基于本地區實際情況在稅源建設、支出安排上的中長期安排。因此，有必要加快中央與地方的財政事權、支出責任和收入劃分改革，穩定地方政府預期。

目前，國內也正在進行財政事權和支出責任的劃分改革，并計劃實施中央與地方收入劃分改革。從財政事權的劃分看，事權適度上移和強化中央的財政事權履行責任是重要內容。事權的適度上移不僅強化了中央事權，還可以明顯壓縮中央和地方共同事務以及委托事務數量，降低清晰劃分中央地方事權的難度。相應地，事權適度上移也為加快轉移支付制度改革提供了基本前提。從收入劃分看，有必要基于財政事權和支出責任的調整，在保持中央與地方收入格局整體穩定下合理調整中央和地方收入劃分，從而重新構建分稅制財政體制的激勵約束相容機制，調動地方政府的積極性，扭轉轉移支付惡性循環的局面。

2.適度加大中央的事權和支出責任，減少轉移支付的壓力

轉移支付制度改革的邏輯起點是中央與地方的財政事權、支出責任劃分，轉移支付的規模也相應由中央與地方的財政事權、支出責任劃分和收入劃分決定。因為收入劃分決定了地方政府能夠獲得多少財政收入，財政事權和支出責任的劃分決定了地方政府需要承擔多少財政支出，在不考慮赤字或債務的情況下決定了中央對地方的轉移支付規模。轉移支付的結構調整也同樣受財政事權劃分、基本公共服務均等化的目標、地方財力的自主性等因素的影響。當前，針對轉移支付“小馬拉大車”的情況，應當適度上收財政事權和支出責任，減少轉移支付壓力，避免一味強調“擴大轉移支付規模”，最終形成轉移支付規模越大越好的局面。

3.合理推動橫向轉移支付的完善，構建縱橫結合的制度體系

在完善中央與地方的縱向轉移支付制度的同時，也需要基于實際情況推動橫向轉移支付制度的建立和完善，從而形成以縱向轉移支付為主，縱橫結合的轉移支付制度體系，更好地實現轉移支付制度在守住托住底線公平和防風險上的作用。

橫向轉移支付是指在既定的財政體制下，同級地方政府之間財政資金的相互轉移。與縱向轉移支付制度相比，橫向轉移支付在解決地區間財力均等化和生態環境保護的外部性問題等方面具有較好的作用。我國現行橫向轉移支付制度主要涉及到發達地區對邊疆民族地區等欠發達地區的援助，地區間的生態環境補償等。這些地區間的橫向轉移支付在縮小地區間差距和解決地區間生態環境補償上發揮了一定作用，但其還缺乏制度化和規范化，且存在著地區間談判成本較高，以及需要中央或上級政府的介入才能達成協議和運行的問題。

在我國以中央調控為主的國情下，難以大規模發展橫向轉移支付，橫向轉移支付只能是現有體系的有益補充。可進一步在扶貧、救災和生態環境保護等領域探索建立規范化的橫向轉移支付制度，增強經濟落后地區的財力，守住民生底線，解決地區間在生態環境保護上的外部性問題，降低生態環境的公共風險。